宋婷婷

對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展專項(xiàng)審查是備案審查制度的重要方式，是推動(dòng)解決規(guī)范性文件上下不一致、配套不及時(shí)、規(guī)定不到位等問(wèn)題的重要手段和有效途徑，也是確保法律法規(guī)有效實(shí)施，切實(shí)維護(hù)人民群眾根本利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。今年，重慶市人大常委會(huì)首次開(kāi)展這項(xiàng)工作，對(duì)全市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)審查，并取得明顯成效。

聚焦交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域

日前，在重慶市五屆人大常委會(huì)第四十次主任會(huì)議上，該市人大常委會(huì)備案審查工委匯報(bào)了全市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查情況。

今年2月，根據(jù)重慶市人大常委會(huì)工作部署要求，該市人大常委會(huì)備案審查工委啟動(dòng)了對(duì)全市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的專項(xiàng)審查工作。重慶市人大常委會(huì)備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，開(kāi)展專項(xiàng)審查的目的：一是督促市政府及相關(guān)部門(mén)在地方性法規(guī)頒布實(shí)施后，及時(shí)制定配套規(guī)定，確保法規(guī)有效貫徹實(shí)施;二是對(duì)已制定的配套規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行檢視;三是綜合評(píng)價(jià)配套規(guī)范性文件對(duì)推動(dòng)法規(guī)有效實(shí)施的作用發(fā)揮情況;四是探索建立對(duì)法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查的工作機(jī)制，推動(dòng)法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查工作制度化、常態(tài)化。

為什么專項(xiàng)審查“劍指”這兩個(gè)領(lǐng)域？該負(fù)責(zé)人稱，交通和衛(wèi)生健康是社會(huì)輿論普遍關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，涉及人數(shù)多，群眾期盼高。為助力疫情防控工作，重慶市人大常委會(huì)還將涉及野生動(dòng)物保護(hù)、疫情防控的配套規(guī)定一并納入審查范圍。

隨后，備案審查工委依法履行職權(quán)，扎實(shí)開(kāi)展清理，認(rèn)真審查研究。備案審查工委對(duì)交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)定進(jìn)行梳理匯總，共清理出28件地方性法規(guī)的74個(gè)條文需要制定相關(guān)配套規(guī)定，包括：交通類地方性法規(guī)11件28個(gè)條文，衛(wèi)生健康類（含涉及疫情防控、野生動(dòng)物保護(hù)方面）地方性法規(guī)17件46個(gè)條文。市政府及辦公廳、有關(guān)政府部門(mén)和區(qū)縣（自治縣）政府按照要求，梳理出配套規(guī)定共584件，其中，重慶市政府及辦公廳制定32件，重慶市政府有關(guān)部門(mén)制定93件，區(qū)縣（自治縣）政府制定459件。

備案審查工委對(duì)重慶市政府及辦公廳制定的32件配套規(guī)定進(jìn)行形式審查，將列入審查范圍的18件規(guī)范性文件分送市人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)開(kāi)展同步審查。5月，備案審查工委在匯總有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審查意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，兩次召開(kāi)文件審查會(huì)進(jìn)行審查研究，并與市政府相關(guān)部門(mén)就初步審查意見(jiàn)進(jìn)行溝通，就存在的問(wèn)題基本達(dá)成共識(shí)。

根據(jù)審查職責(zé)分工，重慶市政府辦公廳也組織市司法局等部門(mén)，對(duì)市政府部門(mén)和區(qū)縣（自治縣）政府制定的552件配套規(guī)定進(jìn)行形式審查，對(duì)列入審查范圍的90件規(guī)范性文件開(kāi)展專項(xiàng)審查。審查工作完成后，重慶市政府辦公廳形成了《關(guān)于交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件專項(xiàng)審查情況的報(bào)告》，送交重慶市人大常委會(huì)辦公廳。

