方浩亮 趙文艷/浙江省地質(zhì)資料檔案館

工程建設(shè)項目地質(zhì)資料在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大工程選址、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面具有十分重要的利用價值，做好工程建設(shè)項目地質(zhì)資料的匯交、保管和利用服務(wù)，是政府提升社會公共資源服務(wù)水平的必然要求，對助推城市高質(zhì)量發(fā)展具有重大而深遠的意義。此外，開展工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理，是法律賦予自然資源主管部門的神圣職責?！兜刭|(zhì)資料管理條例》（以下簡稱《條例》）明確規(guī)定“國家對地質(zhì)資料實行統(tǒng)一匯交制度”，并將工程建設(shè)項目地質(zhì)資料納入地質(zhì)資料匯交范圍。

近年來，上海、江蘇等地高度重視地質(zhì)資料的管理與服務(wù)。如，上海市破除體制機制障礙，實現(xiàn)地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交；江蘇省創(chuàng)新管理體系，將管理職能向市縣延伸，兩地在地質(zhì)資料社會化服務(wù)方面卓有成效[1]。浙江省工程建設(shè)項目地質(zhì)資料管理工作也在不斷推進，舟山、嘉興兩個全國試點城市積累了成功經(jīng)驗，但總體上浙江的管理工作仍存在一些問題，包括制度不完善、匯交措施難以到位、匯交率低下。因此，浙江亟需建立完善的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交制度體系，提高匯交質(zhì)量和效率，促進工程建設(shè)項目地質(zhì)資料的共享和利用。

《浙江省實施<地質(zhì)資料管理條例>辦法》（以下簡稱《省條例》）指出，工程建設(shè)項目地質(zhì)資料指為滿足工程建設(shè)項目需要，開展地質(zhì)工作所形成的各類成果地質(zhì)資料，包括在地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查與評價、工程地質(zhì)勘查（察）、水文地質(zhì)勘查、工程物探等工作中形成的地質(zhì)資料。目前，浙江省除工程地質(zhì)勘察資料外，其他類別工程建設(shè)項目地質(zhì)資料的匯交管理工作開展得比較順利，因此本文所述工程建設(shè)項目地質(zhì)資料主要指工程地質(zhì)勘察資料。

1 工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理的現(xiàn)狀和問題：以浙江為例

為全面掌握浙江省工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理現(xiàn)狀，省自然資源廳礦保處和省地質(zhì)資料檔案館組成調(diào)研組，通過實地調(diào)研、書面調(diào)研、座談研討等方式，掌握了全省各市工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理現(xiàn)狀。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省工程建設(shè)項目地質(zhì)資料分布較為分散，主要保存在地質(zhì)工作承擔單位和工程建設(shè)單位，數(shù)量龐大。建設(shè)單位隸屬的行業(yè)（部門）較多、涉及面廣、性質(zhì)多樣，管理水平參差不齊。調(diào)研的省內(nèi)具備工程勘察資質(zhì)的9家主要地勘（工勘）單位保管的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料平均超過8000檔，保管資料以紙質(zhì)為主，數(shù)字化程度平均約6%，資料利用率總體不高，而部分規(guī)模較大的地勘單位已開始探索資料的開發(fā)利用。各市城建檔案館保存有城市建設(shè)工程檔案材料（包括工程地質(zhì)勘察報告等），但沒有進行專業(yè)的分類管理和數(shù)字化建設(shè)。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，浙江省工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交狀況不佳，絕大多數(shù)應(yīng)匯交的資料沒有匯交。省地質(zhì)資料檔案館僅存有1051檔工程建設(shè)項目地質(zhì)資料，且以歷史地質(zhì)資料居多；另有157檔因不符合進館要求，被編入?yún)⒖假Y料。水利、交通、人防、電力、鐵路等系統(tǒng)形成的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料，大部分只是向系統(tǒng)內(nèi)匯交，存在行業(yè)壁壘。但舟山、嘉興兩個試點市情況較好，均出臺了管理辦法，舟山還建立了市地質(zhì)資料館。截至2020年11月，舟山累計收集歷史地質(zhì)資料3922檔，新增地質(zhì)資料712檔，收集的資料已全部數(shù)字化并提供社會利用；嘉興累計收集歷史地質(zhì)資料20643檔，新增地質(zhì)資料728檔。除舟山、嘉興外，全省層面工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理主要存在以下問題。

