摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化和新一輪戶籍制度改革的進(jìn)行，我國隨遷子女教育政策發(fā)展進(jìn)入了新階段。借助“三圈網(wǎng)絡(luò)治理”模型，分析發(fā)現(xiàn)北京市隨遷子女教育政策執(zhí)行局面復(fù)雜。政策的原本價值在于實(shí)現(xiàn)教育公平，卻在政策執(zhí)行中形成了各級各類政府價值不一，輸入地（北京市）政府能力最強(qiáng)卻價值取向充滿矛盾;政策一線執(zhí)行者公立學(xué)?！盁o心無力”，打工者子弟學(xué)校“有心無力”;城市居民與外來務(wù)工者在義務(wù)教育方面對立嚴(yán)重，外來務(wù)工隨遷子女最為弱勢等情況，隨遷子女教育政策執(zhí)行中變形為“以教控人”;政策執(zhí)行具有足夠的潛力和能力，卻無法有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo);政策執(zhí)行同時缺乏社會整體環(huán)境和制度的充分支持，沒有形成強(qiáng)大的正向動力合力。

關(guān)鍵詞：三圈網(wǎng)絡(luò)治理;隨遷子女;教育政策;政策執(zhí)行

中圖分類號：G520 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????文章編號：2095-6916（2020）20-0051-04

一、引言

目前，中國正處在快速城市化階段，伴隨著大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，全國出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動[1]2。雖然2015年之后我國流動人口規(guī)模開始緩慢下降，但據(jù)統(tǒng)計，2017年全國流動人口為2.445億人，其數(shù)量仍然巨大[2]。在人口遷移和流動的過程中，出現(xiàn)了大量流動兒童，他們的教育問題成為當(dāng)前我國最突出的教育公平問題之一。為了治理這一公共教育問題，保證流動兒童有學(xué)上、上好學(xué)，我國自20世紀(jì)末已頒布實(shí)施多項政策。在政策文件中，一般將義務(wù)教育階段的流動兒童統(tǒng)稱為“隨遷子女”，指隨務(wù)工父母到輸入地的城鎮(zhèn)地區(qū)同住的適齡兒童少年，其中戶籍為農(nóng)村的流動兒童特稱為“進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女”或“農(nóng)民工隨遷子女”。

我國隨遷子女教育政策經(jīng)過了20多年的發(fā)展深化，主要?dú)v經(jīng)了三個階段。第一個階段是1992年到2000年。這個時期的政策比較寬松，規(guī)定了流動兒童教育以公辦學(xué)校借讀為主，民辦學(xué)?；蚍钦?guī)教育形式為輔，借讀費(fèi)要按有關(guān)規(guī)定收取。第二個階段是2001年到2013年。2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，正式提出“兩為主”政策，即解決流動兒童少年接受義務(wù)教育問題，“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”。隨后又頒布多項政策，主要解決經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)利保障和異地升學(xué)等問題。第三個階段是2014年至今。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》表示要“將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍”，標(biāo)志著隨遷子女政策由“兩為主”向“兩納入”轉(zhuǎn)變。

隨遷子女義務(wù)教育政策歷經(jīng)了20年的變遷，呈現(xiàn)出由“兩為主”向“兩納入”轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，且越來越和戶籍改革、城鎮(zhèn)化規(guī)劃等國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，牽涉到的利益相關(guān)者越來越復(fù)雜。因此，為了更好地理解我國隨遷子女教育政策的執(zhí)行情況，有必要從多元利益相關(guān)者的角度對該政策進(jìn)行多方面分析。此外，由于各級政府對隨遷子女教育政策的具體實(shí)施情況存在差異，選取北京市隨遷子女教育政策作為研究對象。

二、理論：“三圈網(wǎng)絡(luò)治理”模型

“三圈網(wǎng)絡(luò)治理”模型是三圈理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論的結(jié)合體。三圈理論認(rèn)為，制定一項公共政策或?qū)崿F(xiàn)一種戰(zhàn)略計劃時必須考慮三個問題。第一，價值問題（Value），即政策方案的目標(biāo)是否具有或能否創(chuàng)造公共價值，并將公共利益作為政策的最重要訴求。第二，能力問題（Capacity），執(zhí)行一項政策方案，必須考慮實(shí)施中的約束條件，即達(dá)到政策目標(biāo)的人、財、物等資源條件是否具備。第三，支持問題（Support），即必須考慮政策方案所涉及的利益相關(guān)者的態(tài)度與意見，能否獲得社會環(huán)境及各方面的認(rèn)同與配合[3]。理想的政策制定和執(zhí)行是這三個要素之間達(dá)到某種平衡的結(jié)果，最理想的政策狀態(tài)是價值圈、能力圈和支持圈達(dá)到重合。