審查發(fā)現(xiàn)11件文件需整改

“從審查情況看，市、區(qū)縣（自治縣）政府和市政府有關(guān)部門(mén)按照地方性法規(guī)的要求，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定，為保障我市交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)的有效實(shí)施，完善疫情防控制度體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，提供了有力的制度保障?！敝貞c市人大常委會(huì)備案審查工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

但是，審查也發(fā)現(xiàn)，重慶市政府及辦公廳配套規(guī)范性文件還存在部分配套規(guī)定未按照法規(guī)要求制定;1件配套規(guī)范性文件內(nèi)容存在合法性問(wèn)題，5件規(guī)范性文件存在適當(dāng)性問(wèn)題，部分配套規(guī)范性文件存在管理不到位的問(wèn)題。如：《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市政府購(gòu)買(mǎi)主城區(qū)公共交通汽車客運(yùn)服務(wù)財(cái)政資金管理辦法（試行）的通知》規(guī)定，70歲以上老年人可享受免費(fèi)乘車政策。實(shí)際上，2011年修訂的《重慶市殘疾人保障條例》和2017年修訂的《重慶市老年人權(quán)益保障條例》已經(jīng)將免費(fèi)乘車范圍擴(kuò)大到了六十五歲以上老年人。該規(guī)范性文件未根據(jù)上位法及時(shí)修改。

現(xiàn)行《重慶市出租汽車客運(yùn)管理辦法》中關(guān)于個(gè)別違法行為的處罰種類和幅度超越了法規(guī)的規(guī)定。如：關(guān)于違反規(guī)定在車身內(nèi)外設(shè)置、張貼廣告和宣傳品的，處5000元以上10000元以下罰款的規(guī)定，超越了《重慶市道路交通運(yùn)輸管理?xiàng)l例》對(duì)同類違法情形處1000元以上3000元以下的處罰幅度，同時(shí)對(duì)情節(jié)嚴(yán)重情形的處罰也超越了上位法規(guī)定的處罰種類。

為了落實(shí)“有錯(cuò)必糾”，備案審查工委深入分析審查發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題，梳理出確需整改的11件文件，建議按照分類處置原則形成整改清單，并以重慶市人大常委會(huì)辦公廳的名義致函重慶市政府辦公廳及時(shí)處置。

“我們提出，一是對(duì)未按照法規(guī)要求制定，實(shí)踐中確有必要制定的3件配套規(guī)定，及時(shí)啟動(dòng)制定程序;二是對(duì)未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定，經(jīng)重新評(píng)估沒(méi)有必要制定的，按照《重慶市地方立法條例》規(guī)定履行向市人大常委會(huì)的報(bào)告義務(wù);三是對(duì)存在問(wèn)題的8件規(guī)范性文件適時(shí)修改或廢止。同時(shí)，為提升規(guī)范性文件管理效能，還應(yīng)當(dāng)督促文件制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)管理和實(shí)施后評(píng)估，充分發(fā)揮規(guī)范性文件在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用?！眰浒笇彶楣の嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示。

推動(dòng)專項(xiàng)審查制度化常態(tài)化

為加強(qiáng)重慶市人大常委會(huì)立法、監(jiān)督工作，備案審查工委還建議深入清理法規(guī)配套規(guī)定，建立法規(guī)配套規(guī)定立項(xiàng)論證機(jī)制，建立法規(guī)配套規(guī)定審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立法規(guī)配套規(guī)定跟蹤督辦機(jī)制。

“此次專項(xiàng)審查涉及的交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)中，有10.8%的條文未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定?！眰浒笇彶楣の嚓P(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，為了深化細(xì)化地方性法規(guī)配套工作，建議市人大常委會(huì)繼續(xù)將地方性法規(guī)配套規(guī)定專項(xiàng)審查列入明年工作計(jì)劃，進(jìn)一步提升規(guī)范性文件制定質(zhì)量，促進(jìn)地方性法規(guī)全面有效實(shí)施，更好激發(fā)制度活力。

