林子淇 陳敏秀 郭健麗

一、問(wèn)題提出：現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)凸顯監(jiān)管與履職的矛盾沖突

為理性判斷法官員額制改革的具體審判質(zhì)效及法官廉政情況，本文對(duì)L市二級(jí)法院司法體制改革前后三年的相關(guān)系列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，考察制度運(yùn)行現(xiàn)狀。

（一）審判工作社會(huì)效果：L中院監(jiān)察室接收各類信訪投訴情況

依據(jù)L市中院監(jiān)察室2016年6月至2019年5月的信訪投訴情況，對(duì)法官的裁決質(zhì)效情況進(jìn)行了初步了解。

1.非檢控類的信訪投訴占比居高不下。所謂“非檢控類的信訪投訴”指的是涉訴信訪及督促公正審判等內(nèi)容的信訪投訴。在調(diào)查數(shù)據(jù)中顯示，大部分信訪投訴件均涉及實(shí)體案件的審理，包括對(duì)案件的受理、審理程序、裁決結(jié)果等。在調(diào)查數(shù)據(jù)所涵蓋的年份中，非檢控類的信訪投訴均占到了80%以上，2017年甚至高達(dá)88.25%。

2.檢控類的信訪投訴占比基本持平。據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，其數(shù)量在2017年后有明顯反彈回升跡象。在2013年6月至2016年5月間，該類投訴年均占比15.46%，在2016年5月前保持上升趨勢(shì)；2017年該類投訴占比降至11.75%，但在2017年后即呈大幅上升趨勢(shì)，且有反超跡象。

檢控類信訪投訴數(shù)量每年居高不下，反映審判、執(zhí)行人員違反工作職責(zé)內(nèi)容的信訪投訴件所占比重高；反映紀(jì)律作風(fēng)問(wèn)題的投訴占比基本持平，但自2017年后不斷增長(zhǎng)。

（二）案件審理內(nèi)部監(jiān)督：L市兩級(jí)法院發(fā)改率及專業(yè)會(huì)議情況

本文對(duì)L中院2013年6月至2019年5月的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，以2016年5月司法體制改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分析L市兩級(jí)法院前后三年的審判委員會(huì)及專業(yè)法官會(huì)議的召開次數(shù)和討論案件數(shù)量及案件裁判質(zhì)量情況如下：

1.審判委員會(huì)研究案件數(shù)大幅降低。自2013年5月至2016年4月L中院審判委員會(huì)累計(jì)研究案件1656件，而2016年6月至2019年5月累計(jì)研究案件數(shù)僅1157件，平均每年研究的案件數(shù)量減少160余件。2013年的研究案件量為610件，至2018年已降為329件，同比下降約46.1%。

2.專業(yè)法官會(huì)議研究討論案件數(shù)量極少。L市各基層院及中院多于2017年初成立專業(yè)法官會(huì)議，自成立專業(yè)法官會(huì)議以來(lái)截至2019年5月，兩級(jí)法院共召開536次專業(yè)法官會(huì)議，共計(jì)研究案件數(shù)1004件。其中，大部分法院專業(yè)法官會(huì)議的召開次數(shù)不超過(guò)70次，最多達(dá)到224次，最少的僅兩次；大部分法院專業(yè)法官會(huì)議研究的案件數(shù)不超過(guò)90件，最多的達(dá)到408件，最少的僅兩件。

3.案件發(fā)回重審、改判率總體成倍增長(zhǎng)?；鶎臃ㄔ罕桓呐小l(fā)回重審的案件數(shù)明顯增多，中院則基本持平?；鶎臃ㄔ涸?013年5月至2016年4月累計(jì)被改判、發(fā)回重審案件有2621件，而2016年5月至2019年5月則高達(dá)6083件，與之前相比多了一倍有余，平均漲幅為232.1%。其中，差距最大的P院由161件上升到535件，增長(zhǎng)322.3%。L中院在2013年5月至2016年4月間合計(jì)被改判、發(fā)回重審案件為316件，2016年5月至2019年5月則為296件，數(shù)量基本持平。縱觀全市兩級(jí)法院被改判、發(fā)回重審數(shù)量變化，全市前后平均漲幅比例依舊高達(dá)215.7%。

由此可知，L市兩級(jí)法院被改判、發(fā)回重審的案件總體呈大幅上升狀態(tài)，基層法院上升情況極為嚴(yán)重；審判委員會(huì)及專業(yè)法官會(huì)議召開次數(shù)減少，呈報(bào)、研究的案件數(shù)下降，沒(méi)有起到裁判質(zhì)量把控的作用。

（三）審判人員不當(dāng)履職：L市兩級(jí)法院審判人員違法違紀(jì)情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年6月至2019年5月期間，L市兩級(jí)法院共發(fā)生審判、執(zhí)行人員違法違紀(jì)案件35例（其中3例為負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的違紀(jì)處分），①犯罪行為包括受賄、瀆職等；違紀(jì)行為包括超審限、違規(guī)會(huì)見、未回避、枉法裁判、虛假訴訟、插手、干預(yù)案件等。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任為司法改革后新增，共3例，故不納入對(duì)比范圍。審判、執(zhí)行人員在一線辦案過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題主要體現(xiàn)如下：

