朱燁 梁勇

我國(guó)是世界上野生動(dòng)物種類最多的國(guó)家之一，也是瀕危動(dòng)物存在的數(shù)量大國(guó)，非法獵捕、殺害、買賣、食用野生動(dòng)物，破壞野生動(dòng)物棲息地等行為屢禁不止，不但破壞了生物多樣性、影響生態(tài)平衡，亦可能危害公眾健康和公共衛(wèi)生安全。刑法和行政法對(duì)此積極予以回應(yīng)，刑事制裁和行政規(guī)制手段綜合發(fā)力，取得一定成效。但新冠疫情的爆發(fā)暴露出我國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)方面存在法律規(guī)定滯后、執(zhí)法不嚴(yán)等各種問題，傳統(tǒng)刑事制裁和行政規(guī)制手段無法擔(dān)負(fù)起全面制止侵害野生動(dòng)物的行為的功能，需要我們?cè)诂F(xiàn)有刑事和行政手段之外，找尋保護(hù)野生動(dòng)物的新路徑。2012年《民事訴訟法》修改以來，公益訴訟作為一種新型訴訟制度進(jìn)入公眾視野，兼具補(bǔ)充性、預(yù)防性和修復(fù)性價(jià)值與功能的公益訴訟制度，為野生動(dòng)物保護(hù)提供了一種全新路徑。

一、野生動(dòng)物保護(hù)傳統(tǒng)路徑的檢視

對(duì)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)有法律梳理后，發(fā)現(xiàn)刑事制裁和行政規(guī)制是我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的主要路徑。其中，刑事制裁主要是依據(jù)刑法的規(guī)定對(duì)非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物等行為進(jìn)行制裁，依賴的是刑事制裁措施的威懾性。行政規(guī)制更多的是倚重行政措施，將名錄制度作為野生動(dòng)物保護(hù)制度的基礎(chǔ)，行政許可制度作為野生動(dòng)物保護(hù)制度的主體，行政處罰作為主要的懲罰手段。通過對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)傳統(tǒng)路徑進(jìn)行檢視，該兩種制裁路徑雖然在野生動(dòng)物保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用，但仍存在不足之處。

（一）野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)有法律規(guī)定

我國(guó)法律中，關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》《物權(quán)法》《刑法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》及《野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)之中。其中，《憲法》第九條規(guī)定，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物?！段餀?quán)法》第49條規(guī)定，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》及《野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施條例》規(guī)定了野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)、野生動(dòng)物管理以及違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任等方面的內(nèi)容?！缎谭ā返?41條規(guī)定，非法獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物的，或者非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進(jìn)行狩獵，破壞野生動(dòng)物資源，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

2020年初新冠疫情發(fā)生后，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，全面禁止食用國(guó)家保護(hù)的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”以及其他陸生野生動(dòng)物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖的陸生野生動(dòng)物。此外，森林法、漁業(yè)法、草原法、畜牧法、環(huán)境保護(hù)法，也規(guī)定了保護(hù)野生動(dòng)物的相關(guān)內(nèi)容。

（二）野生動(dòng)物保護(hù)的傳統(tǒng)路徑及不足

1.行政規(guī)制：“名錄制度+行政許可+行政處罰”模式

縱觀《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律法規(guī)，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的行政規(guī)制措施主要是以“名錄制度”為基礎(chǔ)，①《野生動(dòng)物保護(hù)法》第10條規(guī)定，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行分類分級(jí)保護(hù)。國(guó)家對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物分為一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定，并每五年根據(jù)評(píng)估情況確定對(duì)名錄進(jìn)行調(diào)整。國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布。地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，是指國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物以外，由省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物。地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織科學(xué)評(píng)估后制定、調(diào)整并公布。有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄，由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門組織科學(xué)評(píng)估后制定、調(diào)整并公布。以“行政許可制度”為主體，②《野生動(dòng)物保護(hù)法》第21條規(guī)定，禁止獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。因科學(xué)研究、種群調(diào)控、疫源疫病監(jiān)測(cè)或者其他特殊情況，需要獵捕國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證；需要獵捕國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證。以“行政處罰”為主要的懲罰手段，③《野生動(dòng)物保護(hù)法》第49條規(guī)定，違反本法第三十條規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品或者沒有合法來源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作食品，或者為食用非法購(gòu)買國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品的，由縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者市場(chǎng)監(jiān)督管理部門按照職責(zé)分工責(zé)令停止違法行為，沒收野生動(dòng)物及其制品和違法所得，并處野生動(dòng)物及其制品價(jià)值二倍以上十倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。形成了“名錄制度+行政許可+行政處罰”的野生動(dòng)物保護(hù)行政管理模式。該模式在野生動(dòng)物的保護(hù)中起到了十分重要的作用，但其不足之處亦應(yīng)關(guān)注。一是野生動(dòng)物名錄界定限制了野生動(dòng)物保護(hù)的成效。目前，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)名錄主要分為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄和國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄。根據(jù)法律規(guī)定，以上名錄要定期更新，但是根據(jù)目前可以收集到的資料來看，僅國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄在2003年微調(diào)一次，其他名錄并未按照法律規(guī)定的期限進(jìn)行更新。此外，名錄還存在未能按照物種實(shí)際狀況進(jìn)行增補(bǔ)、物種保護(hù)級(jí)別未能得到及時(shí)有效提升、分類不合理導(dǎo)致物種檢索困難、對(duì)社會(huì)影響較大的關(guān)鍵物種未形成覆蓋、國(guó)家級(jí)物種名錄和地方級(jí)物種名錄覆蓋重疊等問題。④參見韓雪松、趙翔、呂植：《野生動(dòng)物保護(hù)名錄，一把刻度模糊的卡尺》，載光明日?qǐng)?bào)網(wǎng)站2020年2月29日，http：//share.gmw.cn/news/2020-02/29/content_33605211.htm。以上問題的存在，限制了我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的實(shí)際成效，也給野生動(dòng)物保護(hù)行政執(zhí)法工作帶來不便。二是實(shí)施野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管主要依靠行政許可的事前準(zhǔn)入。以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為例，目前涉及野生動(dòng)物保護(hù)的行政許可事項(xiàng)主要有：出售、購(gòu)買、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品審批，人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物許可，狩獵證核發(fā)，外國(guó)人對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物進(jìn)行野外考察、標(biāo)本采集或者在野外拍攝電影、錄像的審批，特許獵捕許可等。但是，如同其他領(lǐng)域行政許可存在的問題一樣，野生動(dòng)物保護(hù)行政許可也存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題。對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)行政許可的執(zhí)行情況疏于監(jiān)督，致使超出行政許可審批范圍、未按行政許可要求實(shí)施相關(guān)行為的情形時(shí)有發(fā)生。雖然自2013年起按照國(guó)家“放管服”改革要求，野生動(dòng)物保護(hù)部門重點(diǎn)強(qiáng)化了對(duì)野生動(dòng)物的事中事后監(jiān)管，引入“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制，但是現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的觀念和能力往往難以適應(yīng)野生動(dòng)物保護(hù)事中事后監(jiān)管要求。三是行政處罰等行政執(zhí)法保障力度不及預(yù)期。隨著法律意識(shí)的提高，人們對(duì)政府依法行政的要求也逐漸提高。政府在實(shí)施行政規(guī)制如行政處罰和行政強(qiáng)制的權(quán)力時(shí)，也要嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序。雖然程序正義是行政法領(lǐng)域必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則，但在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域中存在行政執(zhí)法啟動(dòng)難和程序復(fù)雜的問題。另外，野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域行政執(zhí)法存在一些監(jiān)管力量薄弱、履職不到位、“貓鼠一家”問題。例如，江西省森林公安局破獲的一起販賣野生動(dòng)物案中，共立刑事案件27起，抓獲犯罪嫌疑人44人，涉及省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物17000余只，國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物42只，國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物制品一批。在該案中，野生動(dòng)物保護(hù)管理部門工作人員為不法分子非法開具運(yùn)輸證明文件，充當(dāng)保護(hù)傘，為犯罪活動(dòng)提供便利。