第一，匯交體制不順，管理難以到位。一是縱向管理方面，地質(zhì)資料管理實行國家和省級兩級管理體制，管理難以到位。相關(guān)法律法規(guī)明確了國家、省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的管理職責，對于市、縣一級卻沒有相關(guān)規(guī)定，因此在實際管理工作中，容易出現(xiàn)資料流失情況，對于匯交人匯交義務(wù)的履行也無法實施有效監(jiān)管。二是橫向管理方面，管理分散，相關(guān)行業(yè)、部門間沒有建立有效的協(xié)作機制，無法實現(xiàn)全面監(jiān)管。各行業(yè)系統(tǒng)各自管理本系統(tǒng)產(chǎn)生的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料，彼此不共享，資料數(shù)據(jù)難以充分聚集并發(fā)揮作用。

第二，匯交要求不明，匯交難以落實。一是匯交期限過長?！稐l例》《省條例》規(guī)定工程建設(shè)項目地質(zhì)資料自該項目竣工驗收之日起180日內(nèi)匯交；地質(zhì)工作已先行通過驗收或者分階段驗收的，自驗收之日起180日內(nèi)匯交地質(zhì)資料。匯交期限過長，地質(zhì)工作先行通過驗收的時間也很難界定，因此管理上很難把握匯交時機，確保匯交質(zhì)量、數(shù)量。二是法律責任不夠全面清晰。根據(jù)《條例》規(guī)定，逾期不匯交地質(zhì)資料的，處以罰款并通報，自通報之日起至逾期未匯交的資料全部匯交之日止，該匯交人不得承擔國家出資的地質(zhì)工作項目，這主要針對地質(zhì)工作承擔單位，對于建設(shè)單位除了小額罰款外沒有其他約束。三是匯交范圍和要求不明晰?！妒l例》部分匯交細目設(shè)定的匯交范圍不夠具體、可操作性不強，如“鐵路”類匯交范圍為“鐵路干線”；沒有明確各工程建設(shè)項目具體匯交內(nèi)容，即每個工程建設(shè)項目應(yīng)匯交哪些資料；對資料制作要求的規(guī)定不夠詳細具體，尤其是電子文件制作要求等。

第三，匯交管理措施缺乏，制度執(zhí)行不力。一是匯交告知的范圍小。浙江在重大工程建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審核時，會向匯交人發(fā)放告知書，但涉及的項目范圍小，沒有被告知的建設(shè)單位大部分不了解匯交義務(wù)。二是缺乏匯交制約措施。匯交制約是在項目竣工驗收180日后，工程建設(shè)的整個周期各個環(huán)節(jié)沒有任何約束。三是匯交監(jiān)管不到位。目前，浙江省匯交監(jiān)管工作主要針對探礦權(quán)人、采礦權(quán)人、地勘單位等，對于工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交的監(jiān)管較少。四是處罰沒有落實到位。目前，對于匯交人不匯交工程建設(shè)項目地質(zhì)資料的，沒有進行相應(yīng)處罰。

第四，行業(yè)標準不統(tǒng)一，資料質(zhì)量參差不齊。工程建設(shè)項目涉及多個行業(yè)，各行業(yè)均有自己的行業(yè)標準和工作規(guī)范，形成的地質(zhì)資料難以進行標準化和數(shù)字化管理。一是地層劃分標準不統(tǒng)一。浙江沒有建立統(tǒng)一的地層劃分標準，分層大多是根據(jù)分層者的個人經(jīng)驗或地方慣例進行的。二是不同行業(yè)執(zhí)行的技術(shù)標準不一致。如，市政項目執(zhí)行的是市政工程勘察規(guī)范，工民建項目執(zhí)行的是巖土工程勘察規(guī)范，公路、水利等也都有相應(yīng)的勘察規(guī)范，不同項目類型存在不同的行業(yè)規(guī)范標準，造成巖土層分類、定名、劃分標準都不一致，難以統(tǒng)一。三是勘察軟件及數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)不統(tǒng)一。目前全省從事工勘項目的單位使用的勘察軟件及數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)種類較多，有華巖、理正等軟件，造成數(shù)據(jù)系統(tǒng)、圖件格式不統(tǒng)一，且不同系統(tǒng)軟件之間不兼容[2]。

