王娟 宋怡霏 何優(yōu)

（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢 430073）

1 引言

黨的十九大報(bào)告明確提出我國(guó)將實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，加大環(huán)境治理力度，加快水污染防治、水生態(tài)的保護(hù)，實(shí)施流域環(huán)境綜合治理。水污染具有典型的外溢性及跨界性特點(diǎn)，有效的環(huán)境治理模式的選擇就成為解決水污染防治的重要保證。分權(quán)式環(huán)境治理模式下，地方環(huán)境政策與執(zhí)行力度有被利益集團(tuán)影響的風(fēng)險(xiǎn)［1］，環(huán)境治理成本與收益的不均衡現(xiàn)狀［2］等原因都加劇了環(huán)境治理的難度。各級(jí)政府在不斷地創(chuàng)新水環(huán)境治理手段及政策，但水污染狀況并沒(méi)有持續(xù)好轉(zhuǎn)。直到因江蘇省無(wú)錫市太湖水域藍(lán)藻事件的爆發(fā)被首次推出的河長(zhǎng)制（也包括湖、庫(kù)、蕩、氿）出現(xiàn)，地方治水的初步成效開(kāi)始得到社會(huì)認(rèn)可，經(jīng)過(guò)多年的地方實(shí)施與效應(yīng)擴(kuò)散，2018 年底河長(zhǎng)制已在全國(guó)范圍全面實(shí)施。

這項(xiàng)由地方政府創(chuàng)新實(shí)施的水環(huán)境保護(hù)政策是否能夠改進(jìn)流域水污染治理現(xiàn)狀并產(chǎn)生治污成效，亟須運(yùn)用現(xiàn)實(shí)調(diào)研數(shù)據(jù)科學(xué)地進(jìn)行政策分析、評(píng)估，同時(shí)需要深入探討其背后的障礙影響因素。這些是河長(zhǎng)制改革發(fā)展過(guò)程中必須要研究的問(wèn)題，也是跨域環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。太湖是我國(guó)五大淡水湖之一，流經(jīng)的省（市）有江蘇、浙江、安徽以及上海市。作為最早實(shí)施河長(zhǎng)制的水域，太湖治水效果的評(píng)估及其障礙因素的分析具有重要的參考價(jià)值與借鑒意義。因此，本文選擇了太湖水域7 個(gè)市作為調(diào)研區(qū)域，就河長(zhǎng)制執(zhí)行效果、政策本身等問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致調(diào)研、分析，希望為其他水域治理提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

2 調(diào)研地區(qū)及數(shù)據(jù)說(shuō)明

太湖流域作為長(zhǎng)三角發(fā)展區(qū)的核心區(qū)域，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、人口密集、企業(yè)眾多、城鎮(zhèn)林立，其重要性不言而喻。為了應(yīng)對(duì)藍(lán)藻爆發(fā)這場(chǎng)史無(wú)前例的環(huán)境危機(jī)，河長(zhǎng)制應(yīng)運(yùn)而生。太湖水域所在市主要有無(wú)錫、嘉興、蘇州、常州、湖州、杭州與上海。無(wú)錫、常州與蘇州是江蘇省3 個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市，其中，無(wú)錫的水污染情況相對(duì)更為嚴(yán)重，也是最早試點(diǎn)改革城市；蘇州是占據(jù)太湖水域最廣，也是工業(yè)產(chǎn)值占比較大的城市；常州占太湖流域相對(duì)較少。浙江的嘉興、湖州與杭州也處于太湖流域，是城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展都較好的大中城市。上海作為太湖流域通往河海的重要河道所在城市，其經(jīng)濟(jì)等生產(chǎn)生活活動(dòng)也影響著太湖水質(zhì)。

2.1 調(diào)研問(wèn)卷設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)說(shuō)明

關(guān)于地方政府的政策實(shí)施效果評(píng)估現(xiàn)有文獻(xiàn)大部分使用滿意度模型進(jìn)行分析，此分析方法在評(píng)估地方政府公共政策績(jī)效方面得到廣泛的推廣與應(yīng)用。地方政府政策實(shí)施效果的評(píng)估涉及3 個(gè)大的方面：實(shí)施者、實(shí)施對(duì)象與實(shí)施手段。河長(zhǎng)制政策的實(shí)施是地方政府中的上級(jí)政府下達(dá)，下級(jí)政府按照政策要求安排河長(zhǎng)與河長(zhǎng)制各項(xiàng)任務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，河長(zhǎng)制實(shí)施的對(duì)象是水污染源，即對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境造成污染危害的企業(yè)、農(nóng)業(yè)、排水管道布局等各項(xiàng)生產(chǎn)、生活活動(dòng)。因此，各級(jí)地方政府在實(shí)施河長(zhǎng)制時(shí)，必須從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活、水環(huán)境治理等多方面的情況。而這些內(nèi)容也是本文進(jìn)行河長(zhǎng)制政策執(zhí)行效果評(píng)估時(shí)考慮的重要方面。借鑒已有文獻(xiàn)的研究思路［3-4］，結(jié)合太湖流域所在各個(gè)市的實(shí)際調(diào)研情況，設(shè)計(jì)了基于太湖流域居民滿意度的河長(zhǎng)制政策實(shí)施效果績(jī)效評(píng)估體系，見(jiàn)表1，并據(jù)此展開(kāi)了相應(yīng)的問(wèn)卷及問(wèn)題調(diào)研與分析。