2.刑事制裁：強(qiáng)威懾性和輕刑化的矛盾體

長(zhǎng)期以來，威懾都被認(rèn)為是刑罰的主要目的，刑罰也是威懾性最強(qiáng)的法律措施。雖然行政法上的高額罰款也能產(chǎn)生威懾性的效果，但是與刑罰這把達(dá)摩克利斯之劍相比，其威懾性大打折扣。我國(guó)之所以將野生動(dòng)物保護(hù)置于刑法的保護(hù)范圍之內(nèi)，就是要利用刑罰的強(qiáng)威懾性加大對(duì)涉嫌野生動(dòng)物保護(hù)違法犯罪行為的打擊力度，威嚇其他人不敢實(shí)施非法收購(gòu)、獵捕野生動(dòng)物等行為。例如，河南大學(xué)生閆某非法收購(gòu)、獵捕珍貴、瀕危野生動(dòng)物一案中，①參見閆某非法收購(gòu)、獵捕珍貴、瀕危野生動(dòng)物案，河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院（2015）新中刑一終字第128號(hào)刑事裁定書。閆某伙同他人掏鳥窩捕獲國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物燕隼16只，被判處10年半有期徒刑。但野生動(dòng)物保護(hù)司法實(shí)踐中，更多的卻是在定罪量刑上出現(xiàn)了刑罰輕刑化的趨勢(shì)，適用緩刑和罰金的比例越來越高，犯罪成本越來越低，以至于有些職業(yè)獵捕、收購(gòu)、販賣者“心甘情愿”繳納罰金，感覺它“不過是稅”而已，因而涉及野生動(dòng)物保護(hù)的犯罪時(shí)有發(fā)生，刑事制裁的威懾力度越來越弱。例如，被告人賈某非法出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物一案中，②參見賈某非法出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物案，山東省德州市德城區(qū)人民法院（2019）魯1402刑初98號(hào)刑事判決書。賈某出售2只國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物獼猴，最終僅被判處有期徒刑一年六個(gè)月，緩刑二年，并處罰金人民幣一萬元。

另外，即使需要發(fā)揮刑法的強(qiáng)威懾性作用，但是野生動(dòng)物保護(hù)也不能過于倚重刑事制裁手段：一是刑罰的威懾性存在失效的可能。我國(guó)長(zhǎng)期受“重刑主義”思維的影響，對(duì)于犯罪行為習(xí)慣性反應(yīng)就是加重刑罰，增設(shè)罪名。但是，此種做法只有在人們懼怕刑罰威懾性的前提下，才能適用。如果違法收益遠(yuǎn)高于違法成本，人們已經(jīng)不在乎受到嚴(yán)厲的懲罰，那么刑罰的威懾力度則大大降低。二是刑法保護(hù)范圍窄。涉野生動(dòng)物保護(hù)的罪名主要有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪；非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴瀕危野生動(dòng)物制品罪；非法狩獵罪；走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪。以上罪名主要涉及直接作用于野生動(dòng)物的犯罪行為，但是對(duì)于濫用野生動(dòng)物資源引發(fā)生物安全嚴(yán)重危險(xiǎn)的行為，難以直接適用現(xiàn)有罪名予以制裁。三是刑法的入罪門檻高、證明標(biāo)準(zhǔn)高，多數(shù)違法行為難以通過刑法手段予以制裁。例如，破壞野生動(dòng)物的棲息地、非法食用野生動(dòng)物、為野生動(dòng)物交易提供場(chǎng)所、方便或者交易廣告等間接作用于野生動(dòng)物的違法行為均難以通過刑事手段予以制裁。

二、野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的價(jià)值與功能

《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》修正后，環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)正式確立。①《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。隨著環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐與發(fā)展，公益訴訟立法越來越趨于明確具體，可操作性不斷加強(qiáng)。環(huán)境公益訴訟因其所具有的獨(dú)特價(jià)值和功能，有別于行政規(guī)制和刑事制裁，成為野生動(dòng)物保護(hù)的新路徑。②根據(jù)我國(guó)目前法律規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，而提出檢察建議，督促相關(guān)機(jī)關(guān)依法履職，在不依法履職的情況下，檢察機(jī)關(guān)可提起行政公益訴訟。