網(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)的是公共治理的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，該理論認(rèn)為公共治理是多元行動者的復(fù)雜的互動博弈過程，除了政府之外，市場和企業(yè)、非政府組織、公民等主體都應(yīng)被納入研究分析框架中來。但該理論存在著目標(biāo)難以統(tǒng)一、責(zé)任容易推卸、協(xié)商效率低下等風(fēng)險和不足等問題[4]。三圈理論強(qiáng)調(diào)價值、能力和支持的統(tǒng)一，尤其重視價值，這似乎可以在一定程度上彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)治理理論的不足。因此，將三圈理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論結(jié)合起來，形成“三圈網(wǎng)絡(luò)治理”模型。該模型旨在保證每個主體各自利益的前提下，實(shí)現(xiàn)主體間的有效合作和整體利益的最大化，加強(qiáng)公共服務(wù)體系的內(nèi)外部系統(tǒng)的統(tǒng)一性和完整性。

如圖1所示，隨遷子女教育政策主要涉及的利益相關(guān)者有三方，分別是政府（包括中央政府、輸入地政府、流出地政府）、學(xué)校（包括公辦學(xué)校和民辦學(xué)校）、公眾（包括本地人口和外籍人口）。當(dāng)不同主體的交互作用發(fā)生在價值圈、能力圈和支持圈內(nèi)，而三圈又能最大限度地重合時，表明隨遷子女教育的公共服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外力的平衡和協(xié)調(diào)，政策得到有效執(zhí)行。

三、北京市隨遷子女教育政策分析

（一）北京市隨遷子女教育政策的地方實(shí)踐

北京市作為一座特大型城市，2019年年末常住人口為2153.6萬人，其中常住外來人口745.6萬人[5]。截至2018年底，在北京市普通中小學(xué)接受義務(wù)教育的非京籍學(xué)生總數(shù)為34.3萬人，約占在讀總?cè)藬?shù)的26.7%。其中約30.2萬人在公辦學(xué)校就讀，約占義務(wù)教育階段在讀非京籍學(xué)生總數(shù)的88%[6]。

多年來，“五證”成為北京市流動兒童接受義務(wù)教育的門檻。2004年，北京市首次提出“五證”要求，在家長就業(yè)證明、全家戶口簿、父母身份證、暫住證的基礎(chǔ)上增加了居住證明。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出要控制特大城市人口規(guī)模，北京市表示要“痛下決心遏制北京人口無序快速增長”[7]。隨后北京市要求義務(wù)教育階段內(nèi)非京籍適齡兒童，需提交“五證”和其他材料，“五證”的審核權(quán)限也由原來的街道審核變更為各區(qū)縣建立的證件材料聯(lián)合審核機(jī)制。2014年以后，北京市各區(qū)縣紛紛提高“五證”門檻，充實(shí)審核流程，使得隨遷子女的入學(xué)難度不斷加大。2019年，北京市取消了提交戶籍所在地出具的無監(jiān)護(hù)條件的證明要求，“五證”變“四證”。對比近十年來北京市義務(wù)教育非京籍學(xué)生數(shù)量的相關(guān)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2015年非京籍學(xué)生數(shù)量達(dá)到頂峰，隨后不斷下降，這證明北京市用“五證”來“以教控人”的做法確實(shí)產(chǎn)生了一定的效果。

（二）政府、學(xué)校和公眾的價值圈、能力圈分析

隨遷子女教育政策涉及到的主體有政府、學(xué)校和公眾三類，但每一類主體內(nèi)部都存在分化，不同利益相關(guān)者的價值、能力和支持程度不同，導(dǎo)致隨遷子女教育政策執(zhí)行狀況十分復(fù)雜。

1.各級各類政府價值不一致，輸入地政府能力最強(qiáng)