2 建立工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交制度體系的探索

2.1 總體思路

工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交制度體系，是工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理過程中需遵循的規(guī)定和準則的總稱，也是工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理工作有序開展的體制保障。浙江省工程建設(shè)項目地質(zhì)資料管理工作應(yīng)實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的原則，建立以城市為單元的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料管理體制，理順關(guān)系、明確匯交范圍和要求、落實管理措施，最大程度實現(xiàn)工程建設(shè)項目地質(zhì)資料應(yīng)交盡交，提供社會利用。以城市為單元的匯交管理體制，即由各市自然資源主管部門負責本地區(qū)形成的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料（主要是工程地質(zhì)勘察資料，也包括不在省地質(zhì)資料檔案館接收范圍內(nèi)的其他地質(zhì)資料）匯交、保管、利用的監(jiān)督管理，接受上級自然資源主管部門的監(jiān)督管理，市級地質(zhì)資料館藏機構(gòu)接受上級館藏機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導。

2.1.1 建立以城市為單元的匯交管理體制的重要意義

一是契合國家對于地質(zhì)資料管理的方針政策。《國土資源部關(guān)于加強城市地質(zhì)工作的指導意見》要求“改革地質(zhì)資料管理制度，推動地質(zhì)資料管理向市縣延伸”；《自然資源部關(guān)于進一步加強地質(zhì)資料社會化服務(wù)的指導意見》要求“鼓勵有條件的市縣建立地質(zhì)資料館藏機構(gòu)，積極推進地質(zhì)資料管理和服務(wù)向市縣延伸”。二是符合浙江地質(zhì)資料管理實際。舟山、嘉興兩個試點城市取得了較好成績，經(jīng)調(diào)研，其他大部分市也已具備一定的條件，各市地質(zhì)調(diào)查形成了大量的鉆孔數(shù)據(jù)資料，數(shù)字化情況好，杭州、寧波等市還建立了專業(yè)的管理系統(tǒng)，且各市均提出了建立本地館藏機構(gòu)的可行性工作思路。三是符合工程建設(shè)項目地質(zhì)資料的形成和利用規(guī)律。工程建設(shè)項目地質(zhì)資料的形成具有地域性特征，某地區(qū)形成的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料只在該地區(qū)發(fā)揮作用，以城市為單元開展管理工作，方便資料匯交和利用服務(wù)，且以城市為單元來建立統(tǒng)一的工程建設(shè)項目勘查規(guī)范和地質(zhì)資料形成標準，較容易實現(xiàn)。四是有利于提高工程建設(shè)項目地質(zhì)資料管理和服務(wù)水平。在這種管理體制下，自上而下對地質(zhì)資料業(yè)務(wù)工作進行監(jiān)督和指導，各級地質(zhì)資料管理機構(gòu)緊密聯(lián)系，能夠最大限度地收集資料，并合理利用資源、保護資源、實現(xiàn)資源共享，有效解決部省兩級管理體制下存在的管理盲區(qū)等問題，對浙江工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理和利用服務(wù)工作的順利開展具有重要意義。

2.1.2 以城市為單元的匯交管理體制下館藏機構(gòu)建立的具體方式

根據(jù)浙江省各市資料管理現(xiàn)狀及各市自然資源主管部門提出的相關(guān)工作思路，提出5種市級地質(zhì)資料館藏機構(gòu)建立方式：建立獨立的地質(zhì)資料館藏機構(gòu)；依托自然資源和規(guī)劃檔案管理機構(gòu)，增加地質(zhì)資料管理職能；以增加職能的方式，由某部門負責該工作；依托技術(shù)支撐單位，建立地質(zhì)資料館藏機構(gòu)；以合署辦公或內(nèi)設(shè)科室方式成立地質(zhì)資料館藏機構(gòu)。5種建立方式各有優(yōu)劣，各市可綜合考量本地區(qū)實際，選擇合適的管理體制，因地制宜地開展當?shù)氐刭|(zhì)資料管理和服務(wù)工作。

2.2 主要內(nèi)容

工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交制度體系包括一切規(guī)范工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理的規(guī)范性文件，具體分為法律法規(guī)、政策制度、標準規(guī)范、內(nèi)部工作管理規(guī)定四個層面。