（一）補(bǔ)充性：彌補(bǔ)傳統(tǒng)保護(hù)路徑的不足

野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的補(bǔ)充性體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是保護(hù)范圍的擴(kuò)大。我國(guó)對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)主要是實(shí)行分類分級(jí)保護(hù)，主要以野生動(dòng)物的珍貴瀕危程度、保護(hù)等級(jí)以及國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄來確定野生動(dòng)物保護(hù)范圍。雖然全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》對(duì)于食用陸生野生動(dòng)物已經(jīng)全面禁止，但是對(duì)于重點(diǎn)保護(hù)范圍之外的野生動(dòng)物種群，以及不具有重要生態(tài)科學(xué)社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物來說，同樣還面臨著諸多其他違法行為的威脅，且這一類動(dòng)物種類更多、數(shù)量更大、分布更廣。任何一種野生動(dòng)物都面臨變?yōu)闉l危、珍稀物種的可能性，對(duì)未納入保護(hù)范圍的野生動(dòng)物的侵害也可能帶來巨大危害。例如，經(jīng)科學(xué)家研究，體內(nèi)冠狀病毒基因序列與新冠病毒高度相似的中華菊頭蝙蝠即為非珍貴、瀕危野生動(dòng)物。野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟，可突破分類分級(jí)保護(hù)制度及保護(hù)名錄的限制，從野生動(dòng)物本身的屬性出發(fā)實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物的全面保護(hù)，彌補(bǔ)了刑法保護(hù)范圍過窄的問題以及因名錄限制導(dǎo)致的行政規(guī)制缺位。二是規(guī)制行為的擴(kuò)張。對(duì)于侵害野生動(dòng)物棲息地、破壞野生動(dòng)物洄游、遷徙活動(dòng)等以及一些間接作用于野生動(dòng)物、引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)失衡的違法行為，我國(guó)刑法均缺乏相應(yīng)的制裁措施。而公益訴訟制度為野生動(dòng)物保護(hù)提供了另外一種可能，即對(duì)于已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的侵害野生動(dòng)物的行為，均可基于公共利益的考量提起公益訴訟。例如，中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴長(zhǎng)島聯(lián)凱風(fēng)電發(fā)展有限公司候鳥遷徙保護(hù)生態(tài)損害責(zé)任公益訴訟一案中，①參見中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴長(zhǎng)島聯(lián)凱風(fēng)電發(fā)展有限公司候鳥遷徙保護(hù)生態(tài)損害責(zé)任公益訴訟案，山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院（2016）魯06民初373號(hào)民事調(diào)解書。因聯(lián)凱公司在山東長(zhǎng)島國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目，違建風(fēng)機(jī)設(shè)施處于中國(guó)東部候鳥遷徙的必經(jīng)之路，為保護(hù)候鳥的遷徙、繁衍，中華環(huán)?；饡?huì)向煙臺(tái)市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟。另外，由于行政監(jiān)管的缺位，怠于履職、權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，容易導(dǎo)致行政失靈的發(fā)生。對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)提起行政公益訴訟一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政行為的監(jiān)督與約束，另一方面也彌補(bǔ)了行政執(zhí)法的不力。如湖北省宜昌市點(diǎn)軍區(qū)人民檢察院訴宜昌市點(diǎn)軍區(qū)環(huán)境保護(hù)局怠于履行法定監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中②湖北省宜昌市點(diǎn)軍區(qū)人民檢察院訴宜昌市點(diǎn)軍區(qū)環(huán)境保護(hù)局怠于履行法定監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案，湖北省宜昌市點(diǎn)軍區(qū)人民法院（2017）鄂0504行初1號(hào)行政判決書。，涉案污染行為發(fā)生的長(zhǎng)江干流區(qū)域正好系中華鱘自然保護(hù)區(qū)及魚蝦產(chǎn)卵場(chǎng)。宜昌市點(diǎn)軍區(qū)環(huán)境保護(hù)局作為負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在接到檢察建議后仍未徹底治理污染問題，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)提起了行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)。

（二）預(yù)防性：事后規(guī)制轉(zhuǎn)向事前預(yù)防

環(huán)境公益訴訟的功能不僅限于對(duì)已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行事后救濟(jì)，還可預(yù)防損害的發(fā)生，只要具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)即可提起環(huán)境民事公益訴訟，無須發(fā)生實(shí)際損害的后果。《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定了“預(yù)防為主”的原則，公益訴訟的預(yù)防性功能，亦符合環(huán)境保護(hù)法的立法理念與原則。野生動(dòng)物作為一種特殊的環(huán)境要素，一旦受到侵害很可能出現(xiàn)種群滅絕的不可逆的損害后果，如被譽(yù)為“長(zhǎng)江女神”、享有“鯨類進(jìn)化珍貴的活化石”之稱的白鱀豚，已經(jīng)因棲息地喪失及長(zhǎng)江水污染的加劇等原因，被宣布功能性滅絕。因此公益訴訟的預(yù)防性價(jià)值和功能，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)來說更有其獨(dú)特意義，有別于損害發(fā)生后的事后救濟(jì)方式，相當(dāng)于一種“前瞻性保護(hù)”、“搶救性保護(hù)”。如北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴新平公司、中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案——即“綠孔雀棲息地保護(hù)公益訴訟案”中①王妍：《云南綠孔雀”公益訴訟案一審宣判：立即停止水電站建設(shè)》，載新華網(wǎng)2020年3月20日，http：//www.xinhuanet.com/2020-03/20/c_1125742701.htm。，戛灑江一級(jí)水電站一旦建成蓄水，將導(dǎo)致綠孔雀棲息地被盡數(shù)淹沒，對(duì)綠孔雀產(chǎn)生毀滅性的影響，而綠孔雀目前在我國(guó)現(xiàn)存數(shù)量少于500只，已經(jīng)被《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》列為極危物種。自然之友通過環(huán)境民事公益訴訟來保護(hù)綠孔雀的生息繁衍，捍衛(wèi)綠孔雀最后一片完整棲息地，該案也是國(guó)內(nèi)第一例瀕危野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性民事公益訴訟。再如，自然之友訴云南華潤(rùn)電力（西雙版納）有限公司等預(yù)防性環(huán)境公益訴訟一案中②郄建榮：《環(huán)保組織提起公益訴訟云南玉溪中級(jí)法院受理》，載法制網(wǎng)2018年2月24日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1593263636371821627&wfr=spider&for=pc。，回龍山水電站建設(shè)區(qū)和淹沒區(qū)內(nèi)的植被大部分為具有極高生態(tài)價(jià)值的熱帶雨林，且水電站所處位置是瀾滄江流域魚類唯一的洄游通道。自然之友提起公益訴訟，一定程度上保護(hù)了西雙版納熱帶雨林和瀾滄江的珍稀魚類。