在隨遷子女教育政策中，涉及到中央政府、輸入地政府和流出地政府，這三類政府的價值和能力各不相同。

對于中央政府而言，在價值方面，我國教育事業(yè)發(fā)展一直以來的核心追求就是教育公平，所以中央政府出臺的涉及到隨遷子女教育政策的文件，其價值均在于要保障所有適齡少年兒童都能接受平等有質(zhì)量的教育。在能力方面，主要體現(xiàn)在政策的強(qiáng)制性影響和公用經(jīng)費(fèi)的支持上。首先，中央政府在頒布政策的同時將責(zé)任下放給各省市，要求他們根據(jù)自身條件執(zhí)行政策。由于缺乏明確的問責(zé)和獎懲機(jī)制，中央政府對地方政府執(zhí)行政策效果的約束力不大。其次，中央政府能力逐漸增強(qiáng)，體現(xiàn)在隨遷子女義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制不斷演變，從最初的家庭與自辦者自籌教育經(jīng)費(fèi)，到由流入地區(qū)縣政府負(fù)責(zé)，發(fā)展成如今的中央與地方政府共同承擔(dān)[8]。

對于輸入地北京市政府而言，在價值方面，其價值取向充滿矛盾。北京市集全國最好的教育、醫(yī)療等公共資源于一身，自然而然成為吸引大量外來人口的地方，但國家戰(zhàn)略要求北京市嚴(yán)格控制人口數(shù)量，《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》提出到2020年，常住人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內(nèi)，以后長期穩(wěn)定在這一水平。于是，控制人口和保障隨遷子女接受義務(wù)教育這兩個政策目標(biāo)發(fā)生了沖突。輸入地政府優(yōu)先選擇控制人口，這和中央政府追求教育公平的價值取向顯然是相悖的。能力上，在教育資源和教育財政狀況方面，有研究表明，北京市教育經(jīng)費(fèi)十分充沛，并不缺資金，但卻一直在縮減小學(xué)數(shù)量和教師數(shù)量[1]116?？梢哉f，北京市政府有足夠能力執(zhí)行流動兒童教育政策，卻受到其價值選擇的指揮，人為消減其能力。

對于流出地政府而言，他們雖然不是隨遷子女教育責(zé)任的主體，但是仍然有自身的利益訴求。2015年以后，北京市“五證”直接與全國統(tǒng)一的中小學(xué)生電子學(xué)籍管理辦法掛鉤，學(xué)校要按照“一人一籍、籍隨人走”的原則要求在戶籍所在地已經(jīng)建立學(xué)籍的流動兒童將學(xué)籍轉(zhuǎn)入北京。根據(jù)目前中央建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制來看，中央承擔(dān)的部分生均教育經(jīng)費(fèi)是和流動兒童的學(xué)籍掛鉤的?！板X隨人走”的政策初衷在實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中變成了“錢隨籍走”，有調(diào)研顯示，部分流出地政府為了保住流動兒童學(xué)籍所附帶的經(jīng)費(fèi)，會在開具相關(guān)證明材料等過程中設(shè)置障礙，加大流動兒童的入學(xué)難度[9]。由此可見，流出地政府處在流動兒童教育政策的邊緣地帶，其價值取向是為了保證自身地區(qū)的發(fā)展，利用行政能力阻礙政策的實(shí)施。

總結(jié)來說，中央政府政策目標(biāo)的價值在各級各類政府的實(shí)際操作中產(chǎn)生了一定程度的偏差和扭曲。相較而言，流動兒童輸入地政府是最有能力執(zhí)行政策的一方，但受到其政策目標(biāo)價值的影響，產(chǎn)生了與政策期望效果不一致的局面。

2.公立學(xué)?！盁o心無力”，打工者子弟學(xué)?！坝行臒o力”

隨遷子女在外地一般選擇在公辦學(xué)校、高收費(fèi)民辦學(xué)?；蛎褶k打工子弟學(xué)校就讀，大多數(shù)人選擇公辦學(xué)校，農(nóng)民工群體則基本只能選擇打工子弟學(xué)校。

公辦學(xué)校在隨遷子女教育政策執(zhí)行中是一種被動接受政府命令的角色。在調(diào)查中，北京市公辦學(xué)校普遍存在若干問題，如教育空間、師資力量不足，流動兒童學(xué)習(xí)基礎(chǔ)薄弱、家長參與度不夠、流動性大不好管理，教師負(fù)擔(dān)加重，職業(yè)成就感低，學(xué)校整體在現(xiàn)有的考試評價體系環(huán)境中競爭力減弱等等[10]。面對這些政策執(zhí)行后帶來的負(fù)面效果，公辦學(xué)校出于自身利益的考量，政策執(zhí)行動機(jī)并不充分，其價值取向不可能完全和政策文件的要求相同，公辦學(xué)校的政策執(zhí)行能力也存在很大問題，可以說是“無心無力”。

