宋婷婷

對規(guī)范性文件開展專項審查是備案審查制度的重要方式，是推動解決規(guī)范性文件上下不一致、配套不及時、規(guī)定不到位等問題的重要手段和有效途徑，也是確保法律法規(guī)有效實施，切實維護人民群眾根本利益，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎性工作。今年，重慶市人大常委會首次開展這項工作，對全市交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件進行專項審查，并取得明顯成效。

聚焦交通和衛(wèi)生健康領域

日前，在重慶市五屆人大常委會第四十次主任會議上，該市人大常委會備案審查工委匯報了全市交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件專項審查情況。

今年2月，根據重慶市人大常委會工作部署要求，該市人大常委會備案審查工委啟動了對全市交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的專項審查工作。重慶市人大常委會備案審查工委相關負責人表示，開展專項審查的目的：一是督促市政府及相關部門在地方性法規(guī)頒布實施后，及時制定配套規(guī)定，確保法規(guī)有效貫徹實施;二是對已制定的配套規(guī)范性文件的合法性、適當性進行檢視;三是綜合評價配套規(guī)范性文件對推動法規(guī)有效實施的作用發(fā)揮情況;四是探索建立對法規(guī)配套規(guī)范性文件專項審查的工作機制，推動法規(guī)配套規(guī)范性文件專項審查工作制度化、常態(tài)化。

為什么專項審查“劍指”這兩個領域？該負責人稱，交通和衛(wèi)生健康是社會輿論普遍關注的重點領域，涉及人數(shù)多，群眾期盼高。為助力疫情防控工作，重慶市人大常委會還將涉及野生動物保護、疫情防控的配套規(guī)定一并納入審查范圍。

隨后，備案審查工委依法履行職權，扎實開展清理，認真審查研究。備案審查工委對交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)配套規(guī)定進行梳理匯總，共清理出28件地方性法規(guī)的74個條文需要制定相關配套規(guī)定，包括：交通類地方性法規(guī)11件28個條文，衛(wèi)生健康類（含涉及疫情防控、野生動物保護方面）地方性法規(guī)17件46個條文。市政府及辦公廳、有關政府部門和區(qū)縣（自治縣）政府按照要求，梳理出配套規(guī)定共584件，其中，重慶市政府及辦公廳制定32件，重慶市政府有關部門制定93件，區(qū)縣（自治縣）政府制定459件。

備案審查工委對重慶市政府及辦公廳制定的32件配套規(guī)定進行形式審查，將列入審查范圍的18件規(guī)范性文件分送市人大有關專門委員會開展同步審查。5月，備案審查工委在匯總有關專門委員會審查意見的基礎上，兩次召開文件審查會進行審查研究，并與市政府相關部門就初步審查意見進行溝通，就存在的問題基本達成共識。

根據審查職責分工，重慶市政府辦公廳也組織市司法局等部門，對市政府部門和區(qū)縣（自治縣）政府制定的552件配套規(guī)定進行形式審查，對列入審查范圍的90件規(guī)范性文件開展專項審查。審查工作完成后，重慶市政府辦公廳形成了《關于交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件專項審查情況的報告》，送交重慶市人大常委會辦公廳。

審查發(fā)現(xiàn)11件文件需整改

“從審查情況看，市、區(qū)縣（自治縣）政府和市政府有關部門按照地方性法規(guī)的要求，及時出臺相關配套規(guī)定，為保障我市交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)的有效實施，完善疫情防控制度體系，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，提供了有力的制度保障?！敝貞c市人大常委會備案審查工委相關負責人說。

但是，審查也發(fā)現(xiàn)，重慶市政府及辦公廳配套規(guī)范性文件還存在部分配套規(guī)定未按照法規(guī)要求制定;1件配套規(guī)范性文件內容存在合法性問題，5件規(guī)范性文件存在適當性問題，部分配套規(guī)范性文件存在管理不到位的問題。如：《重慶市人民政府關于印發(fā)重慶市政府購買主城區(qū)公共交通汽車客運服務財政資金管理辦法（試行）的通知》規(guī)定，70歲以上老年人可享受免費乘車政策。實際上，2011年修訂的《重慶市殘疾人保障條例》和2017年修訂的《重慶市老年人權益保障條例》已經將免費乘車范圍擴大到了六十五歲以上老年人。該規(guī)范性文件未根據上位法及時修改。

現(xiàn)行《重慶市出租汽車客運管理辦法》中關于個別違法行為的處罰種類和幅度超越了法規(guī)的規(guī)定。如：關于違反規(guī)定在車身內外設置、張貼廣告和宣傳品的，處5000元以上10000元以下罰款的規(guī)定，超越了《重慶市道路交通運輸管理條例》對同類違法情形處1000元以上3000元以下的處罰幅度，同時對情節(jié)嚴重情形的處罰也超越了上位法規(guī)定的處罰種類。

為了落實“有錯必糾”，備案審查工委深入分析審查發(fā)現(xiàn)的各類問題，梳理出確需整改的11件文件，建議按照分類處置原則形成整改清單，并以重慶市人大常委會辦公廳的名義致函重慶市政府辦公廳及時處置。