（三）修復(fù)性：環(huán)境公益訴訟的終極目的

修復(fù)性司法是環(huán)境公益訴訟的一項(xiàng)重要功能，旨在判令行為人通過修復(fù)受破壞的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境至遭受破壞之前的狀態(tài)。對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)來講，修復(fù)性司法亦屬不可或缺的一種責(zé)任承擔(dān)方式。例如，前述中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴長(zhǎng)島聯(lián)凱公司候鳥遷徙保護(hù)生態(tài)損害責(zé)任公益訴訟一案，該案經(jīng)調(diào)解結(jié)案，雖然涉案風(fēng)力機(jī)組拆除技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、拆除成本極高，但長(zhǎng)島聯(lián)凱風(fēng)電發(fā)展有限公司須拆除在山東長(zhǎng)島國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)建設(shè)的七臺(tái)風(fēng)機(jī)及配套設(shè)施，還應(yīng)在長(zhǎng)島國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局監(jiān)管下，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)。

我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)司法實(shí)踐中，刑事和行政手段在打擊野生動(dòng)物保護(hù)違法犯罪行為時(shí)，往往側(cè)重于對(duì)違法當(dāng)事人的懲治和處罰，集中表現(xiàn)就是對(duì)違法犯罪行為“一判了之”“一罰了之”，關(guān)注的焦點(diǎn)常在于違法當(dāng)事人是否受到刑事追究、應(yīng)當(dāng)判處實(shí)刑還是緩刑、罰金和罰款的多少等，而忽略了生態(tài)修復(fù)義務(wù)的承擔(dān)，不能將刑事處罰、行政管理和生態(tài)修復(fù)有機(jī)結(jié)合。環(huán)境公益訴訟“不是簡(jiǎn)單通過懲罰或經(jīng)濟(jì)賠償來解決糾紛，而是關(guān)注生態(tài)正義，以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為目的，對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修復(fù)，承擔(dān)真正的環(huán)境責(zé)任”。③田雯娟：《刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐與反思》，載《蘭州學(xué)刊》2019年第9期。在環(huán)境公益訴訟案件中，人民法院秉承修復(fù)性司法理念，注重人與自然、人與社會(huì)的雙重和諧，彰顯司法在懲罰犯罪、保護(hù)野生動(dòng)物資源、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面的重要作用。如劉某某等人非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事附帶民事公益訴訟一案，④參見劉某某等人非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事附帶民事公益訴訟案，山東省微山縣人民法院（2018）魯0826刑初111號(hào)刑事附帶民事判決書。被告人劉某某伙同其妻子孟某某，雇傭人員共同在微山湖禁漁水域非法捕撈水產(chǎn)品，對(duì)浮游生物、底棲動(dòng)物等造成致命傷害，危害湖泊局部生物群落結(jié)構(gòu)，威脅湖泊生態(tài)安全。微山縣人民檢察院向微山縣人民法院提起刑事附帶民事訴訟，指控劉某某等人犯非法捕撈水產(chǎn)品罪，請(qǐng)求依法判令被告劉某某等六人在南四湖自然保護(hù)區(qū)微山湖下級(jí)湖水域投放微山湖鯉魚幼魚或承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。法院判決后，劉某某等六人在南四湖自然保護(hù)區(qū)微山湖下級(jí)湖水域投放微山湖鯉魚幼魚1120尾用于生態(tài)修復(fù)。

三、野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的探索與適用

民事公益訴訟和行政公益訴訟具有的補(bǔ)充性、預(yù)防性、修復(fù)性等特殊功能，決定了公益訴訟制度在適用于野生動(dòng)物保護(hù)時(shí)，需要明確破壞野生動(dòng)物保護(hù)的行為方式，并在此基礎(chǔ)上對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式和行政公益訴訟的主體要件、行為要件以及行政附帶民事相關(guān)問題進(jìn)行探索。

（一）民事公益訴訟

1.明確侵害行為：野生動(dòng)物保護(hù)民事公益訴訟的基礎(chǔ)

“生態(tài)破壞是人為的活動(dòng)已經(jīng)造成或可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)（環(huán)境）的任何組成部分或者任何多個(gè)部分相互作用構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能的任何重大退化。”①竺效：《生態(tài)損害的社會(huì)化填補(bǔ)法理研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017版，第42頁。野生動(dòng)物是生態(tài)環(huán)境中的重要一環(huán)，侵害野生動(dòng)物的行為，除了侵害野生動(dòng)物物種之外，亦包含其他間接作用于野生動(dòng)物而引發(fā)的破壞野生動(dòng)物保護(hù)、影響生態(tài)平衡的行為。具體來說主要有以下行為：一是非法獵捕、殺害、買賣野生動(dòng)物及其制品的；②需要注意的是，就我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，因科學(xué)研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護(hù)或者其他特殊情況，依照相應(yīng)的法定程序，可以出售、購(gòu)買、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品。但是對(duì)于野生動(dòng)物的利用應(yīng)采用低限利用論，即保留野生動(dòng)物的公益性利用，限制其商業(yè)性利用，并在實(shí)踐中逐步引導(dǎo)現(xiàn)有的商業(yè)利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和廢除，最終實(shí)現(xiàn)商業(yè)性利用的全面禁止。二是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品或者沒有合法來源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作食品，或者為食用非法購(gòu)買國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品的；三是為出售、購(gòu)買、利用野生動(dòng)物及其制品或者禁止使用的獵捕工具發(fā)布廣告的；四是為違法出售、購(gòu)買、利用野生動(dòng)物及其制品或者禁止使用的獵捕工具提供交易服務(wù)的；五是影響野生動(dòng)物棲息、遷徙和洄游等生息繁衍活動(dòng)的行為；六是人為引進(jìn)外來物種或放生野生動(dòng)物，危害生態(tài)系統(tǒng)的；七是其他破壞野生動(dòng)物保護(hù)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的。