表1 河長(zhǎng)制政策滿意度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

選擇的問(wèn)卷調(diào)查范圍涉及7 個(gè)市。鑒于樣本的完整性、代表性、數(shù)據(jù)的有效性及調(diào)研的成本等原因，隨機(jī)選擇了每個(gè)城市中的2 個(gè)市轄區(qū)進(jìn)行調(diào)研，每個(gè)市轄區(qū)發(fā)放有效問(wèn)卷100 份。為了保證數(shù)據(jù)可以進(jìn)行有效分析，調(diào)研組在當(dāng)?shù)貙徍藛?wèn)卷發(fā)現(xiàn)有明顯不完整及無(wú)效性問(wèn)題時(shí)，選擇在當(dāng)?shù)乩^續(xù)調(diào)研補(bǔ)充問(wèn)卷數(shù)量，因此調(diào)研問(wèn)卷共發(fā)放并回收1 400 份。調(diào)研時(shí)間從2018 年的10 月開(kāi)始，到2019 年6 月結(jié)束。對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的信度與效度進(jìn)行檢驗(yàn)后顯示，Cronbach 的α 系 數(shù) 均 大 于0.71，KMO 值 均 大 于0.80，Bartlett 球形檢驗(yàn)P 值小于0.01。此次調(diào)查問(wèn)卷具有較高的可信度和良好的結(jié)構(gòu)效度，同時(shí)意味著調(diào)查數(shù)據(jù)能準(zhǔn)確地反映被調(diào)查地區(qū)河長(zhǎng)制執(zhí)行的客觀情況。

2.2 樣本數(shù)據(jù)分析

調(diào)研在每個(gè)市轄區(qū)選擇了100 人進(jìn)行訪談?wù){(diào)研并完成調(diào)查問(wèn)卷。調(diào)研的七大區(qū)域中大部分被調(diào)查居民的性別構(gòu)成、年齡分布和教育程度等情況基本一致。在調(diào)研對(duì)象的選擇中，也考慮到了地方政府人員的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，分別在每個(gè)調(diào)研區(qū)域選擇了適當(dāng)比例的地方政府人員與環(huán)境保護(hù)部門(mén)相關(guān)人員。在本次調(diào)查中，在充分保證具有代表性和區(qū)域差異的前提下，通過(guò)搜集與獲取數(shù)據(jù)的科學(xué)性，保證河長(zhǎng)制政策績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和可信度。

3 熵權(quán)TOPSIS 模型

借鑒已有文獻(xiàn)［5］中關(guān)于調(diào)研問(wèn)題的研究方法，使用熵權(quán)TOPSIS 模型（逼近理想解排序方法）來(lái)分析太湖水域河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行效果。TOPSIS 模型是廣泛應(yīng)用的決策技術(shù)，主要用來(lái)解決有限方案多目標(biāo)決策問(wèn)題，是基于距離作為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)的方法。具體來(lái)講，此方法首先在一定數(shù)量的評(píng)估對(duì)象下，設(shè)定優(yōu)化后的最優(yōu)的主體目標(biāo)，通過(guò)測(cè)度分析現(xiàn)狀離最優(yōu)目標(biāo)的遠(yuǎn)近來(lái)計(jì)算距離目標(biāo)的接近程度，以此分析現(xiàn)狀的優(yōu)劣。而本文使用的熵權(quán)TOPSIS 模型與傳統(tǒng)的TOPSIS 法相比，改進(jìn)了評(píng)估對(duì)象與最優(yōu)目標(biāo)之間的正負(fù)理想解的取值公式，使得評(píng)估對(duì)象與最優(yōu)目標(biāo)之間的實(shí)際情況更為準(zhǔn)確，最終的評(píng)估結(jié)果更科學(xué)。除了進(jìn)行河長(zhǎng)制政策效果評(píng)估外，還對(duì)影響政策執(zhí)行的障礙因素進(jìn)行分析，這有助于識(shí)別出影響河長(zhǎng)制政策效果的關(guān)鍵因素，對(duì)于進(jìn)一步的政策執(zhí)行有重要的指導(dǎo)意義，為政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題調(diào)整提供了實(shí)證依據(jù)。