1.違紀(jì)案件總數(shù)大幅上升。從2013年到2016年，累計(jì)發(fā)現(xiàn)、處理14例全市兩級(jí)法院審判、執(zhí)行人員違法違紀(jì)案件；2016年到2019年5月，共計(jì)發(fā)現(xiàn)、處理24例全市兩級(jí)法院審判、執(zhí)行人員違法違紀(jì)案件，增幅達(dá)到71.43%，各類違紀(jì)案件數(shù)量均呈逐年遞增趨勢(shì)。L市兩級(jí)法院干警違法行為多集中在受賄、濫用職權(quán)及枉法裁判等罪名。

2.廉政紀(jì)律問(wèn)題十分突出。據(jù)《人民法院工作人員處分條例》規(guī)定，違紀(jì)包括違反政治紀(jì)律、辦案紀(jì)律、廉政紀(jì)律、組織人事紀(jì)律及財(cái)經(jīng)紀(jì)律等五項(xiàng)紀(jì)律。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，審判、執(zhí)行人員違紀(jì)行為基本集中在違反辦案紀(jì)律、廉政紀(jì)律，少部分為違反政治紀(jì)律。其中，因廉政紀(jì)律而受到處分的，2013年到2016年間僅發(fā)現(xiàn)、處理兩例，2016年至2019年5月被發(fā)現(xiàn)、處理的，達(dá)到11件。

以上數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)L市兩級(jí)法院法官違法違紀(jì)行為不斷增多，廉政紀(jì)律問(wèn)題突出。

（四）審判人員工作現(xiàn)狀：L市兩級(jí)法院審判人員履職情況

1.無(wú)法適應(yīng)新審判及審判監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是法官類案不同判現(xiàn)象突出。司法責(zé)任制改革強(qiáng)調(diào)充分保證法官審判權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，但同時(shí)也導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一、類案不同判現(xiàn)象突出。從管理學(xué)角度來(lái)看，一個(gè)法院的法官數(shù)量增加，如果沒(méi)有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)部機(jī)制，哪怕依據(jù)統(tǒng)一的法律，各獨(dú)任法官或分別組成的合議庭也常常會(huì)對(duì)類似案件作出不同的判決。②參見[美]理查德·波斯納：《各行其是：法學(xué)與司法》，蘇力、邱遙堃譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第3頁(yè)。二是法官廉政問(wèn)題突出。傳統(tǒng)法官審判履職的風(fēng)險(xiǎn)防控模式與新的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不相適應(yīng)，③參見林立：《司法改革背景下建立新型法官崗位風(fēng)險(xiǎn)防控模型的探索與實(shí)踐》，載《人民法院報(bào)》2018年5月9日，第5版。使法官在行使審判權(quán)時(shí)缺乏約束，主觀隨意性大。三是院庭長(zhǎng)喪失對(duì)裁判文書的決定權(quán)，間接導(dǎo)致其監(jiān)督管理權(quán)的失落。院庭長(zhǎng)如今的監(jiān)督管理職責(zé)由原先具體個(gè)案監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的宏觀管理、程序性管理模式，取締了院庭長(zhǎng)在法官辦理案件過(guò)程中的影響能力及決定權(quán)。在改革前，除了審簽制度，院庭長(zhǎng)的其他監(jiān)督管理手段的使用率幾乎為零，其他監(jiān)督制度長(zhǎng)期被束之高閣，使之流于形式，造成如今一時(shí)間院庭長(zhǎng)不知道如何使用，無(wú)法達(dá)成其監(jiān)督管理的效用。

2.新修訂法律法規(guī)下監(jiān)管對(duì)象的把控落空。一是審判委員會(huì)對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督把控功能弱化。新人民法院組織法中新增了司法責(zé)任制的內(nèi)容，明確了審判委員會(huì)僅討論決定相關(guān)案件的法律適用問(wèn)題的職能，要求合議庭執(zhí)行審判委員會(huì)的決定，即意味著合議庭要為執(zhí)行審判委員會(huì)的決議負(fù)責(zé)。該規(guī)定易造成合議庭不愿將案件提交至審判委員會(huì)進(jìn)行討論，則間接導(dǎo)致審判委員會(huì)的監(jiān)督把控作用落空。二是針對(duì)院庭長(zhǎng)的考評(píng)機(jī)制落空。新法官法明確了法官的范圍包括院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等人，其進(jìn)一步細(xì)化了法官的職責(zé)、權(quán)利及考評(píng)方式等，規(guī)定了由院長(zhǎng)擔(dān)任法官考評(píng)委員會(huì)主任。但新法中沒(méi)有對(duì)院庭長(zhǎng)為承辦法官辦理案件時(shí)的監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)定，存在監(jiān)管方面的缺失，甚至可能出現(xiàn)院長(zhǎng)自我考評(píng)的現(xiàn)象。

二、沖突成因：審判管理監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)矛盾狀態(tài)分析

《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的發(fā)布使院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督權(quán)制度化、程序化，院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督權(quán)因其自帶的指令性，而與法官的辦案主體地位在一定程度上相互矛盾；第三方監(jiān)督力量薄弱，導(dǎo)致法官權(quán)力行使失序。

（一）院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)旁落

“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”，程序約束不僅來(lái)源于法律程序的要求，同時(shí)也來(lái)自于對(duì)權(quán)力的監(jiān)管程序。