2.“重大風(fēng)險(xiǎn)”的界定與禁止令：預(yù)防性責(zé)任中的重點(diǎn)關(guān)切

受民事侵權(quán)理念“無損害則無賠償”的影響，預(yù)防性訴訟并不多見，環(huán)境民事公益訴訟的中救濟(jì)方式仍舊側(cè)重于事后補(bǔ)救型的恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式。如何界定被訴行為“具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”，系承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任的關(guān)鍵?，F(xiàn)行立法及司法解釋對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的界定并沒有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定和適用存在困惑。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第19條的規(guī)定，人民法院受理的案件應(yīng)當(dāng)為請(qǐng)求“消除危險(xiǎn)”的案件，因此“重大風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)認(rèn)定為“依據(jù)訴訟中能夠掌握的證據(jù)材料和現(xiàn)有的科學(xué)水平，能夠判斷可能發(fā)生的環(huán)境損害的重大危險(xiǎn)”。①最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015版，第273頁。“當(dāng)掌握的證據(jù)材料已達(dá)到能夠證明‘重大風(fēng)險(xiǎn)’可能存在的程度時(shí)，一旦法官?gòu)南嚓P(guān)證據(jù)中得到的結(jié)論為‘重大風(fēng)險(xiǎn)’出現(xiàn)的概率高于不出現(xiàn)的概率時(shí)，即可認(rèn)定具有‘重大風(fēng)險(xiǎn)’?！雹谟谖能?、牟桐：《論環(huán)境民事訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的司法認(rèn)定》，載《法律適用》2019年第14期。對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定雖無須達(dá)到一般民事訴訟“高度蓋然性”之標(biāo)準(zhǔn)，但司法實(shí)踐中，為避免預(yù)防性訴訟的恣意提起以及便于司法操作，對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)的判斷，應(yīng)在有科學(xué)可信度的研究報(bào)告或者實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告等的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)運(yùn)用自由裁量權(quán)作出判斷。如綠孔雀棲息地保護(hù)公益訴訟一案中，自然之友提供了政府文件、視頻、照片、專家意見、文獻(xiàn)、證人證言等，以證明水電站的建設(shè)行為對(duì)綠孔雀棲息地具有重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，極可能導(dǎo)致綠孔雀種群區(qū)域性滅絕。昆明中院根據(jù)自然之友提供的證據(jù)以及結(jié)合涉案水電站建設(shè)項(xiàng)目《環(huán)境影響報(bào)告書》未對(duì)淹沒區(qū)的珍稀植被陳氏蘇鐵進(jìn)行評(píng)價(jià)等因素進(jìn)行綜合判斷，認(rèn)定水電站的淹沒區(qū)一旦建成，會(huì)使該區(qū)域的珍稀動(dòng)植物的生存面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。

然而，“當(dāng)生態(tài)環(huán)境可能遭受或正在遭受破壞，且侵害正在繼續(xù)擴(kuò)大的前提下，如完全按照純粹的司法程序來進(jìn)行訴訟，或許漫長(zhǎng)的訴訟程序還未得出結(jié)論，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞就已經(jīng)無法控制，或造成了更為嚴(yán)重的損害后果，司法救濟(jì)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，且根本無從發(fā)揮司法的預(yù)防功能?！雹鄹蒂t國(guó)：《環(huán)境民事公益訴訟制度研究——以貴州省貴陽市“生態(tài)保護(hù)兩庭”司法實(shí)踐為中心的分析》，法律出版社2016年版，第131頁。如綠孔雀棲息地保護(hù)公益訴訟一案，自2017年訴訟提起至2020年案件宣判，歷時(shí)三年。一審雖然判決水電站立即停止建設(shè)，但是該案的后續(xù)處理仍要等待相關(guān)部門的處理結(jié)果，保護(hù)綠孔雀的目的能否實(shí)現(xiàn)仍難下定論。在美國(guó)，所有的公民訴訟條款都允許原告請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，以停止污染行為或者要求行政機(jī)關(guān)采取具體的措施。禁令可分為“臨時(shí)性禁令”以及作為解決案件實(shí)體問題的裁判的“永久性禁令”，且禁令具有較強(qiáng)的威懾性。如在田納西流域管理局訴赫爾一案中，因?yàn)樾藿ǖ奶├麕?kù)大壩會(huì)導(dǎo)致一種瀕臨滅絕的小魚種——蝸牛鏢的關(guān)鍵棲息地被破壞，因此法官發(fā)布禁令禁止大壩的修建，即使大壩的多數(shù)工程已經(jīng)完工并已耗資巨大。我國(guó)的司法實(shí)踐對(duì)環(huán)保禁止令的探索相對(duì)較少①如蘭陵縣人民法院《環(huán)境資源司法訴前禁止令試行辦法》規(guī)定，公益組織及個(gè)人，應(yīng)先向相關(guān)環(huán)境資源管理、監(jiān)督、保護(hù)機(jī)關(guān)舉報(bào)并要求立案查處，拒絕立案查處的，公益組織及個(gè)人可持相關(guān)拒絕立案查處材料以書面形式申請(qǐng)?jiān)V前禁止令。，建議將禁止令的適用普遍化，“強(qiáng)化法院作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)”，“應(yīng)該針對(duì)環(huán)境保護(hù)案件的特殊性主動(dòng)釋明，或在接到申請(qǐng)或立案受理并初步核實(shí)事實(shí)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)以裁定的方式發(fā)布‘禁止令’?！雹陬佭\(yùn)秋等：《生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制研究》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2019年版，第155頁。