4 評(píng)估結(jié)果與障礙因素分析

4.1 評(píng)估結(jié)果分析

調(diào)研數(shù)據(jù)整理后經(jīng)公式計(jì)算得到太湖水域7 個(gè)市河長(zhǎng)制政策評(píng)估指標(biāo)的正、負(fù)理想解。在10 個(gè)正理想解中，杭州3 個(gè)、上海2 個(gè)、常州2 個(gè)、嘉興1個(gè)、蘇州1 個(gè)、無(wú)錫1 個(gè)。相對(duì)而言，杭州居民對(duì)于河長(zhǎng)制政策的總體滿意度、河長(zhǎng)制的考核方式與政策設(shè)計(jì)安排滿意度都比較高；上海居民對(duì)于河長(zhǎng)制實(shí)施范圍及河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的滿意度比較高；常州居民對(duì)于河長(zhǎng)制的政策動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程及河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理較為滿意；嘉興居民對(duì)于河長(zhǎng)制人事安排較為滿意；蘇州居民對(duì)于河長(zhǎng)制的財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)度較為滿意；無(wú)錫居民對(duì)于河長(zhǎng)制執(zhí)行對(duì)象較為滿意。因此，對(duì)于河長(zhǎng)制執(zhí)行過(guò)程中較為滿意的事項(xiàng)在太湖水域7 個(gè)不同的市中均具有借鑒參考價(jià)值。相互學(xué)習(xí)優(yōu)秀的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，才可以更好地執(zhí)行河長(zhǎng)制政策。調(diào)研數(shù)據(jù)經(jīng)公式計(jì)算得到太湖水域7個(gè)市河長(zhǎng)制政策評(píng)估的結(jié)果，具體見(jiàn)表2。太湖水域各市河長(zhǎng)制政策實(shí)施評(píng)估后的績(jī)效等級(jí)較高的是杭州與上海，其次是常州、嘉興、蘇州與無(wú)錫，等級(jí)較低的是湖州。整體而言，太湖水域調(diào)研的部分城市的河長(zhǎng)制政策執(zhí)行效果滿意度比較好，但也有的地區(qū)河長(zhǎng)制執(zhí)行滿意度并不理想。

表2 太湖水域河長(zhǎng)制政策評(píng)估結(jié)果

4.2 障礙因素分析

通過(guò)分析各個(gè)指標(biāo)對(duì)于太湖水域各個(gè)市河長(zhǎng)制工作的影響大小，對(duì)不利于河長(zhǎng)制政策執(zhí)行的障礙因素進(jìn)行了識(shí)別與分析，進(jìn)而為下一步的政策建議提供證據(jù)。在無(wú)錫的調(diào)研顯示，對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度是影響太湖水域河長(zhǎng)制政策績(jī)效最大的障礙因素，其次是對(duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)的滿意度、對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理滿意度、對(duì)河長(zhǎng)制政策動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程滿意度及對(duì)河長(zhǎng)制政策總體的滿意度。無(wú)錫居民對(duì)以上政策執(zhí)行中的事項(xiàng)的不滿意度也表明了政策執(zhí)行的改進(jìn)方向。無(wú)錫是最早實(shí)施河長(zhǎng)制的城市，其改革的進(jìn)程對(duì)于其余城市具有借鑒意義。但從調(diào)研問(wèn)卷及實(shí)地訪談中發(fā)現(xiàn)，無(wú)錫的河長(zhǎng)制執(zhí)行還有一些需要改進(jìn)的地方。常州在調(diào)研樣本中的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)、對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)河長(zhǎng)制考核方式、對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施范圍與對(duì)河長(zhǎng)制政策設(shè)計(jì)安排并不滿意，這些是影響河長(zhǎng)制整體績(jī)效的主要障礙因素。

對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的滿意度是影響蘇州、湖州與杭州政策執(zhí)行最大的障礙因素。河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理的不到位導(dǎo)致蘇州居民對(duì)于河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生了極大的不滿，是影響河長(zhǎng)制績(jī)效的主要障礙。除此之外，影響蘇州河長(zhǎng)制政策績(jī)效的障礙因素還有對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施范圍、對(duì)河長(zhǎng)制政策設(shè)計(jì)安排及對(duì)河長(zhǎng)制政策動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。蘇州是長(zhǎng)三角重要的中心城市之一，其經(jīng)濟(jì)地位不言而喻。在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)中，地方政府的作用尤為重要，蘇州市人民政府網(wǎng)站的政府文件顯示，2017年10 月蘇州已經(jīng)進(jìn)入了河長(zhǎng)制改革的全面治河階段，但近期的實(shí)地調(diào)研及訪談并沒(méi)有出現(xiàn)這一動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。