“我們提出，一是對未按照法規(guī)要求制定，實踐中確有必要制定的3件配套規(guī)定，及時啟動制定程序;二是對未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定，經重新評估沒有必要制定的，按照《重慶市地方立法條例》規(guī)定履行向市人大常委會的報告義務;三是對存在問題的8件規(guī)范性文件適時修改或廢止。同時，為提升規(guī)范性文件管理效能，還應當督促文件制定機關加強規(guī)范性文件動態(tài)管理和實施后評估，充分發(fā)揮規(guī)范性文件在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用?！眰浒笇彶楣の嚓P負責人表示。

推動專項審查制度化常態(tài)化

為加強重慶市人大常委會立法、監(jiān)督工作，備案審查工委還建議深入清理法規(guī)配套規(guī)定，建立法規(guī)配套規(guī)定立項論證機制，建立法規(guī)配套規(guī)定審查聯(lián)動機制，建立法規(guī)配套規(guī)定跟蹤督辦機制。

“此次專項審查涉及的交通和衛(wèi)生健康領域地方性法規(guī)中，有10.8%的條文未按照法規(guī)要求制定配套規(guī)定?！眰浒笇彶楣の嚓P負責人認為，為了深化細化地方性法規(guī)配套工作，建議市人大常委會繼續(xù)將地方性法規(guī)配套規(guī)定專項審查列入明年工作計劃，進一步提升規(guī)范性文件制定質量，促進地方性法規(guī)全面有效實施，更好激發(fā)制度活力。

此外，從審查和調研情況來看，部分地方性法規(guī)要求制定配套規(guī)定的規(guī)定存在一定程度的“先天不足”。比如：法規(guī)要求制定配套規(guī)定的條款數(shù)量過多;有的法規(guī)對于是否需要對專門事項作出配套規(guī)定缺乏充分的論證等等。因此，備案審查工委建議堅持減量慎用的原則，從嚴控制地方性法規(guī)要求制定的配套規(guī)定數(shù)量，進一步提高配套規(guī)定的質量和及時出臺率。

地方性法規(guī)配套規(guī)定，既涉及規(guī)范性文件備案審查的工作范圍，又是立法后工作的重要內容，需要相關專門委員會、常委會工作部門等各方面共同參與。備案審查工委還建議建立和完善信息告知、聯(lián)合審查和重大問題反饋機制，通過聯(lián)動機制使法規(guī)配套規(guī)定從起草、制定到實施形成“閉環(huán)”。

“此次專項審查在解決法規(guī)配套不及時、內容不一致等方面做了一些探索，但從長遠來看，有必要建立系統(tǒng)完善的法規(guī)配套規(guī)定跟蹤督辦機制?！痹撠撠熑吮硎?，要通過落實已有的制度規(guī)定，綜合運用已有的監(jiān)督手段，針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題“查漏項”，加大機制創(chuàng)新“補短板”，打好“組合拳”，確保各項法規(guī)的配套規(guī)定不折不扣得到落實。

鏈接 專項審查：發(fā)揮好法律體系整體功效

根據有關法律規(guī)定，備案審查的方式主要有依職權審查、依申請審查和專項審查。其中，專項審查是指審查機關對特定領域規(guī)范性文件進行集中清理和審查。

2019年備案審查工作情況的報告提請全國人大常委會會議審議，自2018年下半年開始的生態(tài)環(huán)保領域規(guī)范性文件集中清理工作取得較大成效：2018年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規(guī)的基礎上，2019年又督促地方修改300件、廢止44件。同時，推動制定機關對集中清理過程中發(fā)現(xiàn)的37件部門規(guī)章、456件地方政府規(guī)章、2件司法解釋以及11000余件各類規(guī)范性文件及時修改、廢止或者重新制定。持續(xù)一年多的生態(tài)環(huán)保領域規(guī)范性文件集中清理工作任務已基本完成。

生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)的清理，實際上是一項專項審查。專項審查是備案審查工作的一種重要方式，是中國特色備案審查制度的重要內容。實踐證明，有重點地開展規(guī)范性文件集中清理和審查，對于保障國家法制統(tǒng)一，支持和配合中央在某一領域重大改革方針政策的推進和落實，以及提升各級立法主體的立法能力，促進各級立法主體相互交流，不斷提高立法水平，具有十分重要的意義。

十三屆全國人大履職以來，除了生態(tài)環(huán)保領域規(guī)范性文件的集中清理和審查，全國人大常委會法工委還集中開展了對道路交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章的專項審查研究。目前，全國人大常委會法工委正在組織開展食品藥品安全領域地方性法規(guī)專項清理，督促地方對不符合加強食品藥品安全監(jiān)管要求、與黨中央有關精神不符合、與上位法有關規(guī)定不符合的地方性法規(guī)及時予以修改或者廢止，重點解決地方性法規(guī)與新修改的有關法律不一致、不配套的問題，以更好發(fā)揮法律體系整體功效。