2.2.1 法律法規(guī)層面

主要討論《省條例》的修訂，包括如下方面。一是進一步明確管理職責。明確地質(zhì)資料管理向市縣延伸，將工程建設(shè)項目地質(zhì)資料管理納入市級自然資源主管部門工作職責范疇，為各市開展相關(guān)工作提供法律依據(jù)。同時，明確發(fā)展改革、住建、交通、水利等部門工作職責。二是進一步明確匯交范圍。一方面要進一步細化《省條例》匯交細目，即哪些項目需要匯交；另一方面要明確匯交資料清單，即每個項目需要匯交哪些資料。對于匯交范圍不夠明確的類目，應(yīng)參考相關(guān)文件規(guī)定給出建議范圍；對于匯交資料清單，應(yīng)從資料的重要性、實用性、稀缺性等原則出發(fā)，按資料類型、資料名稱加以明確。三是提出匯交管理措施。規(guī)定各市根據(jù)地區(qū)實際，探索與建設(shè)用地管理、城市規(guī)劃管理等相結(jié)合的匯交措施，建立匯交告知、承諾、制約制度，發(fā)展改革、住建、交通、水利等部門協(xié)同實施，共同推進工程建設(shè)項目地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交。四是縮短匯交期限。建議工程建設(shè)項目地質(zhì)資料在項目竣工驗收前匯交，將地質(zhì)資料匯交憑證作為工程竣工驗收必要資料之一，未提交工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交憑證的不予通過竣工驗收。

2.2.2 政策制度層面

包括省級層面以行政發(fā)文方式發(fā)布的具有一定程度強制性的政策和具有指導作用的規(guī)范性文件，以及市級層面出臺的管理辦法。前者主要用于布置工作任務(wù)、研究管理措施、提出資料要求等，后者主要對本地區(qū)工程建設(shè)項目地質(zhì)資料管理職責、匯交、保管和利用、法律責任等作出規(guī)定。

2.2.3 標準規(guī)范層面

包括對原有標準規(guī)范的修訂和新標準規(guī)范的出臺，要注意與當下勘察技術(shù)相契合，同時保持各行業(yè)間相關(guān)內(nèi)容的一致性。一是修訂原有的標準規(guī)范，主要針對浙江省地方標準，摒棄陳舊不符合目前工作要求的內(nèi)容，增加新規(guī)定，如增加對數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)制作方面的規(guī)定。二是出臺新的標準規(guī)范，各市可根據(jù)本地區(qū)地質(zhì)情況，出臺針對本地區(qū)的相關(guān)標準規(guī)范，對地層劃分等問題予以界定和進行規(guī)范。三是加強宣傳和推廣，將標準規(guī)范充分應(yīng)用到實際工作當中。

2.2.4 內(nèi)部工作管理規(guī)定層面

這項內(nèi)容針對的是省地質(zhì)資料檔案館和市級地質(zhì)資料館藏機構(gòu)。省地質(zhì)資料檔案館需要在全省層面上規(guī)范工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理工作的各項內(nèi)容，提出總體要求；市級地質(zhì)資料館藏機構(gòu)根據(jù)省館要求，結(jié)合自身實際，制定本地區(qū)內(nèi)各類管理制度，規(guī)范本機構(gòu)工作流程，為匯交人匯交地質(zhì)資料提供具體依據(jù)。

2.3 管理措施

第一，建立匯交管理協(xié)調(diào)機制。建立政府主導、多部門協(xié)調(diào)的共管共享機制，對于促進工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交具有重要推動作用。一是與項目審批（計劃）部門建立信息通報制度，聯(lián)系人定期將主要工程建設(shè)項目計劃和信息通報給自然資源主管部門，對這些管理信息的綜合分析，自然資源主管部門可制定各種管理計劃、措施、預(yù)案，從而有計劃地開展匯交管理工作。二是與行業(yè)主管部門（住建、交通、水利、人防、電力、鐵路等）建立協(xié)同合作制度，定期通報工程建設(shè)項目基本信息和進展情況，協(xié)同實施匯交告知、承諾、制約制度，共享資料及資料開發(fā)成果。