1.院庭長(zhǎng)落實(shí)審判監(jiān)督管理權(quán)存在短板?！兑庖姟访鞔_規(guī)定了院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判管理和監(jiān)督的職責(zé)，其中包括對(duì)法官作出的實(shí)體裁決的案件指導(dǎo)監(jiān)督、法律適用、程序合法性等內(nèi)容的監(jiān)督，以及對(duì)審判流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查、審判質(zhì)效考評(píng)等方面的管理。①參見龍宗智，孫海龍：《加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第2期。究其本質(zhì)，院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)是從行政管理的角度對(duì)審判權(quán)予以監(jiān)督與制約的權(quán)力，是一種從屬性的權(quán)力。②參見劉少軍：《司法改革語(yǔ)境下合議庭獨(dú)立審判問(wèn)題研究》，載《法學(xué)雜志》2017年第10期。但《意見》僅規(guī)定院庭長(zhǎng)有權(quán)要求法官進(jìn)行報(bào)告，然而關(guān)于院庭長(zhǎng)正常履職與其插手、干預(yù)獨(dú)任法官、合議庭對(duì)案件的評(píng)議、裁決的行為認(rèn)定界線模糊，監(jiān)督管理的依據(jù)、范圍、程度沒(méi)有厘清，這些問(wèn)題極易造成院庭長(zhǎng)不敢管，也不好管的尷尬局面，導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉、多頭管理、互相推諉、監(jiān)管缺位、權(quán)力尋租現(xiàn)象迭生。

2.院庭長(zhǎng)個(gè)人辦案與監(jiān)督管理的沖突。最高院在《意見》明確了院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)辦理案件，并且特別指出，院庭長(zhǎng)可以審理但不限于指定的四類案件，同時(shí)在《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)人民法院院庭長(zhǎng)辦理案件工作的意見（試行）》中明確了院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審理重大、疑難、復(fù)雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件。這就要求院庭長(zhǎng)在辦理案件上需投入更多的時(shí)間、精力。與此同時(shí)，司法體制改革并未減輕院庭長(zhǎng)的管理負(fù)擔(dān)，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。

3.院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的“抓手”落空。有學(xué)者認(rèn)為，賦予院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)實(shí)質(zhì)上只是司法改革中的一項(xiàng)過(guò)渡性措施，是為了在審判獨(dú)立和審判質(zhì)量之間達(dá)到一種平衡。①參見萬(wàn)毅：《“審判監(jiān)督”之惑——解讀院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督權(quán)》，載《人民法治》2016年第6期。但實(shí)際上，隨著裁判文書院庭長(zhǎng)審核簽發(fā)制度的廢除，院庭長(zhǎng)失去了一項(xiàng)重要的日常監(jiān)管手段。原先的裁判文書審簽制使院庭長(zhǎng)能夠大致了解案件的基本情況、評(píng)議或裁決結(jié)果以及相關(guān)裁判文書的撰寫，該制度基本能夠滿足院庭長(zhǎng)對(duì)于日常行使審判監(jiān)督管理的職責(zé)要求，所以很少能用、會(huì)用到其他配套的監(jiān)督管理機(jī)制。而在目前的實(shí)踐中，若非承辦法官主動(dòng)上報(bào)提交案件情況，院庭長(zhǎng)幾乎不會(huì)通過(guò)其他監(jiān)督機(jī)制了解相關(guān)案件的審理及評(píng)議情況，更遑論對(duì)個(gè)案的審判質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。

（二）員額法官的審判權(quán)行使異化

社會(huì)的客觀環(huán)境與法官的自身?xiàng)l件、主觀隨意性等共同導(dǎo)致了審判權(quán)力運(yùn)行的種種問(wèn)題，而“神與法官不可交友”一言，道出了法官執(zhí)業(yè)的精髓。

1.法官審判水平參差不齊。首先，法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)而非邏輯。②參見[美]小奧利弗·溫德爾·霍姆斯：《普通法》，冉昊，姚中秋譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第1頁(yè)。法官基于知識(shí)結(jié)構(gòu)、人生閱歷、專業(yè)背景以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的差別，在案件裁判過(guò)程中對(duì)同一法律條款在理解和認(rèn)知上可能存在一定差異，③參見陳樹森、陳志峰：《司法責(zé)任制改革背景下法律適用統(tǒng)一的再思考》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2018年第5期。且即使已經(jīng)通過(guò)法官入額考試對(duì)法官進(jìn)行了一次篩選，但法官的審判水平依然參差不齊，特別是基層法官和部分年輕法官。部分基層法官僅憑自己的審判經(jīng)驗(yàn)辦案，完全不了解當(dāng)前修訂適用的新規(guī)定，導(dǎo)致發(fā)改率不斷上升；部分年輕法官雖然通過(guò)了入額考試，具備合格的專業(yè)知識(shí)水平，但因?yàn)槿鄙賹徟薪?jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單套用法條辦案，沒(méi)有結(jié)合具體案情具體分析，忽略了案件裁決的社會(huì)效果，造成涉訴信訪量居高不下。其次，而司法責(zé)任制廢除該制度后，進(jìn)一步擴(kuò)大了法官的審判權(quán)，但據(jù)司法實(shí)踐中的情況來(lái)看，院庭長(zhǎng)大部分都精通各自審判業(yè)務(wù)領(lǐng)域的工作，而法官水平良莠不齊，裁判文書經(jīng)過(guò)他們的審核把關(guān)，在一定程度上有助于公正裁判的作出，從而保證審判質(zhì)量。最后，長(zhǎng)期審簽制下，院庭長(zhǎng)以其扎實(shí)的業(yè)務(wù)水平對(duì)法官的裁判結(jié)果及文書進(jìn)行審核，法官則對(duì)院庭長(zhǎng)的把關(guān)滋生依賴心理，①參見陳丹、婁必縣：《法院院庭長(zhǎng)權(quán)力角色沖突及解決》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期。一朝失去了心理依靠，導(dǎo)致案件審判質(zhì)量下滑不難預(yù)見。