3.替代性修復(fù)：恢復(fù)原狀的重要方式

恢復(fù)原狀是生態(tài)環(huán)境損害最基本的救濟(jì)原則。對(duì)于野生動(dòng)物公益訴訟中要求承擔(dān)的恢復(fù)原狀的責(zé)任，“責(zé)任人首先應(yīng)當(dāng)積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害行為發(fā)生時(shí)的狀態(tài)和功能?！雹圩罡呷嗣穹ㄔ涵h(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296頁。司法實(shí)踐中針對(duì)野生動(dòng)物的損害，除了因違法行為造成的野生動(dòng)物數(shù)量下降、種群減少等，還有可能因?qū)σ吧鷦?dòng)物的侵害而打破生態(tài)平衡、導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能的喪失，因此恢復(fù)原狀常常存在著客觀不能以及因缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)從而導(dǎo)致可操作性較差的問題，替代性恢復(fù)就成為一種重要的責(zé)任承擔(dān)方式?！疤娲曰謴?fù)方式包括同地區(qū)異地點(diǎn)、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量、同價(jià)值異等級(jí)等情形，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損害之前的功能、質(zhì)量和價(jià)值。”④最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296-297頁。湖南省湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物刑事附帶民事公益訴訟案中，⑤參見湖南省湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物刑事附帶民事公益訴訟案，湖南省湘陰縣人民法院（2018）湘0624刑初23號(hào)刑事附帶民事判決書。胡某某等人為牟取非法利益，在省級(jí)自然保護(hù)區(qū)獵殺國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物小天鵝52只，在承擔(dān)刑事責(zé)任的同時(shí)，胡某某等人委托湘陰縣林業(yè)局，通過設(shè)立人工促進(jìn)修復(fù)區(qū)100畝管護(hù)三年，種植旱柳250株、種植水草100畝，印發(fā)宣傳資料5000份的方式承擔(dān)了替代性修復(fù)責(zé)任。司法實(shí)踐中，建立野生動(dòng)物保護(hù)公益基地、推行野生動(dòng)物保護(hù)公益勞動(dòng)、開展野生動(dòng)物保護(hù)宣傳教育活動(dòng)等方式逐漸開始探索并取得良好效果。如馬鞍山市人民檢察院訴吳某某環(huán)境公益訴訟侵權(quán)責(zé)任糾紛一案，⑥參見馬鞍山市人民檢察院訴吳某某環(huán)境公益訴訟侵權(quán)責(zé)任糾紛案，安徽省馬鞍山市中級(jí)人民法院（2019）皖05民初376號(hào)民事判決書。吳某某通過私拉電網(wǎng)的方式獵捕兩只河麂和一只草兔，在構(gòu)成非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪的同時(shí)，也損害了社會(huì)公共利益，亦應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。法院最終判決吳某某提供不低于70日的環(huán)境公益勞動(dòng)，以勞務(wù)代償方式彌補(bǔ)造成的生態(tài)環(huán)境損害。①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第33條規(guī)定，對(duì)于因污染大氣、水等具有自凈功能的環(huán)境介質(zhì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害，原地修復(fù)已無可能或者沒有必要的，人民法院可以判決被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，采取區(qū)域環(huán)境治理、勞務(wù)代償、從事環(huán)境宣傳教育等替代性修復(fù)方式。本案中吳某某的獵捕行為造成野生動(dòng)物滅失，修復(fù)已無可能，法院認(rèn)為可參照該條規(guī)定進(jìn)行替代性修復(fù)。需要注意的是，實(shí)踐中要避免替代性恢復(fù)方式的濫用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)、侵犯客體之特點(diǎn)等決定替代性恢復(fù)的方式，避免生態(tài)修復(fù)目的的偏離與落空。

4.懲罰性賠償：違法成本的增加

目前我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟中，要求賠償?shù)膿p失主要為野生動(dòng)物資源損失。對(duì)于野生動(dòng)物損失賠償數(shù)額的確定，一種是依據(jù)專家對(duì)資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，采用具有可操作性的資源價(jià)值計(jì)算方式，主要包含對(duì)野生動(dòng)物的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值進(jìn)行估算。另一種為依據(jù)《野生動(dòng)物及其制品價(jià)值評(píng)估辦法》（國(guó)家林業(yè)局第46號(hào)令）及附件《陸生野生動(dòng)物基準(zhǔn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)目錄》，根據(jù)侵害的野生動(dòng)物的種類、數(shù)量、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)等計(jì)算出野生動(dòng)物的基準(zhǔn)價(jià)值，作為要求承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)。司法實(shí)踐中，存在兩種方式結(jié)合適用確定野生動(dòng)物價(jià)值的計(jì)算方式，例如江蘇省常州市金壇區(qū)人民檢察院訴袁某某等21人非法收購(gòu)、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物及制品刑事附帶民事公益訴訟案中②《檢察機(jī)關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟典型案例》，載人民網(wǎng)2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。，對(duì)于非法收購(gòu)、出售的穿山甲價(jià)值的確定，即依據(jù)《野生動(dòng)物及其制品價(jià)值評(píng)估辦法》及附件，并且參考專家意見提高了查處標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出了穿山甲的資源破壞補(bǔ)償費(fèi)。但是實(shí)踐中較常適用的為第二種直接計(jì)算的方式，如被告人楊某某非法狩獵刑事附帶民事公益訴訟一案中，③參見楊某某非法狩獵刑事附帶民事公益訴訟案，山東省樂陵市人民法院（2019）魯1481刑初229號(hào)刑事附帶民事判決書。楊某某非法獵捕中華蟾蜍、黑斑蛙3700余只，另購(gòu)買他人非法狩獵的中華蟾蜍600余只，其中造成33只個(gè)體死亡，造成生態(tài)資源損失3300元；王某某非法收購(gòu)、獵捕、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、非法狩獵罪刑事附帶民事公益訴訟案中，④參見王某某非法收購(gòu)、獵捕、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、非法狩獵罪刑事附帶民事公益訴訟案，山東省青島市中級(jí)人民法院（2019）魯02刑終600號(hào)刑事裁定書。王某某非法獵捕84只野生動(dòng)物，共造成生態(tài)資源損失74300元，該兩起案件中，法院均依據(jù)《野生動(dòng)物及其制品價(jià)值評(píng)估辦法》及其附件進(jìn)行計(jì)算來作為承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。

目前對(duì)于野生動(dòng)物資源損失的賠償?shù)拇_定標(biāo)準(zhǔn)，依然帶有傳統(tǒng)民法思維中“損失多少補(bǔ)償多少”的色彩。生態(tài)環(huán)境的整體性、開放性等特點(diǎn)，也應(yīng)視為考慮因素?！耙w現(xiàn)一種‘污染者擔(dān)責(zé)’的象征性補(bǔ)償，并同時(shí)發(fā)揮著懲罰、教育、激勵(lì)以及籌措環(huán)保資金等功能?！雹蓊佭\(yùn)秋等：《生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制研究》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2019年版，第161頁。未來建議引入懲罰性賠償制度，以更好的體現(xiàn)公益訴訟的職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益之最佳。建議在野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟中，以野生動(dòng)物基準(zhǔn)價(jià)值為基礎(chǔ)，確定相應(yīng)的懲罰倍率系數(shù)，根據(jù)所侵害物種的珍貴、稀缺程度，生態(tài)破壞的范圍和程度，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度，行為人獲取的利益多少及過錯(cuò)程度等因素，在0-1系數(shù)范圍內(nèi)進(jìn)行裁量，確定懲罰性賠償金。懲罰性賠償款項(xiàng)可用于其他環(huán)境公益事宜的費(fèi)用墊付或成立專門的野生動(dòng)物環(huán)境保護(hù)基金等。