此外，從審查和調(diào)研情況來(lái)看，部分地方性法規(guī)要求制定配套規(guī)定的規(guī)定存在一定程度的“先天不足”。比如：法規(guī)要求制定配套規(guī)定的條款數(shù)量過(guò)多;有的法規(guī)對(duì)于是否需要對(duì)專門(mén)事項(xiàng)作出配套規(guī)定缺乏充分的論證等等。因此，備案審查工委建議堅(jiān)持減量慎用的原則，從嚴(yán)控制地方性法規(guī)要求制定的配套規(guī)定數(shù)量，進(jìn)一步提高配套規(guī)定的質(zhì)量和及時(shí)出臺(tái)率。

地方性法規(guī)配套規(guī)定，既涉及規(guī)范性文件備案審查的工作范圍，又是立法后工作的重要內(nèi)容，需要相關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作部門(mén)等各方面共同參與。備案審查工委還建議建立和完善信息告知、聯(lián)合審查和重大問(wèn)題反饋機(jī)制，通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制使法規(guī)配套規(guī)定從起草、制定到實(shí)施形成“閉環(huán)”。

“此次專項(xiàng)審查在解決法規(guī)配套不及時(shí)、內(nèi)容不一致等方面做了一些探索，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有必要建立系統(tǒng)完善的法規(guī)配套規(guī)定跟蹤督辦機(jī)制?！痹撠?fù)責(zé)人表示，要通過(guò)落實(shí)已有的制度規(guī)定，綜合運(yùn)用已有的監(jiān)督手段，針對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題“查漏項(xiàng)”，加大機(jī)制創(chuàng)新“補(bǔ)短板”，打好“組合拳”，確保各項(xiàng)法規(guī)的配套規(guī)定不折不扣得到落實(shí)。

鏈接 專項(xiàng)審查：發(fā)揮好法律體系整體功效

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，備案審查的方式主要有依職權(quán)審查、依申請(qǐng)審查和專項(xiàng)審查。其中，專項(xiàng)審查是指審查機(jī)關(guān)對(duì)特定領(lǐng)域規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理和審查。

2019年備案審查工作情況的報(bào)告提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，自2018年下半年開(kāi)始的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理工作取得較大成效：2018年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，2019年又督促地方修改300件、廢止44件。同時(shí)，推動(dòng)制定機(jī)關(guān)對(duì)集中清理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的37件部門(mén)規(guī)章、456件地方政府規(guī)章、2件司法解釋以及11000余件各類規(guī)范性文件及時(shí)修改、廢止或者重新制定。持續(xù)一年多的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理工作任務(wù)已基本完成。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的清理，實(shí)際上是一項(xiàng)專項(xiàng)審查。專項(xiàng)審查是備案審查工作的一種重要方式，是中國(guó)特色備案審查制度的重要內(nèi)容。實(shí)踐證明，有重點(diǎn)地開(kāi)展規(guī)范性文件集中清理和審查，對(duì)于保障國(guó)家法制統(tǒng)一，支持和配合中央在某一領(lǐng)域重大改革方針政策的推進(jìn)和落實(shí)，以及提升各級(jí)立法主體的立法能力，促進(jìn)各級(jí)立法主體相互交流，不斷提高立法水平，具有十分重要的意義。

十三屆全國(guó)人大履職以來(lái)，除了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件的集中清理和審查，全國(guó)人大常委會(huì)法工委還集中開(kāi)展了對(duì)道路交通管理地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的專項(xiàng)審查研究。目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委正在組織開(kāi)展食品藥品安全領(lǐng)域地方性法規(guī)專項(xiàng)清理，督促地方對(duì)不符合加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管要求、與黨中央有關(guān)精神不符合、與上位法有關(guān)規(guī)定不符合的地方性法規(guī)及時(shí)予以修改或者廢止，重點(diǎn)解決地方性法規(guī)與新修改的有關(guān)法律不一致、不配套的問(wèn)題，以更好發(fā)揮法律體系整體功效。