2.案多人少矛盾更加突出。法官員額制在客觀上減少了一線有辦案權(quán)的法官數(shù)量，而法官助理、書記員沒(méi)有獨(dú)立辦案的資格，對(duì)于閱卷調(diào)查、開庭審理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)辦案法官無(wú)法假手他人，而現(xiàn)有的法院干警編制遠(yuǎn)達(dá)不到法官與書記員1：1的比例配置，導(dǎo)致法官的實(shí)際工作量增加，辦案壓力大，案件數(shù)量與一線辦案法官人數(shù)明顯失衡，加劇了“案多人少”的困境，直接導(dǎo)致了法官辦案質(zhì)量的下滑。

3.審判者濫用自由裁量權(quán)。自2016年法官員額制改革后，被發(fā)現(xiàn)、查處的法官違反廉政紀(jì)律行為數(shù)量大幅上升。一方面如今法官承辦案件本身具有極大的選擇權(quán)及決定權(quán)，由于長(zhǎng)期審批把關(guān)產(chǎn)生的“放松”心態(tài)、對(duì)超出自身實(shí)際裁判能力的自信、對(duì)二審及審判監(jiān)督程序救濟(jì)的過(guò)分依賴，造成錯(cuò)案頻發(fā)、發(fā)改率高的現(xiàn)象。正如此前學(xué)者指出，在司法審判實(shí)踐中，法官既非“圣人”，也非生活在與世隔絕的真空中，而是生活在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，其審判行為可能會(huì)受到各種外在因素的干擾或者由于內(nèi)在欲望的膨脹而使法官出現(xiàn)法外司法的可能。②參見陳曉聰：《員額制改革背景下的法官約束與激勵(lì)機(jī)制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016第19期。另一方面，正如波斯納所指出的那樣，不能把法院系統(tǒng)視為一幫子圣潔的天才加英雄，他們并不神奇，不會(huì)不受自我利益的牽引。③參見[美]理查德·A．波斯納：《超越法律》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第128頁(yè)。比如存在個(gè)別法官借助自由心證選擇性使用證據(jù)，受外界因素干擾隨意選擇使用證據(jù)、越權(quán)收集證據(jù)等情況。并隨著法官審判權(quán)的擴(kuò)大，院庭長(zhǎng)履行審判監(jiān)督管理權(quán)的失落，法院內(nèi)部監(jiān)督部門也缺少?gòu)?qiáng)有力的法官懲戒辦法，沒(méi)有能夠?qū)Ψü倨鸬骄咀饔玫膽土P機(jī)制，使得個(gè)別法官在行使審判權(quán)時(shí)濫用權(quán)力，違反工作職責(zé)。

4.合議制度群策功能弱化。案件承辦人制度本就是為了解決合議庭的內(nèi)部分工，綜合資深法官的經(jīng)驗(yàn)、年輕法官的認(rèn)知以及陪審員的群眾視角，④參見重慶市高級(jí)人民法院課題組：《審判管理制度轉(zhuǎn)型研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。以提高辦案效率，減少重復(fù)勞動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)情況卻是承辦人包攬了案件所有主要工作，并承擔(dān)與之相關(guān)的責(zé)任，合議庭其他成員則基本不負(fù)責(zé)任，對(duì)非其承辦的案件漠不關(guān)心，⑤參見張雪純：《我國(guó)合議制裁判的缺陷及其完善：基于決策理論的分析》，載《法學(xué)家》2009年第3期。造成合議庭“形合實(shí)獨(dú)”。評(píng)議過(guò)程流于形式，主審法官的個(gè)人意見左右合議結(jié)果，合議庭其他成員“陪而不審”淪為“擺設(shè)”。同時(shí)，合議庭成員往往相對(duì)固定、審理同一類型案件，長(zhǎng)期共事下容易形成利益共同體，為司法腐敗提供了滋生空間。

（三）員額法官督察機(jī)制作用弱化

如今法官的審判權(quán)擴(kuò)大，然而配套的監(jiān)管機(jī)制卻無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督管理作用，只有責(zé)任而沒(méi)有保障的權(quán)力是微弱又危險(xiǎn)的權(quán)力。①參見傅郁林：《司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第4期。