（二）行政公益訴訟

“地方政府在中國(guó)環(huán)境公益訴訟立法中具有特別的意義和地位”，“缺乏環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)境公益訴訟立法之意義更是寥寥”，因此，環(huán)境公益訴訟要“實(shí)現(xiàn)三個(gè)‘轉(zhuǎn)向’和‘兼顧’：從聚焦原告轉(zhuǎn)向兼顧被告；從聚焦環(huán)境民事訴訟轉(zhuǎn)向兼顧環(huán)境行政訴訟；從聚焦企業(yè)環(huán)境違法轉(zhuǎn)向兼顧地方政府的怠政與環(huán)境違法”。①侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國(guó)藍(lán)本與中國(guó)借鑒》，載《交大法學(xué)》2015年第4期。野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟亦是如此。諸如非法買賣和獵捕野生動(dòng)物等問題，并不在于法律沒有相應(yīng)的制度，而是法律規(guī)定的保護(hù)制度沒有得到嚴(yán)格落實(shí)，監(jiān)管部門對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)存在違法行使職權(quán)或不作為的問題。

1.主體要件：聚焦原告、被告的同時(shí)應(yīng)兼顧利害關(guān)系人

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，人民檢察院是能夠提起行政公益訴訟的唯一主體，野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟亦是如此。這一點(diǎn)本文不再重復(fù)贅述。需要關(guān)注的一個(gè)問題是，社會(huì)組織能否就野生動(dòng)物保護(hù)提起行政公益訴訟。②正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者蔡志芳所言，官方和民間公益代表人機(jī)構(gòu)并行不悖，而且不可偏廢。從這個(gè)意義上說，研究民間公益代表人在我國(guó)或許更具實(shí)踐意義。參見蔡志芳：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》（三），臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第588頁。通過考察域外國(guó)家的類似制度，發(fā)現(xiàn)美國(guó)法院對(duì)“訴訟中原告資格的限制越來越小，小到幾乎接近取消某些原告資格成立要件的地步”，③黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第178頁-188頁。例如《清潔水法》規(guī)定，任何公民可代表自己對(duì)美國(guó)政府、政府其他機(jī)構(gòu)及環(huán)保局提起訴訟，指控他們違反了本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，或未能履行本法規(guī)定的職責(zé)。印度法院“根本不考慮起訴人的訴訟資格，因?yàn)樵诠嬖V訟中如果考慮訴訟資格的話，哪怕是最大限度地放寬訴訟資格的限制，也將會(huì)產(chǎn)生實(shí)際剝奪弱勢(shì)群體享有基本權(quán)利的后果”。但是，在我國(guó)依然將行政公益訴訟的提起主體限定為檢察機(jī)關(guān)，然而形形色色的公共利益團(tuán)體對(duì)公益訴訟實(shí)踐的推動(dòng)不容小覷。對(duì)于諸如野生動(dòng)物保護(hù)這種十分專業(yè)的問題來講，相關(guān)的社會(huì)組織顯然比檢察機(jī)關(guān)更具有專業(yè)知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)。比如，中國(guó)綠發(fā)會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注廣西穿山甲的保護(hù)，在穿山甲的棲息地、生活習(xí)性、非法捕獵、買賣及其走私情況等方面掌握了大量的第一手資料，應(yīng)當(dāng)賦予此類社會(huì)組織提起行政公益訴訟的原告主體資格。另外，在我國(guó)“民告官”已經(jīng)成為一種訴訟常態(tài)，行政機(jī)關(guān)也已經(jīng)習(xí)慣包括民間組織在內(nèi)的各方社會(huì)主體的監(jiān)督，既有接受監(jiān)督的心理準(zhǔn)備，也具有豐富的訴訟應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。允許社會(huì)組織提起行政公益訴訟，不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理和法院的訴訟秩序形成沖擊。再者，我國(guó)確立行政公益訴訟制度之前，我國(guó)司法實(shí)踐中已有環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的先例可循。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)一案中，①參見《中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州清鎮(zhèn)國(guó)土局：社團(tuán)公益訴訟開先河》，載正義網(wǎng)2010年1月12日，http：//www.jcrb.com/zhuanti/fzzt/lpsh/gyss/201001/t20100112_300833.html。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向清鎮(zhèn)市人民法院提起行政訴訟，要求收回國(guó)有土地使用權(quán)。該案起訴于2009年，是社會(huì)組織在行政公益訴訟領(lǐng)域的首次實(shí)踐，取得了較好的效果。因此，至少在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)賦予常年關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)的社會(huì)組織提起行政公益訴訟的主體資格。

野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟的被告主要有以下兩種：第一，負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或部門。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，目前涉及野生動(dòng)物保護(hù)的行政機(jī)關(guān)或部門主要有自然資源（林業(yè)）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（漁業(yè)）、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、郵政監(jiān)管等部門和單位，涉及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)以及從非法狩獵、買賣、運(yùn)輸直到食用的整個(gè)鏈條。例如，四川省綿陽市涪城區(qū)人民檢察院督促規(guī)范快遞收寄驗(yàn)視行政公益訴訟案中，②參見《檢察機(jī)關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟典型案例》，載人民網(wǎng)2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。涪城區(qū)人民檢察院在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)綿陽市郵政管理局未對(duì)轄區(qū)內(nèi)郵政普遍服務(wù)和郵政市場(chǎng)充分履行監(jiān)督管理職責(zé)，致使王某某得以通過快遞運(yùn)輸、買賣瀕危野生動(dòng)物，綿陽市人民檢察院向綿陽市郵政管理局提出檢察建議。如綿陽市郵政管理局未采取有效措施進(jìn)行整改落實(shí)，則檢察機(jī)關(guān)可以其為被告提起行政公益訴訟。第二，雖不負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，但其作出的行政許可、行政規(guī)劃等行政行為導(dǎo)致野生動(dòng)物受到侵害的行政機(jī)關(guān)，如發(fā)改、水利、生態(tài)環(huán)境等具有建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)的部門。實(shí)踐中，我國(guó)也已經(jīng)具有了類似案例的雛形。例如，山東省東營(yíng)市規(guī)劃新建一條公路，需要途徑一處野生鳥類棲息地，當(dāng)?shù)亍坝^鳥協(xié)會(huì)”擬以規(guī)劃部門為被告向法院提起公益訴訟。東營(yíng)中院得知情況后，及時(shí)與政府規(guī)劃部門溝通，調(diào)整道路建設(shè)規(guī)劃，較好保護(hù)了野生鳥類及棲息地。