杭州居民對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理并不滿意，除此之外，對(duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)、對(duì)河長(zhǎng)制政策動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程及對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施范圍的不滿意是影響河長(zhǎng)制整體績(jī)效的主要障礙因素。同為浙江省城市的湖州的調(diào)研顯示，對(duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)、對(duì)河長(zhǎng)制考核方式、對(duì)河長(zhǎng)制政策動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程及對(duì)河長(zhǎng)制政策總體的不滿意是影響河長(zhǎng)制整體績(jī)效的主要障礙因素。嘉興的調(diào)研顯示，對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理、對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)、對(duì)河長(zhǎng)制考核方式、對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施范圍的不滿意是影響河長(zhǎng)制整體績(jī)效的主要障礙因素。上海在調(diào)研樣本中的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)、對(duì)河長(zhǎng)制考核方式、對(duì)河長(zhǎng)制政策設(shè)計(jì)安排、對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理及對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)并不滿意，這些是影響河長(zhǎng)制整體績(jī)效的主要障礙因素。

5 結(jié)論與政策建議

利用熵權(quán)TOPSIS 模型，以太湖水域的無(wú)錫、嘉興、蘇州、常州、湖州、杭州與上海為調(diào)研的樣本地區(qū)，對(duì)太湖水域河長(zhǎng)制政策執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估，并識(shí)別出影響政策執(zhí)行效果的障礙因素，主要結(jié)論有：第一，杭州居民對(duì)于河長(zhǎng)制政策的總體滿意度、河長(zhǎng)制的考核方式與政策設(shè)計(jì)安排滿意度都比較高；上海居民對(duì)于河長(zhǎng)制實(shí)施范圍及河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的滿意度比較高；常州居民對(duì)于河長(zhǎng)制的政策動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程及河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理較為滿意；嘉興居民對(duì)于河長(zhǎng)制人事安排較為滿意；蘇州居民對(duì)于河長(zhǎng)制的財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)度較為滿意；無(wú)錫居民對(duì)于河長(zhǎng)制執(zhí)行對(duì)象較為滿意。第二，太湖水域各市河長(zhǎng)制政策實(shí)施評(píng)估后的績(jī)效等級(jí)較高的是杭州與上海，其次是常州、嘉興、蘇州與無(wú)錫，較為不好的是湖州。第三，障礙因素分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的滿意度是影響無(wú)錫、蘇州、湖州與杭州政策執(zhí)行最大的障礙因素；嘉興的調(diào)研顯示，對(duì)河長(zhǎng)制執(zhí)行情況的監(jiān)督與管理是影響整體績(jī)效的主要障礙因素之一；常州與上海居民對(duì)河長(zhǎng)制財(cái)政支出項(xiàng)目公開(kāi)并不滿意是影響整體績(jī)效的主要障礙因素。

結(jié)合調(diào)研的現(xiàn)狀，給出以下政策建議：第一，對(duì)于河長(zhǎng)制的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的界定是有效治理污水的前提。各個(gè)地方政府設(shè)置何種標(biāo)準(zhǔn)，如何循序漸進(jìn)進(jìn)行，每個(gè)政策執(zhí)行期達(dá)到何種治理污水的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題都是保證河長(zhǎng)制持續(xù)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)要具有科學(xué)性、可操作性，要在滿足環(huán)境改善要求的前提下，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而這需要合理的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)各級(jí)河長(zhǎng)嚴(yán)格按照治污標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)河長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作。第二，河長(zhǎng)制的有效運(yùn)行離不開(kāi)專項(xiàng)財(cái)政的大力支持。治理污水本身就是耗時(shí)、耗力、耗財(cái)?shù)墓こ?，這項(xiàng)短期不見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益，只有資金付出的工程，政府的專項(xiàng)資金的配套至關(guān)重要。而河長(zhǎng)制治理污水專項(xiàng)財(cái)務(wù)的合理、公開(kāi)、透明使用是保障政策發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，也是得到民眾認(rèn)可與監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)地方政府及時(shí)公開(kāi)河長(zhǎng)制專項(xiàng)資金的使用，以備社會(huì)公眾的監(jiān)督，才是提高河長(zhǎng)制績(jī)效的重要途徑。第三，發(fā)揮體制外的力量，動(dòng)員企業(yè)、非政府組織、公眾、媒體等參與流域水環(huán)境治理［6］。及時(shí)公開(kāi)水環(huán)境及污染治理信息，豐富參與方式，補(bǔ)充各級(jí)地方政府河長(zhǎng)制安排的不足。這不僅僅是采取設(shè)置公告牌等簡(jiǎn)單的方式，還要深化公眾參與河長(zhǎng)制治理污水工作的安排，拓寬河長(zhǎng)與公眾的交流平臺(tái)，將有效的信息及時(shí)傳達(dá)給政府，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的參與。