1.法官監(jiān)督管理機(jī)制的落空。法官懲戒制度、新型的專業(yè)法官會(huì)議及法官權(quán)力清單在運(yùn)行中遭遇“瓶頸”?，F(xiàn)行的法官懲戒機(jī)制在實(shí)質(zhì)上與一般行政官員幾無(wú)差別，但無(wú)論從工作性質(zhì)、權(quán)力來(lái)源抑或是身份獨(dú)立程度要求，都應(yīng)當(dāng)依照正當(dāng)程序原則為法官設(shè)置單獨(dú)的懲戒程序。②參見詹建紅：《我國(guó)法官懲戒制度的困境與出路》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第2期。但迄今為止，專門的法官懲戒制度依然處于征求意見的階段，更遑論投入使用。其次，專業(yè)法官會(huì)議被普遍定義為，是為法官提供參考性意見的專門咨詢機(jī)構(gòu)，法官可以提請(qǐng)?jiān)和ラL(zhǎng)召集專業(yè)法官會(huì)議討論，其結(jié)論可供合議庭參考，③參見高一飛、梅俊廣：《專業(yè)法官會(huì)議制度實(shí)施情況的實(shí)證研究》，載《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。即專業(yè)法官會(huì)議的咨詢意見對(duì)法官的裁判結(jié)果沒(méi)有強(qiáng)制約束力，其咨詢功能被“架空”。同時(shí)，受限于專業(yè)法官會(huì)議功能定位不清晰、議事范圍不明確、程序運(yùn)行不規(guī)范等因素，④參見梁桂平：《論專業(yè)法官會(huì)議的功能定位及運(yùn)行模式》，載《法律適用》2016年第8期。致使法官參會(huì)積極性不高，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)一裁判的效果被削弱。最后，法官、院庭長(zhǎng)權(quán)力清單雖然均定期制定更新，但其對(duì)相關(guān)審判權(quán)、審判監(jiān)督管理權(quán)的權(quán)力限定缺乏可實(shí)現(xiàn)及相應(yīng)懲罰的手段，最終流于形式成為擺設(shè)。

2.法官監(jiān)督管理機(jī)制的弱化。在司法體制改革下，原先的審判委員會(huì)職能由審判決策向宏觀指導(dǎo)傾斜，大幅降低審判委員會(huì)研究案件的比例數(shù)量，聚焦審判工作中的重大問(wèn)題，充分實(shí)現(xiàn)審判委員會(huì)的指導(dǎo)作用。但司法責(zé)任制下審判委員會(huì)委員履職“虛化”，案件討論時(shí)間短、議事準(zhǔn)備不充分、表態(tài)敷衍等現(xiàn)象頻發(fā)。同時(shí)，法院內(nèi)部監(jiān)察部門人員配置不合理、監(jiān)察信息來(lái)源面窄及監(jiān)察主體覆蓋不全面等問(wèn)題，使得監(jiān)察制度的功能空間變得模糊，⑤參見秦前紅、劉怡達(dá)：《國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。制約了內(nèi)部監(jiān)察制度的良性運(yùn)行。

三、應(yīng)對(duì)之策：審判監(jiān)督管理權(quán)與審判權(quán)衡平機(jī)制建構(gòu)

自立案至案件裁判終結(jié)，從管理者與被管理者雙方角度出發(fā)，同時(shí)配合法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多渠道、多角度、從內(nèi)到外將審判監(jiān)督管理落實(shí)到案件審理的每個(gè)時(shí)間點(diǎn)，充分保證法官審判權(quán)力的行使，同時(shí)，落實(shí)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)。

（一）事前監(jiān)管：“人”“案”分離式監(jiān)督管理

通過(guò)法官自身業(yè)務(wù)水平、職業(yè)道德水平的提高，院庭長(zhǎng)完善各審判團(tuán)隊(duì)的人員組成，提高法官隊(duì)伍的整體水平；審判委員會(huì)制定完善權(quán)力清單，明確權(quán)責(zé)界限；完善“智慧法院”數(shù)字系統(tǒng)對(duì)案件進(jìn)行分類標(biāo)識(shí)，方便類案監(jiān)管，降低法官崗位風(fēng)險(xiǎn)。①參見林立：《司法改革背景下建立新型法官崗位風(fēng)險(xiǎn)防控模型的探索與實(shí)踐》，載《人民法院報(bào)》2018年5月9日，第5版。

1.法官綜合素養(yǎng)提升

首先，要規(guī)范培訓(xùn)制度。要進(jìn)一步提高法官隊(duì)伍的審判業(yè)務(wù)水平，應(yīng)定期組織法官參加培訓(xùn)、考試，法官培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括審判業(yè)務(wù)、最新法律適用及法學(xué)理論問(wèn)題等，全面提升法官的審判專業(yè)水平；將培訓(xùn)考試納入法官績(jī)效考評(píng)，鼓勵(lì)法官不斷完善自身知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高審判業(yè)務(wù)能力。其次，要強(qiáng)化警示教育?！胺▽W(xué)修養(yǎng)雖未切要，而品格修養(yǎng)尤為重要?！雹谑飞袑挘骸稇椃ㄗg叢》，臺(tái)北榮泰印書館l973年版，第336頁(yè)。通過(guò)對(duì)典型案例尤其是身邊案例的剖析學(xué)習(xí)，牢固樹立法官正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，抵御各種非法干擾。同時(shí)，通過(guò)對(duì)法官執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范和對(duì)法官隊(duì)伍的建設(shè)，從正面引導(dǎo)法官的審判行為，使其從思想到行為都能夠自覺形成遵守職業(yè)道德及法律規(guī)范的習(xí)慣，樹立底線思維，嚴(yán)禁“三案”發(fā)生。

