張學(xué)春

（武漢大學(xué) 湖北武漢 430072）

濕地作為地球上有著多功能的、富有生物多樣性的生態(tài)系統(tǒng)，兼具生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及教育和科研等社會價值，同森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，是人類最重要的生存環(huán)境之一。我國于1992年正式加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》，又稱《拉姆薩爾公約》)，在濕地的保護(hù)和合理利用方面開展了一系列措施，但由于歷史遺留問題、經(jīng)濟的快速增長、濕地法制體系不完善、濕地產(chǎn)權(quán)制度不健全等原因，我國濕地生態(tài)被嚴(yán)重破壞和污染。濕地資源的稀缺性決定了構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度的必要性。為使社會從濕地生態(tài)系統(tǒng)中最大可能地獲得可持續(xù)發(fā)展的利益，需明確構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度的價值取向，由功利主義的人類中心主義轉(zhuǎn)向追求人與自然的和諧的可持續(xù)發(fā)展觀上，注重濕地保護(hù)與利用的平衡，同時注重產(chǎn)權(quán)制度安排過程中效率與公平的博弈。

濕地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建緣由

濕地的法律定義和屬性認(rèn)識

《濕地公約》將濕地定義為：“天然或人造、永久或暫時之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時水深不超過6m的海水區(qū)?！痹摱x較為具體，基本涵蓋了所有濕地類型，且具有明顯的邊界，便于濕地管理工作的實際操作，故而為多數(shù)國家以及學(xué)者普遍接受。我國作為《濕地公約》的締約國，受其影響，采用了廣義的概念界定。2013年《濕地保護(hù)管理規(guī)定》定義濕地為常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護(hù)野生動物棲息地或者重點保護(hù)野生植物原生地等人工濕地。我國對濕地的定義更突出濕地的分類和濕地生態(tài)系統(tǒng)的特征，強調(diào)從整體上保護(hù)濕地。

濕地作為重要的自然資源，不僅為多種動植物提供了生存的空間，也為人類帶來了生產(chǎn)、生活所需的資源和科研價值、人文景觀等。對濕地資源的利用，應(yīng)在保障生態(tài)系統(tǒng)功能得以發(fā)揮的前提下，遵循濕地生態(tài)規(guī)律，考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性，有節(jié)制地對濕地資源進(jìn)行合理利用。

構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度的意義所在

濕地資源是公共資源，具有共有性和稀缺性、非排他性和競爭性，在該種特性下，若不加以規(guī)制，極其容易發(fā)生人們爭奪稀缺資源的利益沖突，導(dǎo)致外部不經(jīng)濟性，從而出現(xiàn)追求經(jīng)濟利益最大化出現(xiàn)“公地悲劇”。產(chǎn)權(quán)便是人們在資源稀缺的情況下使用資源的規(guī)則，是解決“公地悲劇”的根本之策?？扑拐J(rèn)為，外部性問題的實質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清，要想解決外部不經(jīng)濟性，提高經(jīng)濟效益，可通過產(chǎn)權(quán)制度改革，達(dá)到產(chǎn)權(quán)歸屬明晰。故而濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建關(guān)系到公平有效率的合理利用濕地資源的問題。

我國濕地產(chǎn)權(quán)制度中保護(hù)與利用的平衡

國際濕地保護(hù)與利用理念的發(fā)展

《濕地公約》簽訂的最初目的主要是考慮保護(hù)水禽及其棲息地，但隨著研究的深入和認(rèn)識的發(fā)展，濕地生態(tài)重要性得到承認(rèn)，對濕地保護(hù)的視野也逐步拓展到地球整個濕地生態(tài)系統(tǒng)。

基于此，《濕地公約》逐漸形成了濕地保護(hù)和“合理利用”（wise use）的原則。濕地生態(tài)系統(tǒng)擁有巨大的生態(tài)價值、社會價值以及經(jīng)濟價值，具有重要的生態(tài)功能，這決定了對濕地的利用必須是以保護(hù)為前提，方能實現(xiàn)濕地資源的可持續(xù)利用。

合理利用的概念。1987年于加拿大里賈納召開的《濕地公約》締約國特別大會暨第三次締約方大會，明確了“合理利用”的概念，將其定義為，“在維持生態(tài)系統(tǒng)自然屬性的同時對濕地進(jìn)行可持續(xù)利用，使其造福于人類”。其中“可持續(xù)利用”被定義為“對于當(dāng)代人實現(xiàn)最大的持續(xù)性利益，同時保持其潛力以符合后代人的需要和期望的濕地的人類利用”。2005年11月，首次在非洲大陸召開的《濕地公約》第九次締約方大會將“濕地的合理利用”定義修改為：“在可持續(xù)發(fā)展的前提下，通過應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)途徑來維護(hù)濕地的生態(tài)特征?！?/p>