民辦打工子弟學(xué)校滿足的是低收入流動兒童家庭的義務(wù)教育需求，其收入主要來自學(xué)生的學(xué)費(fèi)。雖然不乏一些慈善機(jī)構(gòu)和社會愛心人士出于關(guān)愛流動兒童的價值取向，成立打工子弟學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)，但大多數(shù)學(xué)校都有營利目的。大量打工子弟學(xué)校往往設(shè)施比較簡陋，教師素質(zhì)不高且流動性強(qiáng)，還存在安全隱患問題，北京市相關(guān)政策較為嚴(yán)苛，取得辦學(xué)資質(zhì)的門檻較高，這些沒有獲得批準(zhǔn)的打工子弟學(xué)校均屬于“非法辦學(xué)”，被政府大規(guī)模關(guān)停和拆除。據(jù)統(tǒng)計，2014年北京市打工子弟學(xué)校有127所，其中半數(shù)沒有獲得辦學(xué)許可，有9.3萬人就讀。截至2016年，僅剩112所[1]119。對于民辦打工子弟學(xué)校來說，不管出于什么目的，它們確實(shí)支持流動兒童接受教育，但政策執(zhí)行能力十分欠缺，本身教育質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，處于被政府打壓的不利地位，可以說是“有心無力”。

3.公眾內(nèi)部對立嚴(yán)重，外來務(wù)工隨遷子女最為弱勢

無論是本地公眾還是外來人口，他們的利益訴求都是能讓自己的孩子有學(xué)上、上好學(xué)。對于本地家長來說，首先，在利益分配上，以公辦學(xué)校為主接收流動兒童入學(xué)，必然擠壓了本來就很稀缺的城市優(yōu)質(zhì)教育資源，一方面學(xué)生數(shù)量不斷增多、班級規(guī)模不斷加大，另一方面北京不斷減少公辦學(xué)校和教師的數(shù)量，導(dǎo)致本地公眾和外來人口之間的利益矛盾愈發(fā)嚴(yán)重。其次，在文化心理上，我國長期的城鄉(xiāng)二元體制使得一些城市民眾認(rèn)為農(nóng)民工子女的素質(zhì)不高，如果混合編班會使自己的孩子受到不良影響[11]。因此，并非所有的本地公眾的價值取向都是支持隨遷子女教育政策的。一些本地家長在孩子入學(xué)時選擇不去有很多流動兒童的學(xué)校，就異地高考問題也曾與外來人口產(chǎn)生過激烈的輿論沖突[12]。相較于外地人口，北京市本地公眾在人、財、物等資源條件和影響政策走向等能力方面占有絕對優(yōu)勢。

對于外來流動人口而言，該群體本身存在內(nèi)部分化。流動人口可以依據(jù)收入、勞動關(guān)系、在輸入地流入時間等分為中上層流動人口和底層流動人口兩類[13]。在中上層流動人口中，符合北京市“五證”審核條件的家庭擁有更多的經(jīng)濟(jì)資源和社會資源，研究發(fā)現(xiàn)，大部分就讀于公辦學(xué)校的流動兒童在出生3年內(nèi)就會跟隨父母到輸入地生活[9]。不符合“五證”要求的一些流動兒童家庭則可以選擇進(jìn)入高收費(fèi)的民辦學(xué)校就讀。而底層流動人口沒有條件簽訂勞動合同，沒有能力購買住房或簽訂租房協(xié)議，只能選擇去簡陋的打工子弟學(xué)校就讀，甚至連這樣的教育機(jī)會也被剝奪。

外來流動人口不僅在入學(xué)資格上存在能力區(qū)分，還在能否有力地向政府提出自身訴求方面存在差別。就隨遷子女異地高考問題而言，這兩類流動人口雖然教育期待相同，但行為選擇卻存在差異。中上層流動人口有能力采取積極的個體性或集體性的社會行動，向政府提出教育公平的訴求。而底層流動人口卻多無表達(dá)訴求的信心和維權(quán)的能力[13]。這些底層外來務(wù)工人員隨遷子女是經(jīng)濟(jì)條件最差、社會資本最少的群體，本應(yīng)是隨遷子女教育政策最直接的受益對象，但實(shí)際情況卻是最難得到政府資助和免費(fèi)義務(wù)教育機(jī)會的群體。