2.優(yōu)化合議庭成員配置

院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判資源配置的審判管理職能，優(yōu)化合議庭的組成配置，充分發(fā)揮合議制度的優(yōu)勢(shì)，提高審判質(zhì)量與審判效果。一是合議庭中人民陪審員優(yōu)勝劣汰。要提高人民陪審員的選任門檻，將文化程度、社會(huì)閱歷等條件納入任職考核，對(duì)于考核不達(dá)標(biāo)的人民陪審員予以淘汰，避免形成“坐而不審”，評(píng)議過(guò)程中“合而不議”。同時(shí)，提高人民陪審員的個(gè)人素質(zhì)，定期組織人民陪審員參加培訓(xùn)等，提升其陪審業(yè)務(wù)能力。二是合議庭成員要定期輪換。除專業(yè)化審判需要相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)與合議庭外，合議庭成員應(yīng)當(dāng)根據(jù)審判周期實(shí)際定期交流調(diào)整，降低“塌方式腐敗”風(fēng)險(xiǎn)，破除“陪審一體”藩籬。

3.細(xì)化院庭長(zhǎng)權(quán)力清單

各人民法院審判委員會(huì)要細(xì)化合議庭成員、主審法官、院庭長(zhǎng)和審判委員會(huì)的權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)全覆蓋，消除權(quán)力規(guī)范的盲區(qū)；權(quán)力清單必須詳實(shí)、精細(xì)、涵蓋審判、執(zhí)行、監(jiān)督管理中的各項(xiàng)權(quán)力，明確權(quán)力的法律依據(jù)和法定程序，優(yōu)化流程，進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)邊界。

4.完善“類案”標(biāo)識(shí)和檢索規(guī)范機(jī)制

一是通過(guò)“智慧法院”系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)同類案件進(jìn)行分類整理標(biāo)識(shí)，其中突出標(biāo)記“四類案件”，設(shè)置強(qiáng)力期限提醒。而如今大部分案件歸類，均是由立案庭人工分類后進(jìn)行標(biāo)記，并未真正達(dá)到預(yù)期效果。二是建立系統(tǒng)自動(dòng)推送“四類案件”信息機(jī)制，將“四類案件”直接推送給院庭長(zhǎng)，①參見周強(qiáng)：《堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義審判制度 推進(jìn)新時(shí)代人民法院工作不斷發(fā)展》，載《人民法院報(bào)》2018年5月9日，第1版。使之能夠及時(shí)了解跟進(jìn)相關(guān)案件的審理情況，在風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)前進(jìn)行監(jiān)督防控。

（二）事中監(jiān)督：裁判程序與實(shí)體雙重監(jiān)督管理

通過(guò)建立院庭長(zhǎng)三位一體的監(jiān)督管理機(jī)制，同時(shí)與法院內(nèi)部監(jiān)察部門相互配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件裁判過(guò)程的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督管理；完善“智慧法院”系統(tǒng)，通過(guò)健全對(duì)訴訟過(guò)程中的各個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的提醒、自動(dòng)識(shí)別文件等，達(dá)到對(duì)案件程序合法性的有效監(jiān)管。

1.院庭長(zhǎng)“三位一體”監(jiān)管機(jī)制建構(gòu)

三位一體的管理監(jiān)督機(jī)制，包括以庭為單位的庭務(wù)管理，以審判團(tuán)隊(duì)為單位的扁平化管理，以專業(yè)法官會(huì)議為主導(dǎo)的專業(yè)化管理。

首先，庭長(zhǎng)以審判庭為依托實(shí)現(xiàn)包括對(duì)法官的行政管理、庭內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)、配置審判資源等監(jiān)督管理工作。庭長(zhǎng)應(yīng)定期通過(guò)案件管理系統(tǒng)平臺(tái)了解庭內(nèi)法官辦理案件的進(jìn)展、裁決結(jié)果等，重點(diǎn)關(guān)注反常現(xiàn)象，必要時(shí)可要求法官報(bào)告案件情況進(jìn)行監(jiān)督；院庭長(zhǎng)在履責(zé)時(shí)，要將其行為在平臺(tái)上記錄備案，確保監(jiān)督管理活動(dòng)全程留痕、有據(jù)可查，對(duì)來(lái)自內(nèi)部的不正當(dāng)干預(yù)過(guò)問(wèn)形成有效威懾，②參見李少平：《正確處理放權(quán)與監(jiān)督堅(jiān)定不移全面落實(shí)司法責(zé)任制》，載《人民法院報(bào)》2018年3月28日，第5版。充分保障權(quán)責(zé)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)。

其次，建立院庭長(zhǎng)旁聽評(píng)議制度。依最新修訂的人民法院組織法規(guī)定，法院的審判組織包括了獨(dú)任法官、合議庭及審判委員會(huì)。院庭長(zhǎng)對(duì)合議庭成員及獨(dú)任法官均負(fù)有審判管理監(jiān)督權(quán)，其可按一定比例隨機(jī)旁聽合議庭評(píng)議案件，但在合議庭評(píng)議過(guò)程中不參與討論發(fā)言，若其有監(jiān)督指導(dǎo)意見，則以書面形式記錄在案。以審判團(tuán)隊(duì)為單位，能夠有效減少院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的基數(shù)，同時(shí)也減少了監(jiān)管的層級(jí)，將監(jiān)管效果直接落實(shí)到裁判者。通過(guò)扁平化、同質(zhì)化和信息化管理新型審判單元，③參見丁曉雨、候華北：《論內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革背景下審判管理權(quán)的重塑》，載《法律適用》2018年第19期。有效提高審判監(jiān)督管理的效率及質(zhì)量。