合理利用原則的本質(zhì)。濕地具有多重功能和價值，導(dǎo)致濕地在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟利用之間、各種類型經(jīng)濟利用之間出現(xiàn)矛盾。合理利用原則的目的就在于試圖調(diào)和這些矛盾，實現(xiàn)濕地保護(hù)和利用之間的平衡。從法律的角度來看，合理利用原則體現(xiàn)在三個方面：公共利益與私人利益的衡平；效益與公正的價值調(diào)整；可持續(xù)性。

公共利益與私人利益的衡平。在環(huán)境法領(lǐng)域，公益與私益的沖突性的原因有二：一是利益的有限性；二是不同的價值利用目的。從字面上來看，合理利用原則似乎體現(xiàn)的是經(jīng)濟與生態(tài)并重的觀念，實際上，合理利用強調(diào)的是保護(hù)為主的公益優(yōu)先說。傳統(tǒng)的利用方式從經(jīng)濟上而言都不是最佳方式，這種方式的采用必須依靠法律的強制和政策的鼓勵和刺激。

效益與公正的價值調(diào)整。合理利用原則在對濕地保護(hù)與開發(fā)方面有兩層含義：其一，合理利用原則并不否定對濕地的利用和開發(fā)，允許在一定程度濕地破壞的情況下發(fā)展經(jīng)濟活動。其二，這種破壞的程度必須限制在生態(tài)系統(tǒng)最大可恢復(fù)性的程度范圍內(nèi)，即對濕地資源的開發(fā)和利用不致引起濕地生態(tài)特性的變化。

可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性從主體和客體兩個角度對濕地資源的利用提出了要求，即代際公平和持續(xù)利用。代際公平從主體的角度要求當(dāng)代人在對濕地資源進(jìn)行利用時，需保障后代人所應(yīng)享有的接觸和利用濕地資源的權(quán)利；持續(xù)利用從濕地資源的角度出發(fā)，將濕地資源分為可再生型和不可再生型。對可再生型濕地資源，譬如濕地系統(tǒng)內(nèi)的動植物、森林、水等資源，對其利用需保障基本的可再生能力，不至因過度使用而滅絕；對于不可再生型濕地資源，譬如濕地所蘊含的油田等礦產(chǎn)資源，應(yīng)以不使其耗盡的方式利用。

合理利用圍繞著濕地生態(tài)系統(tǒng)功能，闡述人類對濕地資源的利用應(yīng)限制在生態(tài)系統(tǒng)能夠恢復(fù)的范圍之內(nèi)，是一個平衡性的概念，也是一個可以在所有層次運用的指導(dǎo)思想，更符合濕地的經(jīng)濟價值和生態(tài)功能的要求。

我國濕地保護(hù)與利用理念的變化

20世紀(jì)以來，我國對濕地的保護(hù)與利用理念的變化大致以1992年加入《濕地公約》為分界點。從對濕地價值、功能認(rèn)識不到位到將濕地整體作為獨立的生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)，從利用為主的重發(fā)展理念到主張人與自然和諧共生的可持續(xù)利用，從環(huán)境保護(hù)到生態(tài)保護(hù)，我國對濕地保護(hù)與利用關(guān)系的研究和認(rèn)識在逐步深入。傳統(tǒng)環(huán)境法將生態(tài)要素分割予以管理，忽視了生態(tài)系統(tǒng)的有機整體和關(guān)聯(lián)性，注重環(huán)境污染的專項防治，沒有認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性，注重資源的經(jīng)濟效益而忽視了資源的生態(tài)效益，使得生態(tài)系統(tǒng)在整體上得不到有效保護(hù)。傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)意識以保障人類社會發(fā)展為中心，目的是維持人類社會發(fā)展的外部條件，為人類的健康和繁衍奠定生存的基礎(chǔ)。而生態(tài)保護(hù)的理念是將人類還原到生態(tài)系統(tǒng)的組成部分中，強調(diào)人類社會是地球生態(tài)系統(tǒng)中生命成分的一部分，實質(zhì)是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進(jìn)人與自然相和諧。

濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、類型多樣、功能齊全，其內(nèi)部諸要素相互依存，各種生物與其生存環(huán)境以及生物與生物之間相互作用，任何一個要素是否正常存在或功能能否正常發(fā)揮，都影響到或者制約著其他要素或功能的正常狀態(tài)。因而構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度需從濕地系統(tǒng)的整體性出發(fā)，在不減損濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，合理界定濕地產(chǎn)權(quán)邊界，確定濕地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，以實現(xiàn)濕地合理利用，保障濕地生態(tài)效益的發(fā)揮，最終達(dá)到可持續(xù)性發(fā)展。

我國濕地產(chǎn)權(quán)制度中效率與公平的博弈

基本內(nèi)涵

對濕地資源的利用方式依賴于濕地資源的分配方式，即濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建。不合適的產(chǎn)權(quán)制度將造成濕地資源利用不當(dāng)或過度利用，如何通過界定濕地和人們的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)成對人們不同的激勵機制，成為實現(xiàn)效率與公平協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性制度安排。