第二，建立和完善匯交告知、承諾、制約制度。建立匯交告知、承諾、制約制度，有利于提高匯交人的匯交意識，強化匯交全流程管理，確保資料應(yīng)交盡交。目前，浙江正大力推行工程建設(shè)項目審批制度改革，這對匯交管理工作開展既是機遇又是挑戰(zhàn)。各地要把握改革契機，努力將匯交管理制度納入工程建設(shè)項目審批流程；同時根據(jù)本地實際選擇合適的告知、承諾、制約環(huán)節(jié)，不增加審批時間，不降低審批效率。其一為國家出資的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理。國家出資的工程建設(shè)項目，匯交人是地質(zhì)工作承擔單位，也就是勘察單位?？捎山ㄔO(shè)單位在土地出讓環(huán)節(jié)（包括土地出讓合同簽訂環(huán)節(jié)、土地劃撥決定書下發(fā)環(huán)節(jié)）明確勘察單位的匯交義務(wù)，并將相關(guān)內(nèi)容寫入地質(zhì)勘察合同，可要求勘察單位在施工圖聯(lián)合審查后匯交地質(zhì)資料或進行匯交承諾，在竣工驗收時，將匯交憑證作為資料要件。其二為非國家出資的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交管理。非國家出資的工程建設(shè)項目，匯交人是出資人，也就是建設(shè)單位。工程建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)主要針對的是建設(shè)單位，可多環(huán)節(jié)告知，多途徑制約，可在土地出讓環(huán)節(jié)、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》核發(fā)環(huán)節(jié)進行匯交告知，要求在施工圖聯(lián)合審查后匯交地質(zhì)資料或進行匯交承諾，將匯交憑證作為竣工驗收的資料要件，同時在不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)進一步核查匯交憑證。此外，建設(shè)單位可委托勘察單位代匯交地質(zhì)資料，寫入勘察合同或簽署委托書。國家出資的、非國家出資的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交的告知、承諾、制約，均需要發(fā)展改革、建設(shè)等部門與自然資源主管部門協(xié)作實施，因此應(yīng)加強部門間溝通協(xié)調(diào)，開展協(xié)同合作。

第三，強化匯交監(jiān)督管理。一是強化匯交過程管理。各市可以利用“浙江省地礦行政綜合監(jiān)管平臺”，將本地區(qū)內(nèi)的工程建設(shè)項目列入監(jiān)管，通過信息化手段實現(xiàn)對地質(zhì)資料匯交全過程的有效監(jiān)控。二是加強匯交信息公開。各市應(yīng)依據(jù)相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，公開本機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序，匯交良好記錄、匯交異常名錄、匯交違法名單，行政處罰等行政執(zhí)法結(jié)果信息等，接受社會監(jiān)督。三是依法落實行政處罰。自然資源主管部門嚴格落實罰款和通報，與建設(shè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，在其行業(yè)管理系統(tǒng)，如“浙江省勘察設(shè)計行業(yè)四庫一平臺信息系統(tǒng)”，公開不得承擔國家出資的地質(zhì)工作項目的勘察單位信息，并要求建設(shè)單位在勘察設(shè)計招投標或選擇勘察單位時將“無逾期未匯交地質(zhì)資料”列入對勘察單位的要求范圍。四是將失信行為納入信用等級評價和資質(zhì)等級評定。目前，浙江省正加速推進企業(yè)、自然人、社會組織、事業(yè)單位和政府機構(gòu)五類主體公共信用評價體系建設(shè)，省自然資源廳為試點單位之一。將工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交失信行為納入該體系，能有效促進匯交工作的開展。此外，可將地質(zhì)資料失信行為納入工程勘察資質(zhì)等級評定，建設(shè)主管部門可在各工程勘察單位年檢或資質(zhì)晉升時，核實其地質(zhì)資料匯交情況，從而督促其履行匯交義務(wù)。

第四，推進利用服務(wù)。經(jīng)調(diào)查，75%的匯交單位表示需要其他單位形成的工程建設(shè)項目地質(zhì)資料，其中33%的單位表示利用其他單位資料需要支付相關(guān)費用。同時，匯交人也十分關(guān)注本單位工程建設(shè)項目地質(zhì)資料匯交后的開發(fā)和利用問題。因此，自然資源主管部門及其館藏機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，開展工程建設(shè)項目地質(zhì)資料信息化建設(shè)，開發(fā)服務(wù)產(chǎn)品，開展公益性地質(zhì)資料服務(wù)的同時培育地質(zhì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，以服務(wù)促匯交，推動地質(zhì)資料匯交工作的開展。