最后，落實(shí)專業(yè)法官會(huì)議制度。要提高法官的參會(huì)積極性，定期召開專業(yè)法官會(huì)議。與會(huì)法官對(duì)案件提出自己的看法，使合議庭能廣泛聽取其他法官的意見，拓寬裁判思路和處理方法，有效提升案件裁判質(zhì)量和效果。同時(shí)，庭長(zhǎng)也能通過(guò)專業(yè)法官會(huì)議，公開透明地對(duì)案件發(fā)表看法，實(shí)現(xiàn)其對(duì)案件審理的監(jiān)督管理，也在此過(guò)程中接受被監(jiān)督，有效限制院庭長(zhǎng)濫用監(jiān)督權(quán)。

2.法院內(nèi)部監(jiān)察部門監(jiān)督機(jī)制完善

在實(shí)踐中，僅有派駐法院的紀(jì)檢組長(zhǎng)有列席審判委員會(huì)的監(jiān)督資格，而法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門人員并無(wú)該項(xiàng)權(quán)力，但派駐人員多為非審判專業(yè)人員，因此即使列席也不能做到有效監(jiān)督。所以，可以賦予內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門通過(guò)列席審判委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，拓寬監(jiān)察人員了解案件的渠道，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)案件審理的監(jiān)督。同時(shí)，要充分運(yùn)用審務(wù)督察手段，對(duì)法官的廉政紀(jì)律問(wèn)題進(jìn)行全方位的督促檢查。

3.訴訟時(shí)間節(jié)點(diǎn)提示系統(tǒng)功能完善

現(xiàn)行的“智慧法院”監(jiān)察系統(tǒng)，能夠針對(duì)每個(gè)案件的訴訟時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)法官進(jìn)行系統(tǒng)提醒，避免案件積壓、超期審判等情況的出現(xiàn)，但同時(shí)還存在時(shí)間節(jié)點(diǎn)不夠細(xì)致，提醒方式單一、提醒不能有效到達(dá)等問(wèn)題，要細(xì)化時(shí)間節(jié)點(diǎn)設(shè)置，完善多渠道提醒方式，提高監(jiān)察能力。還可以開發(fā)自動(dòng)識(shí)別文件功能，針對(duì)案件審理過(guò)程中的程序性問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)核查并作出糾錯(cuò)提示，要求法官在固定階段節(jié)點(diǎn)上傳相關(guān)文書材料，加強(qiáng)審判程序的“可視化”監(jiān)督管理，①參見李向喬：《加強(qiáng)審判監(jiān)督流程“可視化”管理 不斷提高審判監(jiān)督質(zhì)量效果》，載《人民法院報(bào)》2019年1月17日，第8版。確保案件審判的程序合法性。

（三）事后監(jiān)督：裁判效果多方評(píng)估式監(jiān)督管理

綜合各部門關(guān)于案件裁判效果的反饋數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)一步統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，提高審判質(zhì)效，②參見龍飛：《智慧法院建設(shè)給司法帶來(lái)的十大變化》，載《人民法院報(bào)》2018年10月31日，第8版。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并作出處理。

1.強(qiáng)化監(jiān)察部門信息反饋功能

一是庭長(zhǎng)應(yīng)研究制作有關(guān)本庭審判態(tài)勢(shì)分析報(bào)告，針對(duì)部門各項(xiàng)審判質(zhì)效、投訴數(shù)據(jù)的橫、縱向?qū)Ρ确治?，尋找引發(fā)問(wèn)題的關(guān)鍵性、根本性因素。具體問(wèn)題具體分析，有針對(duì)性地制定解決方案；通過(guò)分析處理情況，摸索建立類型問(wèn)題的情況評(píng)估及預(yù)防機(jī)制，防患于未然。二是加強(qiáng)與內(nèi)部監(jiān)察部門的溝通，應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解掌握所管理法官的信訪投訴情況，對(duì)于個(gè)別法官的投訴數(shù)據(jù)出現(xiàn)反常情況，如被投訴量增多或被投訴量居高不下時(shí)，充分運(yùn)用監(jiān)督問(wèn)責(zé)手段，有針對(duì)性地采取誡免談話、批評(píng)教育等措施。

2.強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察覆蓋監(jiān)督機(jī)制

法院現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制為派駐紀(jì)檢組與法院內(nèi)部監(jiān)察部門形成合力，對(duì)法院進(jìn)行全方位的監(jiān)督，其監(jiān)督對(duì)象不僅包括普通辦案法官，還包括院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員等人，該監(jiān)督機(jī)制具有先天的優(yōu)勢(shì)。

首先，要完善監(jiān)察人員配置。監(jiān)察人員是以“個(gè)人學(xué)識(shí)、智力和經(jīng)驗(yàn)技能為基礎(chǔ)”工作的，是需要經(jīng)過(guò)特別的教育才能養(yǎng)成的。③參見東吳大學(xué)法學(xué)院：《法律倫理學(xué)》，新學(xué)林出版股份有限公司2011年版，第7-8頁(yè)。而法院監(jiān)察部門中的大部分工作人員并沒(méi)有法官任職資格，更非員額法官，其明顯缺乏監(jiān)督審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)的專業(yè)水平和能力，且人員編制較少，疲于應(yīng)付表面工作，無(wú)法做到有效精準(zhǔn)監(jiān)督。因此，監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具備法官任職資格及審判、執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，才能及時(shí)、有效發(fā)現(xiàn)案件審理中的問(wèn)題。

