王宏偉

摘 要 在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，“三權(quán)分置”改革成為農(nóng)村土地改革的一項重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”的核心在于追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟績效，不同的改革模式會產(chǎn)生不同的矛盾和效果，對矛盾和效果的評估分析是順利開展“三權(quán)分置”改革的前提條件?；诖?，對常見的“三權(quán)分置”模式的優(yōu)缺點進行了分析，指出各個模式間的共性和差異。并在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上，提出土地承包權(quán)退出機制，提出國家、集體“三權(quán)分置”改革過程中職能的建議。

關(guān)鍵詞 土地權(quán)利;三權(quán)分置;實踐模式;創(chuàng)新路徑

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.051

1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村首先出現(xiàn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，開創(chuàng)了我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的先河。1980年5月，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制受到了當時國家領(lǐng)導人的明確肯定，推動了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革。1982—1984年，中央連續(xù)三年以“一號文件”的形式給予家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制充分肯定并積極引導，促使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國深入推廣，人民公社制度解體[1-6]。自此以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不斷完善，最終形成了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任實施以后，農(nóng)民可以以不受管制的價格將生產(chǎn)盈余出售到自由市場，極大地提高了生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入[2]。

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)產(chǎn)品相對低廉的價格嚴重阻礙了農(nóng)民收入的增加，加上城市的收入更高，吸引農(nóng)民大量外出到城市務(wù)工，同時掀起了我國城市化的浪潮：1978年，我國的城鎮(zhèn)化率僅17.9%;2019年，我國城鎮(zhèn)常住人口達到8.4843億，城鎮(zhèn)化率達到60.6%，年均增長率達1.07%?？紤]到我國龐大的人口基數(shù)，這意味著每年有超過1 000萬的人口從農(nóng)村遷移到城市，而相應(yīng)的農(nóng)村土地政策并未發(fā)生相應(yīng)改變。在此情況下，生活在城市的農(nóng)民多將自己在農(nóng)村的承包土地轉(zhuǎn)包給別人甚至拋荒。2019年，我國的土地出讓率達到了41.4%，這對我國的糧食安全戰(zhàn)略產(chǎn)生了重大挑戰(zhàn)。改革農(nóng)村土地制度，實現(xiàn)土地從農(nóng)民工向?qū)I(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)?；l(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率等已迫在眉睫。然而，當前城市仍無法為所有進城農(nóng)民提供足夠的社會保障，農(nóng)民的土地仍發(fā)揮著為其提供社會保障的重要作用。因此，如何在保持社會穩(wěn)定的同時提高農(nóng)業(yè)效率是農(nóng)村土地改革的重大問題[3-4]。

為了促進農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展、維護農(nóng)村社會基本穩(wěn)定，黨中央、國務(wù)院將原來農(nóng)村家庭的合同經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，加上集體所有權(quán)，構(gòu)成了新的農(nóng)田權(quán)利結(jié)構(gòu)——“三權(quán)分置”。黨的十九大報告指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”被認為是我國農(nóng)村土地制度的又一次創(chuàng)新，實現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)劃分[5]。但是，當前學術(shù)界對“三權(quán)分置”的模式還有不同意見，對不同的模式還有不同的理解[6-7]?；诖?，考察當前主要“三權(quán)分置”模式，對其特征以及優(yōu)缺點進行分析，探索適合不同地方的“三權(quán)分置”創(chuàng)新路徑。

1 “三權(quán)分置”常見模式

“三權(quán)分置”是2014年12月提出的一項新的土地流轉(zhuǎn)框架[8]，是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后的一項新改革，尚處在一個法律發(fā)現(xiàn)的過程[9]，目標是使過去幾十年來在許多地方使用的土地轉(zhuǎn)讓做法正式合法化[10]。該框架構(gòu)建了我國農(nóng)村土地制度深化改革的一個新的基本方向，即將農(nóng)民的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，同時仍然堅持農(nóng)村土地集體所有制[11]。通過這種方式，希望穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)和放寬土地的經(jīng)營權(quán)以實現(xiàn)更高的土地利用效率，同時繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)田的社會保障功能[12]。不少學者認為，“三權(quán)分置”針對不同的利益主體構(gòu)成了“帕累托改進”[13]，能夠解決當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題。實際上，在實行“三權(quán)分置”改革之前，不少地方的農(nóng)村土地已經(jīng)處于自由流通狀態(tài)。但是，由于土地出讓期限僅限于合同期限，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的只是一種經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)實質(zhì)上是不能被轉(zhuǎn)讓的。模式研究能夠幫助探索不同地區(qū)的實踐經(jīng)驗，比較模式間的差別和特征，為各地開展“三權(quán)分置”提供理論指導。