可持續(xù)發(fā)展理念下濕地產(chǎn)權(quán)制度的公平與效率

可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)法學(xué)的倫理基礎(chǔ)，所體現(xiàn)出來的生態(tài)價值觀包含三個層次的公平。一是當(dāng)代人的公平，即同代人之間的橫向公平；二是代際間的公平，即當(dāng)代人與后代人之間縱向公平性，后代人同當(dāng)代人一樣，平等的享有良好的生態(tài)環(huán)境、有平等的機會接觸豐富多樣的自然資源；三是公平分配有限資源?？傮w而言之，以人的全面發(fā)展為基礎(chǔ)的前提下，努力解決經(jīng)濟社會發(fā)展需求的無限性與自然生態(tài)供給能力的有限性之間的矛盾，實現(xiàn)自然資源與人類社會的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。對濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，一方面需要體現(xiàn)濕地的可持續(xù)利用，要處理好濕地的保護(hù)與利用的關(guān)系，另一方面需注重制度的公平與效率問題。濕地資源的稀缺性決定了濕地資源的利用是以消耗為前提，而要想在資源不斷減少的情況下增加福利，唯一的方式就是提高資源開發(fā)的效率。制度效率是生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，是客觀的；制度公平是社會成員基于制度給自己帶來的福利增加或減少的主觀價值判斷。對于處于不同利益層面的人群，其對制度是否公平有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。故而制度公平是從社會大多數(shù)人的角度來進(jìn)行判斷，讓社會大多數(shù)成員感到相對公平即為制度公平。構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度，既需要符合效率，也需要體現(xiàn)公平。

我國濕地資源面積遼闊、類型多樣，在維持自然生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要的作用，但由于濕地生態(tài)整體性保護(hù)被忽視，未將濕地作為獨立自然資源類別予以管理，我國濕地存在保護(hù)與開發(fā)利用不協(xié)調(diào)的問題。而濕地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建是協(xié)調(diào)保護(hù)與利用關(guān)系的核心制度。

2016年12月，國家七部委聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，明確將濕地作為一類獨立的自然資源進(jìn)行登記，有助于實現(xiàn)濕地綜合生態(tài)管理，為構(gòu)建排他性的濕地產(chǎn)權(quán)制度奠定了基礎(chǔ)。濕地產(chǎn)權(quán)制度的任務(wù)在于保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)制度，首要的是明確其價值取向，以制度價值是否實現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，衡量濕地產(chǎn)權(quán)制度的有效性和科學(xué)合理性。產(chǎn)權(quán)的界定具有一定的發(fā)展性，對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也是一個循序漸進(jìn)的過程，有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)是由市場選擇而生。濕地產(chǎn)權(quán)的初始界定會存在不清晰、不公正的地方，完善有效的濕地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然是在市場選擇中以及相應(yīng)制度安排下逐漸優(yōu)化、明確。

綜合濕地的生態(tài)系統(tǒng)功能屬性、我國濕地現(xiàn)狀以及改革進(jìn)程，濕地資源的利用應(yīng)以保護(hù)為前提，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)的可恢復(fù)性，確定濕地資源權(quán)屬對象，按照健全嚴(yán)格準(zhǔn)入、完善激勵約束機制，做好濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度的構(gòu)建，最終的目的在于通過構(gòu)建濕地產(chǎn)權(quán)交易制度，更好的維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的同時，提高濕地資源的利用效率，將濕地資源的效益發(fā)揮到最大。

注釋

[1]為保護(hù)全球范圍內(nèi)的濕地，1971年來自18個國家的代表在伊朗拉姆薩爾共同簽署了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》。

[2]《具有國際意義的濕地特別是作為水禽棲息地的濕地公約》第一條第一款。

[3]梅宏著：《濱海濕地保護(hù)法律問題研究》，中國法制出版社2014年版，第11-16頁。

[4]藍(lán)虹著：《環(huán)境產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第12頁。

[5]參見樊清華著：《海南濕地生態(tài)立法保護(hù)研究》，中山大學(xué)出版社2013年版，第2頁。

[6]上引③梅宏著，第31頁。

[7]朱建國、王曦等著：《中國濕地保護(hù)立法研究》，法律出版社2004年版，第123頁。

[8]上引③梅宏著，第33頁。

[9]參見朱建國、王曦等著：《中國濕地保護(hù)立法研究》，法律出版社2004年版，第124、125頁。

[10]上引③梅宏著，第235頁。

參見李松齡：《制度安排與公平效率的辯證關(guān)系及其產(chǎn)權(quán)分析》，載《財經(jīng)理論與實踐(雙月刊)》2004年第131期。

[11]參見[美]愛蒂絲·布朗·魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第2頁》。

[12]劉燦等著：《我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建研究》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第325頁。

參見杜群，車東晟：《論我國濕地產(chǎn)權(quán)法律制度的構(gòu)建與完善》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第3期。

[13]參見藍(lán)虹著：《環(huán)境產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第135頁。

[14]參見馬永歡、吳初國、曹清華等著：《生態(tài)文明視角下的自然資源管理制度改革研究》，中國經(jīng)濟出版社2017年版，第21頁。