其次，是完善落實(shí)法官懲戒制度。現(xiàn)行的法官管理的行政化而非職業(yè)化，與公務(wù)員同質(zhì)管理，嚴(yán)重影響法官的職業(yè)化進(jìn)程，①參見賀小榮：《讓司法責(zé)任制改革落地生根》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月26日，第5版。因此，應(yīng)當(dāng)制定符合法官職業(yè)特點(diǎn)的懲戒機(jī)制，懲戒事由的重心應(yīng)向法官的不當(dāng)行為轉(zhuǎn)變?！蛾P(guān)于法官懲戒條例（試行）》（征求意見稿）中的規(guī)定同時(shí)包括了錯(cuò)案懲戒及違反職業(yè)倫理的行為，但是以錯(cuò)案懲戒為主、違反職業(yè)倫理的不當(dāng)行為懲戒為輔的制度模式。②參見詹建紅：《我國(guó)法官懲戒制度的困境與出路》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第2期。同時(shí)，司法責(zé)任制包括了兩個(gè)構(gòu)成要素：一是“讓審理者裁判”；二是“由裁判者負(fù)責(zé)”。③陳瑞華：《法官責(zé)任制度的三種模式》，載《法學(xué)研究》2015年第4期，第4-22頁(yè)。既然賦予法官權(quán)力，就應(yīng)做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使其為自己的不當(dāng)行為負(fù)責(zé)。

最后，要完備權(quán)力清單的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。法官職業(yè)的最高價(jià)值體現(xiàn)為公平正義，法官行為的正當(dāng)與否都應(yīng)指向這一終極價(jià)值。④參見劉崢：《司法倫理是法官的人格底色》，載《人民司法·天平》2018年第18期。目前對(duì)于法官辦案有相關(guān)的案件質(zhì)量評(píng)查進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，尚未有對(duì)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督與管理的履職效果有明確的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，因此要建立完備的權(quán)力清單考評(píng)機(jī)制，利用該機(jī)制倒逼院庭長(zhǎng)切實(shí)履行審判管理監(jiān)督責(zé)任。一是要建立完善、系統(tǒng)的量化考評(píng)程序。考評(píng)程序包括明確考評(píng)監(jiān)督的對(duì)象、實(shí)施考評(píng)的部門、考評(píng)的結(jié)果公示及獎(jiǎng)懲措施等內(nèi)容，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)考評(píng)結(jié)果的處理。二是明確考評(píng)的范圍及標(biāo)準(zhǔn)。以各人民法院出臺(tái)的權(quán)力清單為考評(píng)監(jiān)督范圍，依照各院的實(shí)際審判情況制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，使之有據(jù)可依，明確工作方向。三是賦予相關(guān)部門考評(píng)監(jiān)督的權(quán)力。由法院內(nèi)設(shè)的監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)庭長(zhǎng)、法官進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，派駐法院的紀(jì)檢組負(fù)責(zé)對(duì)包括院長(zhǎng)在內(nèi)的院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，做到對(duì)權(quán)力清單的監(jiān)督考評(píng)覆蓋法院整體。

3.強(qiáng)化裁判結(jié)果類案比對(duì)功能系統(tǒng)應(yīng)用

在案件管理系統(tǒng)平臺(tái)上，以案件分類標(biāo)識(shí)為基礎(chǔ)，在數(shù)據(jù)庫(kù)中將相似案件的裁判結(jié)果進(jìn)行搜索對(duì)比，通過(guò)利用自動(dòng)生成的海量數(shù)據(jù)，可以數(shù)據(jù)的偏差，使審判監(jiān)督管理工作與信息系統(tǒng)深度融合。⑤參見何帆：《完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)制 客觀評(píng)價(jià)法院審判工作》，載《人民法院報(bào)》2015年12月24日，第5版。設(shè)置類案裁判結(jié)果的自由裁量范圍，在對(duì)比結(jié)果超出該范圍是系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自動(dòng)提示；在其超出范圍過(guò)多時(shí)，系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)直接向主管院庭長(zhǎng)推送該案件信息，提醒其及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督管理。

結(jié) 語(yǔ)

從實(shí)情出發(fā)，回歸權(quán)力制度本身，為法官行使審判權(quán)力過(guò)程中各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防控機(jī)制提供理論支持。運(yùn)用符合司法特點(diǎn)的監(jiān)督制約方式，將對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督制約全部納入程序軌道運(yùn)行。①參見余茂玉：《法官的使命和擔(dān)當(dāng)》，載《人民法院報(bào)》2013年6月26日，第2版。院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理實(shí)際上是審判工作風(fēng)險(xiǎn)防控的調(diào)節(jié)器，是其最重要的把關(guān)手段。與此同時(shí)，再通過(guò)內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、審判委員會(huì)、專業(yè)法官會(huì)議、第三方信息系統(tǒng)等主體健全配合監(jiān)督管理機(jī)制，全面涵蓋審判權(quán)，乃至審判監(jiān)督管理權(quán)行使的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，或被動(dòng)、或主動(dòng)觸發(fā)對(duì)應(yīng)監(jiān)管機(jī)制。明確規(guī)劃以各主體角度出發(fā)的監(jiān)督范圍為權(quán)力行使的邊界，而在如此限度之內(nèi)，法官可以或應(yīng)當(dāng)被容許，做他所能做的事，而不受到別人的干涉，從而使放權(quán)與監(jiān)管達(dá)成有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)全面覆蓋、科學(xué)規(guī)范、符合規(guī)律的審判監(jiān)督管理制度體系。