1.1 農(nóng)民-集體模式

農(nóng)民-集體模式最先出現(xiàn)在改革開放前沿的珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在20世紀80年代發(fā)展迅速，由于工業(yè)化的快速發(fā)展，當?shù)卦S多農(nóng)民到工廠工作，造成許多農(nóng)田被遺棄，傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、商業(yè)化和現(xiàn)代化[14]。從20世紀90年代開始，一些地方開始試行農(nóng)村土地股份合作制改革：農(nóng)民全部將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給村集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民根據(jù)承包權(quán)成為集體組織的股東，土地股份合作制的實質(zhì)是把農(nóng)民承包權(quán)這一物質(zhì)形式轉(zhuǎn)化為股份這一價值形式[15]。

具體實施過程中，村民小組首先成立資產(chǎn)評估小組對集體資產(chǎn)進行核算，主要是土地資源性資產(chǎn)和廠房、商鋪等經(jīng)營性資產(chǎn)，這兩項資產(chǎn)的總和構(gòu)成了集體的總資本;然后根據(jù)村戶口來確定股東的數(shù)量，普通資本除以股東人數(shù)得出總股數(shù)，并對村民進行分配。

該模式實施之后，土地股份合作組織成為土地的生產(chǎn)主體，土地和其他集體資產(chǎn)的具體經(jīng)營形式由股東投票決定，實現(xiàn)政治利益和經(jīng)濟利益分開。村兩委不直接參與經(jīng)濟活動，而是聘請管理公司負責土地經(jīng)營。在收益分配方面，每年農(nóng)地經(jīng)營收入的一定比例按農(nóng)民入股分配給農(nóng)民，剩余部分用于經(jīng)濟組織的公益性和開發(fā)性資金。早期的這種模式，在江浙一帶廣泛推廣。但在國家征地建設(shè)過程中，位置差異導致了巨大土地收益差異，一些農(nóng)民獲得了豐厚的土地增值收益，但居住在偏遠地區(qū)的農(nóng)民沒有這份增值收益，導致不同地區(qū)農(nóng)民收入水平的嚴重不平衡。

1.2 農(nóng)民-集體-農(nóng)場模式

2007年開始，為應(yīng)對農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化和人口老齡化趨勢，上海的一些農(nóng)村地區(qū)開始實行“家庭農(nóng)場”模式[16]，其具體實施步驟：1）農(nóng)民將耕地流轉(zhuǎn)給村集體，成為集體的股東，如同農(nóng)民-集體模式;2）政府對土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供大力支持，建設(shè)高標準農(nóng)田;3）由集體將土地以承包形式出租給家庭農(nóng)場。從“三權(quán)分置”層面來看，農(nóng)民-集體-農(nóng)場模式的集體所有制體現(xiàn)在土地資源的優(yōu)化配置上，選擇有資格經(jīng)營“家庭農(nóng)場”的農(nóng)戶;農(nóng)民的承包權(quán)體現(xiàn)在將農(nóng)田經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給家庭農(nóng)場后，每年有固定的保障收益;土地經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)在家庭農(nóng)場經(jīng)營者依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得更高的收入。實際運行中，如果當?shù)卣u估經(jīng)營者沒有實現(xiàn)對家庭農(nóng)場的有效經(jīng)營，就對經(jīng)營者進行競爭和替換。該模式為我國后工業(yè)化階段的現(xiàn)代規(guī)?；r(nóng)業(yè)發(fā)展路徑提供了典型范例，其當?shù)丶易迨浇?jīng)營模式、適度規(guī)?；?jīng)營方法、強有力的政府支持指導的特征適合上海周邊農(nóng)村地區(qū)的實際情況，上海市政府能夠承擔相應(yīng)的支出和補貼，因此該模式在上海地區(qū)獲得了廣泛的推廣。

這種模式實質(zhì)上是一個“城市反哺農(nóng)村”的過程，家庭農(nóng)場每年獲得大量政府補貼，支撐了這種模式的推廣和實施[17]。單純依靠家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，其經(jīng)營者就難以承擔經(jīng)營成本。因此，除非地方政府具有比較雄厚的財力，否則這種模式難以持續(xù)。

1.3 農(nóng)民-信托機構(gòu)-農(nóng)場模式

該模式是指農(nóng)民直接或通過信托機構(gòu)將耕地流轉(zhuǎn)到農(nóng)場手中進行規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)過程中沒有土地所有者（村集體）的參與[18]。

