孫 然，戴美想，李旭紅

（江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，江蘇南京210042）

0 引言

科技計(jì)劃項(xiàng)目管理改革是深入推進(jìn)科技體制改革的重要內(nèi)容。我國正處于科技創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，更加突顯出科技在國家發(fā)展中的關(guān)鍵地位和戰(zhàn)略作用。近年來，科技計(jì)劃項(xiàng)目投入從國家到地方財(cái)政呈現(xiàn)出快速增長趨勢(shì)，項(xiàng)目資金投入規(guī)模和投入方式等變化對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理提出了更高的要求，隨著科技計(jì)劃項(xiàng)目的復(fù)雜性和難度增加，政府直接管理項(xiàng)目的模式以無法滿足科技創(chuàng)新需求，科技項(xiàng)目管理的針對(duì)性和規(guī)范性亟待加強(qiáng)，特別是項(xiàng)目立項(xiàng)后的過程管理、驗(yàn)收管理和績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。本文將結(jié)合國內(nèi)外科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)情況，對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)背景、過程管理現(xiàn)狀和存在問題和建議進(jìn)行分析。

1 科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)背景

2014年，為落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，按照深化科技體制改革、財(cái)稅體制改革的總體要求，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號(hào)），方案指出“政府各部門不再直接管理具體項(xiàng)目，充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)在科技計(jì)劃具體項(xiàng)目管理中的作用?！蓖瑫r(shí)明確依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目，由專業(yè)機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目評(píng)審、立項(xiàng)、過程管理和結(jié)題驗(yàn)收等，對(duì)實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)負(fù)責(zé)［1-2］。2016年，科技部印發(fā)《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》，對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)管理細(xì)則做出了具體規(guī)定，明確由專業(yè)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目過程管理，組織項(xiàng)目驗(yàn)收及后續(xù)管理，開展項(xiàng)目成果匯報(bào)，更加強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目實(shí)施成效問題［3］。專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃項(xiàng)目是我國改革科技項(xiàng)目組織和管理方式的一次重要探索，有助于優(yōu)化政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，同時(shí)提高科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的專業(yè)性和規(guī)范性。

在歐洲和美國等部分發(fā)達(dá)國家也設(shè)有科技項(xiàng)目基金會(huì)，為政府直接授權(quán)和監(jiān)管的項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，例如：美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）、德國科學(xué)基金會(huì)（DFG）、法國科研署（ANR）和韓國國家研究基金會(huì)（NRF）等。政府不直接負(fù)責(zé)科技項(xiàng)目管理的具體事務(wù)性工作已成為主流趨勢(shì)。以德國為例，1994年，德國教研部制定相關(guān)規(guī)定，授權(quán)專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技項(xiàng)目，且不同委托機(jī)構(gòu)間為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以保持科技項(xiàng)目管理中立及信息的公開透明［4］。

2 科技計(jì)劃項(xiàng)目過程管理現(xiàn)狀

以往項(xiàng)目申報(bào)單位在立項(xiàng)階段準(zhǔn)備大量文件資料以爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)、獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，但立項(xiàng)后由于項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目主管部門的重視程度降低，往往使項(xiàng)目科技項(xiàng)目出現(xiàn)“重立項(xiàng)、輕管理”的問題，項(xiàng)目實(shí)施成效無法得到有效推廣，項(xiàng)目技術(shù)成果無法順利有效轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化。經(jīng)比較研究，各國家和地區(qū)在科技計(jì)劃項(xiàng)目過程管理階段的做法也不盡相同。

德國項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)在過程管理階段主要聚焦項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督和支撐工作，要求課題組在課題執(zhí)行期間組織召開開題會(huì)、中期交流會(huì)、評(píng)審會(huì)和驗(yàn)收會(huì)等階段性會(huì)議。專業(yè)機(jī)構(gòu)人員出席這些會(huì)議，并要求課題的主要責(zé)任人參加會(huì)議，對(duì)照合同書查看相應(yīng)的階段性成果是否完成，進(jìn)行關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)式管理，并在立項(xiàng)、中期和驗(yàn)收評(píng)審過程中，充分發(fā)揮海外高層次專家作用，還負(fù)責(zé)與政府、科研人員、公眾、媒體等各相關(guān)方進(jìn)行溝通，消除誤解、緩和矛盾、尋求支持，推動(dòng)項(xiàng)目順利開展［5］。美國國家科學(xué)基金會(huì)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)兼具研究與資助功能［6］，在過程管理方面，項(xiàng)目立項(xiàng)后通過專門辦公室負(fù)責(zé)管理外部計(jì)劃，項(xiàng)目日常運(yùn)行監(jiān)管由相關(guān)計(jì)劃主管負(fù)責(zé)，每?jī)赡杲M織一次對(duì)項(xiàng)目績(jī)效和預(yù)算的內(nèi)外部評(píng)估，內(nèi)部評(píng)估主要由各計(jì)劃的顧問委員會(huì)和計(jì)劃主管執(zhí)行，外部評(píng)估主要由國會(huì)和國家研究理事會(huì)進(jìn)行。