長(zhǎng)期以來，行政公益訴訟的目光多是聚焦于原告、被告，但是對(duì)于行政公益訴訟涉及到的利害關(guān)系人則考慮較少，然而任何一種法律制度的建構(gòu)都體現(xiàn)了特定時(shí)空下的權(quán)利義務(wù)分配格局，加強(qiáng)對(duì)利害關(guān)系人的保護(hù)是自由與秩序的價(jià)值體現(xiàn)。某些不負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，作出的行政許可等行政行為如果因涉及野生動(dòng)物保護(hù)而被法院撤銷、確認(rèn)違法或者無效，那么行政許可的相對(duì)人即利害關(guān)系人將可能受到一定的影響。如綠孔雀棲息地保護(hù)公益訴訟一案中，如果生態(tài)環(huán)境部撤銷水電站的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，那么檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之后，水電站建設(shè)方的權(quán)益可能要受到法院判決的影響，其實(shí)體權(quán)益和程序權(quán)益也需要得到保護(hù)。在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，可依據(jù)《行政訴訟法》第29條第1款的規(guī)定，將利害關(guān)系人作為第三人加入到行政公益訴訟之中。

2.行為要件：區(qū)分是否具有野生動(dòng)物保護(hù)職責(zé)

如前所述，法律法規(guī)賦予了行政機(jī)關(guān)野生動(dòng)物開發(fā)利用與保護(hù)的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政規(guī)劃?rùn)?quán)等一系列的行政權(quán)力。在行政機(jī)關(guān)未履行或者正確履行野生動(dòng)物開發(fā)利用與保護(hù)職責(zé)時(shí)，允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為行為提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)積極或者正確履行職責(zé)，無疑是必要且適當(dāng)?shù)摹Ｖ饕ǎ鹤匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理部門未履行制止自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)引入外來物種、營(yíng)造單一純林、過量施灑農(nóng)藥等人為干擾、威脅野生動(dòng)物生息繁衍行為職責(zé)的；政府及其有關(guān)部門在編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃未考慮野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)需要，影響野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的；具有查處涉野生動(dòng)物保護(hù)違法行為的職責(zé)，而未履行的；違法實(shí)施涉野生動(dòng)物行政許可行為，或作出行政許可行為后，未履行事中事后監(jiān)管職責(zé)的；對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄和國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄未按照法律規(guī)定定期更新的①根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，但是根據(jù)目前可以收集到的資料來看，僅國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄在2003年微調(diào)一次，名錄并未按照法律規(guī)定的期限進(jìn)行更新。。

然而，一些行政機(jī)關(guān)雖然不具有野生動(dòng)物保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，但是其作出的行政許可等行政行為或者未履行法律賦予的相關(guān)職責(zé)，影響到野生動(dòng)物生存繁衍的情形在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在。最為典型的就是發(fā)展改革、水利部門的項(xiàng)目建設(shè)審批和生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中的作為或者不作為行為。如綠孔雀棲息地保護(hù)公益訴訟一案中，戛灑江一級(jí)水電站環(huán)境影響評(píng)價(jià)于2014年獲得生態(tài)環(huán)境部門的許可，但是該水電站的建設(shè)可能會(huì)對(duì)綠孔雀的生存造成嚴(yán)重?fù)p害。生態(tài)環(huán)境部門在作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批時(shí)，未考慮到綠孔雀活動(dòng)范圍和相關(guān)習(xí)性。此時(shí)，如果僅通過民事公益訴訟的方式提起預(yù)防性公益訴訟，要求建設(shè)單位消除危險(xiǎn)、停止侵害、排除妨礙等，一定程度上能夠起到保護(hù)野生動(dòng)物的作用，但是不能從根本上解決問題。而通過行政公益訴訟，對(duì)諸如發(fā)展改革、水利、生態(tài)環(huán)境等行政機(jī)關(guān)的行政許可、行政規(guī)劃等行政行為進(jìn)行監(jiān)督，有望從根本上解決野生動(dòng)物的棲息等生存問題。國(guó)外也有類似的案例以資借鑒。②例如，美國(guó)愛迪生聯(lián)合氣電公司選擇在哈得孫高地暴風(fēng)王山上建設(shè)一座抽蓄水式水電站。美國(guó)聯(lián)邦委員會(huì)為此頒發(fā)了許可證。水電站中的水泵每天從哈得孫河抽取60億加侖的水，很多野生魚類被吸進(jìn)水泵，再也無法生還。哈得孫景觀保護(hù)會(huì)議向聯(lián)邦巡回法院提交了司法審查申請(qǐng)。法院認(rèn)為能源委員會(huì)在審查類似哈得孫水利發(fā)電站項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮達(dá)到項(xiàng)目目的的替代方案。而能源委員會(huì)對(duì)愛迪生聯(lián)合氣電公司提出的主張照單全收，直接拒絕了反對(duì)方的意見，故聯(lián)邦能源委員會(huì)被法院要求重新作出決定。

3.行政附帶民事公益訴訟：兼顧效率和公正的嘗試

關(guān)于行政附帶民事公益訴訟，行政司法實(shí)踐中運(yùn)用不多，僅在《行政訴訟法》第61條中規(guī)定了涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的情形中，當(dāng)事人可以申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議。吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境行政附帶民事公益訴訟一案是全國(guó)首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件，①參見《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第24批指導(dǎo)性案例的通知》（法〔2019〕297號(hào)），2019年12月26日發(fā)布。該案通過附帶民事公益訴訟的方式，一并解決了白山市江源區(qū)中醫(yī)院因污染環(huán)境產(chǎn)生的爭(zhēng)議，既可以節(jié)省時(shí)間，又能夠避免相互矛盾的判斷。根據(jù)法律規(guī)定，目前野生動(dòng)物保護(hù)行政附帶民事公益訴訟的適用空間也僅限于涉及野生動(dòng)物的行政許可領(lǐng)域，適用范圍比較狹窄，難以發(fā)揮行政附帶民事公益訴訟一并解決民事爭(zhēng)議、提高訴訟效率的功能。建議將行政附帶民事公益訴訟的適用范圍擴(kuò)大到行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域，具體可暫由“兩高”通過司法解釋來創(chuàng)設(shè)這種訴訟類型。

結(jié) 語

《野生動(dòng)物保護(hù)法》已經(jīng)啟動(dòng)修法程序，建議修改后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》引入公益訴訟制度，增加民事公益訴訟和行政公益訴訟的條款，具體為：對(duì)實(shí)施非法捕獵、運(yùn)輸、買賣、食用野生動(dòng)物等危害野生動(dòng)物保護(hù)的行為，或者為非法捕獵、運(yùn)輸、買賣、食用野生動(dòng)物提供便利條件的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織認(rèn)為具有野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不履行野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，以及其他機(jī)關(guān)作出的行政行為影響野生動(dòng)物保護(hù)的，可以依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政公益訴訟。