由于農(nóng)民收入較低，許多年輕村民涌入城市打工，大量農(nóng)田被遺棄，一些農(nóng)民工開始雇傭土地信托基金“存放”自己承包地的使用權(quán)[18]。具體的操作模式如下：1）地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地信托機構(gòu);2）農(nóng)民和土地信托機構(gòu)簽訂土地信托合同，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地信托機構(gòu);3）由農(nóng)業(yè)企業(yè)或大型租賃農(nóng)場向土地信托機構(gòu)租用土地進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營。通過此模式，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給租賃農(nóng)場，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，換取土地出讓金。可見，地方政府是這種信托的主導力量，市場只能發(fā)揮次要作用。這種情況下，土地的真正價值能否得到充分實現(xiàn)存在一定的問題，另外，信托機構(gòu)的主要收入來自土地信托和資金信托的管理費，因政府的參與和主導，這部分資金非常有限，其自身的可持續(xù)性發(fā)展也存在一定問題。

這種模式能夠很好地滿足不少農(nóng)民的個性化需求，實現(xiàn)農(nóng)民在土地上和城市中獲得雙重收入，因此在很短的時間內(nèi)就在一些省份得到推廣，如河南、山西和山東等。

1.4 農(nóng)民-農(nóng)民模式

這一模式是指農(nóng)民之間通過土地經(jīng)營權(quán)的直接交換實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，這種模式支持農(nóng)民私下協(xié)商交換，自由度強，獲得政府認可過程簡單且時間短，在保持承包權(quán)不變的情況下，使土地得到合理化重新配置，深受不少農(nóng)民青睞[19]。這種模式也能實現(xiàn)一定程度的規(guī)?；N植，能夠使用大型農(nóng)業(yè)機械，降低了生產(chǎn)成本，減少了用工需求[20]。通過這種方式，農(nóng)民可以騰出更多的時間在城市尋找就業(yè)機會。然而在這種模式下，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模很小，并且沒有第三方來推動更大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，并且這種模式下農(nóng)戶存在大規(guī)模獲利或損失的情況。

2 不同模式的比較

2.1 模式間的共性

1）以上4種模式都是在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下，農(nóng)民需要非農(nóng)就業(yè)時出現(xiàn)的，一定程度上解決了家庭承包責任制下的耕地碎片化問題。2）盡管實施方式不同，如機械化和集約化的農(nóng)田生產(chǎn)，但改革的目的都是獲得規(guī)模經(jīng)濟，提高土地利用績效。3）所有模式中土地的所有權(quán)仍然屬于集體，這也是當前進行“三權(quán)分置”土地改革的基本前提。

2.2 模式間的差異

承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這兩種主要改革的驅(qū)動因素，在不同的案例模式中表現(xiàn)不同。

對于農(nóng)民-集體模式來說，其出現(xiàn)的背景不是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是通過將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給開發(fā)商建設(shè)來獲得差異化收益，這種收益和農(nóng)民所處的位置及當?shù)氐慕?jīng)濟狀況高度相關(guān)，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民獲得更多的紅利，而偏遠地區(qū)的農(nóng)民就沒有這種紅利。同時，農(nóng)民加入合作社后，集體成為農(nóng)地的實際控制者。在這種情況下，如果政治、經(jīng)濟與監(jiān)督工作的分離處理不當，集體的負責人有可能卷入腐敗等問題。另外，由于人口的出生和死亡，集體成員的數(shù)量也發(fā)生了變化。因此，集體也必須處理好這個問題，解決不同成員之間的矛盾，這是該模式在實踐中的難點。

對于農(nóng)民-集體-農(nóng)場模式，政府在模式中發(fā)揮主導作用。該模式出現(xiàn)的背景是通過向家庭農(nóng)場提供資金來發(fā)展農(nóng)業(yè)。政府補貼多寡和家庭農(nóng)場的收入關(guān)系緊密，對政府資金的依賴可能會導致經(jīng)營效率降低。此外，這種模式具有深刻的政府特色，貧困地區(qū)的政府難以推廣該模式。

農(nóng)民-信托機構(gòu)-農(nóng)場模式的主要推動者可以是農(nóng)民自身也可以是政府。從農(nóng)民角度來看，這種模式在保留農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的同時，又幫助農(nóng)民獲得城市勞動收益，并最終實現(xiàn)雙重收益。從地方政府角度來看，政府鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)到其設(shè)立的土地信托機構(gòu)，政府會推進一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)田整理和灌溉設(shè)施，土地信托機構(gòu)再將土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)場進行規(guī)模經(jīng)營。這種模式雖然有政府的參與，但也具有一定的市場作用，如果能夠?qū)崿F(xiàn)良好的營利模式，就能支撐該模式的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)民-農(nóng)民模式的主要推動者是農(nóng)民自己。這種模式最簡單易行，但需要村干部與農(nóng)民之間的良好關(guān)系以及干部具有較高處理村民矛盾的能力。但是，農(nóng)民之間進行的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換，對國家的土地改革政策目標可能帶來負面影響。