我國在此方面起步較晚，科技部高技術(shù)研究發(fā)展中心作為首批啟動(dòng)的項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，主要承接國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃重點(diǎn)專項(xiàng)項(xiàng)目管理工作。2015—2018年，作為試點(diǎn)單位共承擔(dān)科技部25項(xiàng)已啟動(dòng)重點(diǎn)專項(xiàng)管理任務(wù)，對(duì)項(xiàng)目評(píng)審立項(xiàng)、過程管理階段分別建立管理鏈條，評(píng)審立項(xiàng)開展概算編制、申報(bào)受理、預(yù)評(píng)審、視頻評(píng)審、預(yù)算評(píng)估、項(xiàng)目立項(xiàng)、申訴處理、任務(wù)書簽訂；過程管理進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行、年度報(bào)告、項(xiàng)目檢查、評(píng)估評(píng)測(cè)、項(xiàng)目調(diào)整、項(xiàng)目驗(yàn)收、成果管理、監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的全方位覆蓋、全流程監(jiān)督、全留痕管理。山西省的項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織山西省科技計(jì)劃項(xiàng)目的申請(qǐng)受理、初審、立項(xiàng)評(píng)審、過程管理、結(jié)項(xiàng)評(píng)審及廳際聯(lián)席會(huì)議辦公室委托的其他事項(xiàng)［7］。江蘇省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)于2018年啟動(dòng)試點(diǎn)籌建，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目受理、審查、過程管理和驗(yàn)收管理等環(huán)節(jié)，專業(yè)機(jī)構(gòu)在省科技計(jì)劃項(xiàng)目過程管理中的主要職責(zé)包括審查項(xiàng)目年度和半年度報(bào)告、階段總結(jié)報(bào)告和項(xiàng)目運(yùn)行情況報(bào)表；審核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的階段預(yù)、決算和經(jīng)費(fèi)使用情況；組織專家進(jìn)行項(xiàng)目的中期檢查、抽查、重大事項(xiàng)調(diào)查、驗(yàn)收等過程管理督查，向項(xiàng)目主管部門報(bào)告重大項(xiàng)目總體進(jìn)展情況，并提出分年度撥款等相關(guān)建議；協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的重大問題；對(duì)項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行目標(biāo)考核與信用評(píng)價(jià)等情況。近年來，隨著政策調(diào)整，更加注重項(xiàng)目實(shí)施成效考核，驗(yàn)收環(huán)節(jié)顯得尤為重要，目前，江蘇省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收工作流程如圖1所示。

3 專業(yè)機(jī)構(gòu)在過程管理中存在的問題

本研究結(jié)合江蘇省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)驗(yàn)收工作調(diào)研，并與驗(yàn)收對(duì)象、驗(yàn)收專家等各相關(guān)方進(jìn)行訪談和咨詢，經(jīng)過一年多的試運(yùn)行，專業(yè)機(jī)構(gòu)各方面工作基本進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)行模式，同時(shí)也遇到一些問題。

（1）科技計(jì)劃項(xiàng)目管理權(quán)限仍隸屬于原主管部門，專業(yè)機(jī)構(gòu)僅分擔(dān)部分具體事務(wù)性工作，而非獨(dú)立、全面開展過程管理工作。且各類別項(xiàng)目仍歸原部門管理，責(zé)權(quán)利界定不清晰。

（2）專業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員仍隸屬于原部門，而非專職從事項(xiàng)目管理，機(jī)構(gòu)組織也未從其他業(yè)務(wù)剝離，導(dǎo)致人員工作精力不足，無法投入到專業(yè)機(jī)構(gòu)過程管理工作上來，且專業(yè)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目管理主動(dòng)性和積極性不高，僅是履行規(guī)定的流程和方法，未有創(chuàng)新性指標(biāo)和流程。項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)驗(yàn)收經(jīng)驗(yàn)豐富的管理人員和高水平的專業(yè)技術(shù)人員不足。

（3）科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。代表性成果和項(xiàng)目實(shí)施成效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，科技人員創(chuàng)新活力釋放不充分，科技創(chuàng)新潛力激發(fā)不夠。

（4）省級(jí)科研經(jīng)費(fèi)使用和管理改革政策舉措落實(shí)不到位，相關(guān)配套規(guī)章制度缺失，系統(tǒng)性統(tǒng)籌規(guī)劃不足。

4 改進(jìn)與建議

科技計(jì)劃改革作為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和政府職能轉(zhuǎn)變的重大舉措必須從頂層設(shè)計(jì)開始強(qiáng)化，改革管理體制，統(tǒng)一布局和指揮，針對(duì)江蘇省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)建設(shè)中遇到的問題，提出以下建議。

（1）提高科技計(jì)劃專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)化。

國外的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理無論是政府部門建立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，還是政府委托的非營利機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，在科技項(xiàng)目的管理上都是獨(dú)立運(yùn)營、接受外部監(jiān)督，且是專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。而我國目前很多項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)是由政府部門直接管理，未實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立性，也難以實(shí)現(xiàn)科技項(xiàng)目管理的專業(yè)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與政府項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 江蘇省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收工作流程

（3）完善配套服務(wù)相關(guān)體系建設(shè)。

擴(kuò)大專業(yè)機(jī)構(gòu)的宣傳和影響，提高專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目的社會(huì)認(rèn)同感，搭建科技部門與社會(huì)公眾、各組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間的溝通渠道，從政策上扶持專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立起有利于科技中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度氛圍，全面提升專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，滿足日益精細(xì)化的科技項(xiàng)目管理服務(wù)需求。性。因此，建議探索針對(duì)不同類型的科技計(jì)劃專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的獨(dú)立，提高項(xiàng)目管理的專業(yè)化程度。

（2）健全專業(yè)機(jī)構(gòu)參與政府科技項(xiàng)目管理相關(guān)政策法規(guī)。

建立健全專業(yè)機(jī)構(gòu)參與科技項(xiàng)目管理相關(guān)制度，政府從頂層設(shè)計(jì)方面逐步完善相關(guān)政策，使專業(yè)機(jī)構(gòu)開展工作有法可依，有工作抓手，且工作界面進(jìn)一步明晰。相關(guān)政策中明晰專業(yè)機(jī)構(gòu)工作各相關(guān)方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使參與者明確自己在此項(xiàng)工作中承擔(dān)的任務(wù)和工作流程。加快建立完善的風(fēng)險(xiǎn)方法機(jī)制，降低