總結(jié)來說，由于優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的原因，本地公眾和外來流動人口的價值取向基本是對立的;在外來流動人口內(nèi)部，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女處于底層，能力最差，最為弱勢?，F(xiàn)實(shí)情況表明，隨遷子女教育政策的思路是精英優(yōu)配，而不是弱勢補(bǔ)償。

（三）政府、學(xué)校和公眾的支持圈分析

支持圈的網(wǎng)絡(luò)治理一方面要求外部系統(tǒng)的發(fā)展，即政策的成功執(zhí)行要得到國家政治、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的支持;另一方面，在系統(tǒng)內(nèi)部要充分調(diào)動治理主體的意愿和參與熱情，使其最大限度發(fā)揮自身的能力，促使系統(tǒng)內(nèi)部正向動力的形成[4]。

就外部系統(tǒng)的支持程度而言，隨遷子女教育政策面臨的最大阻礙是我國長期以來形成的以城鄉(xiāng)二元化為基礎(chǔ)，并與社會資源相關(guān)聯(lián)的戶籍制度。黨的十八大以來，我國加快了戶籍制度改革進(jìn)程，的確取得了一些成就，如取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，全面實(shí)施居住證制度，逐漸打破社會資源和戶籍的粘附關(guān)系，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務(wù)制度等[14]。但是我國戶籍制度改革存在較強(qiáng)的路徑依賴，城鄉(xiāng)二元體系仍然頑固，戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大，在大城市取得城鎮(zhèn)戶籍非常困難，其普遍推行的“積分落戶制”門檻對于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民來說遙不可及[15]。居住證含金量有待提高，常住人口無法完全享受與本地戶籍居民同等的權(quán)利，教育等公共資源分配仍然不平等。特大城市如北京市在規(guī)劃城市發(fā)展時，設(shè)置各種門檻將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口拒之門外?！稗r(nóng)民工子女教育困境中的關(guān)鍵問題，與其說是一個和戶口相關(guān)的政策問題，不如說是一個國家發(fā)展戰(zhàn)略問題。城鄉(xiāng)二元體制仍然是教育決策過程的基礎(chǔ)。”[16]

就內(nèi)部系統(tǒng)的支持程度而言，即使外地家長有非常強(qiáng)烈的入學(xué)需求，積極支持政策執(zhí)行，但他們的態(tài)度和意見并沒有得到其他利益相關(guān)者充分的支持和配合。在隨遷子女教育政策中，輸入地政府和公辦學(xué)校仍是最為主要的執(zhí)行主體，而他們的行動意愿和能力沒有充分調(diào)動和發(fā)揮出來。輸入地政府的財政和資源負(fù)擔(dān)日益加重，尤其是特大城市面對控制人口這樣更為緊要和硬性的要求，其實(shí)際行動甚至?xí)驼吣繕?biāo)相悖。公辦學(xué)校則政策執(zhí)行動力不足、能力不足，加之政策執(zhí)行會侵害到本地公眾自身的利益，反而隨遷子女教育政策會受到反作用力?？偠灾陔S遷子女公共教育治理系統(tǒng)內(nèi)部，沒有形成強(qiáng)大的正向動力的合力。

結(jié)論

通過以上分析可以得出初步結(jié)論，即北京市隨遷子女教育政策的執(zhí)行情況處于三圈相交區(qū)域，但相交區(qū)域面積小，其中價值圈和支持圈偏離較遠(yuǎn)。隨遷子女教育政策的原本價值在于實(shí)現(xiàn)教育公平，卻在政策執(zhí)行中變形為“以教控人”，導(dǎo)致即使北京市有足夠的政策執(zhí)行的潛力和能力，也無法發(fā)揮。政策執(zhí)行過程中，社會整體環(huán)境和制度的支持力度也沒有達(dá)到理想程度。在政府、學(xué)校和公眾各自以及相互的價值、能力和支持圈的交互作用下，隨遷子女教育政策執(zhí)行形成了如今的復(fù)雜局面。

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作者簡介：崔夢（1995—），女，漢族，山西太原人，單位為北京師范大學(xué)教育基本理論研究院，研究方向?yàn)榻逃摺?/p>

（責(zé)任編輯：李直）