3 不同模式的啟示

3.1 利益主體與土地權(quán)的關(guān)系

土地權(quán)利改革涉及國家、集體、農(nóng)民3個利益主體。1）對于農(nóng)民來說，無論是普通農(nóng)民還是職業(yè)農(nóng)民，當前的主要問題還是資本、技術(shù)、議價能力的問題。普通農(nóng)民還期待土地成為其社會保障的最后防線，最希望能從城市和土地中獲得雙份收入;而職業(yè)農(nóng)民則希望通過擴展經(jīng)營規(guī)模，降低包括租金的生產(chǎn)成本。普通農(nóng)民和職業(yè)農(nóng)民的矛盾點在于土地的租金問題。2）對于集體來說，雖然是土地權(quán)利的所有者，但在改革過程中集體和土地的關(guān)系不夠清晰。集體的目標受到村民、政府、集體官員三重影響，利益難以統(tǒng)一，還容易產(chǎn)生腐敗、不公平分配等問題。3）對于國家來說，其主要目標是社會穩(wěn)定和糧食安全。但是，國家直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動容易造成運行效率低下的問題。因此，在國家支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村時，要努力實現(xiàn)其與所涉及的具體農(nóng)業(yè)管理活動區(qū)分開來。

3.2 “三權(quán)分置”改革框架

產(chǎn)權(quán)明晰應(yīng)是“三權(quán)分置”改革的目標。產(chǎn)權(quán)明晰能夠有效降低交易成本，“三權(quán)”是土地權(quán)的載體。改革過程中，國家的職能應(yīng)定為在社會安全、監(jiān)督和補貼3個層面;集體的職能應(yīng)定為在土地的貨幣化和分配兩個層面，關(guān)注與土地合同權(quán)的授予、回收等管理問題;為了確保土地的保障功能，也要實現(xiàn)在集體的中介下的承包權(quán)的流動。因此，在此框架下提出一種承包權(quán)退出機制，鼓勵具有穩(wěn)定非農(nóng)收入來源的農(nóng)民將土地承包權(quán)出售給集體。然后，集體可以將這些回收的承包權(quán)直接授予職業(yè)農(nóng)民，盡可能降低生產(chǎn)成本。在國家和集體的共同作用下，最終實現(xiàn)土地權(quán)益的順利流轉(zhuǎn)。

在承包權(quán)退出機制下，應(yīng)加強集體對承包權(quán)貨幣化的能力，當普通農(nóng)民想永久退出農(nóng)業(yè)活動時，集體要他們交還的承包權(quán)貨幣化，并反哺給這些想永久退出農(nóng)業(yè)活動的農(nóng)民，這樣才能建立健康的合同權(quán)補償退出機制。

“三權(quán)分置”改革中，國家最好不要直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，而應(yīng)加快戶籍制度改革，不斷完善農(nóng)民社會保障制度，可以采用以土地承包權(quán)換取社會保障權(quán)的方式，同時增加對職業(yè)農(nóng)民的補貼，增加糧食供應(yīng)，降低生產(chǎn)成本。

4 結(jié)論

1）在“三權(quán)分置”改革過程中，無論采取何種模式，都要考慮快速城鎮(zhèn)化和仍有大量農(nóng)業(yè)人口的基本國情。未來，農(nóng)業(yè)依然是我國經(jīng)濟的重要組成部分，“三權(quán)分置”改革要堅持同時實現(xiàn)土地的經(jīng)濟功能和社會功能。

2）選取了4種具有代表性的實踐模式，對其優(yōu)缺點進行了分析，并提出了新的“三權(quán)分置”路徑內(nèi)容。通過分析可以看出，每個模式都在不同程度上實現(xiàn)了土地改革目標，適應(yīng)了當?shù)剞r(nóng)民、經(jīng)濟發(fā)展、社會的新要求，但不同模式也會因涉及不同的利益主體而導致不同的矛盾和沖突。

3）“三權(quán)分置”改革不能局限于路徑依賴，而要在改革中要不斷創(chuàng)新。新的“三權(quán)分置”路徑內(nèi)容引入了農(nóng)地承包權(quán)退出機制，以適應(yīng)當前我國社會出現(xiàn)的新情況和新問題，探討了集體和國家在這一路徑下的具體職能，可以在“三權(quán)分置”改革中加以借鑒。

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（責任編輯：劉 昀）