盧紫毅

“共抓大保護、不搞大開發(fā)”是推動長江經濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略指引。習近平總書記指出，“長三角地區(qū)是長江經濟帶的龍頭，不僅要在經濟發(fā)展上走在前列，也要在生態(tài)保護和建設上帶好頭”，“推動長江經濟帶發(fā)展不僅僅是沿江各地黨委和政府的責任，也是全社會的共同事業(yè)，要加快形成全社會共同參與的共抓大保護、不搞大開發(fā)格局，更加有效地動員和凝聚各方面力量。要強化上中下游互動協作”。近年來，蘇皖兩省按照習近平總書記指示要求，本著推動長江流域水環(huán)境共保聯治、水資源永續(xù)利用的目標，扎實開展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護合作，共挑綠色發(fā)展“金扁擔”，共護可持續(xù)發(fā)展“生命線”。

推進流域生態(tài)補償機制建設

“十三五”以來，黨中央、國務院對生態(tài)保護補償機制建設提出了一系列要求。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的一種制度安排。按照“綠水青山就是金山銀山”的理念要求，目前“資源有價，環(huán)境有償”已經逐漸成為全社會的共識。生態(tài)補償作為一種生態(tài)環(huán)境保護的經濟補償手段，是“按照資源有價的原則，由生態(tài)受益者向生態(tài)產品與服務提供者支付的補償”。

江蘇傍水而生、依水而美，水環(huán)境保護一直是江蘇高質量發(fā)展的重中之重。早在2014年，為強化地方政府水環(huán)境保護責任，江蘇按照“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”的原則，在全國率先建立起覆蓋全省范圍的水環(huán)境雙向補償機制，即補償斷面水質劣于水質目標時，由上游地區(qū)補償下游地區(qū)，補償斷面水質達到水質目標時，由下游地區(qū)補償上游地區(qū)。政策實施以來，112個補償斷面水質達標率從60%提高到90%以上，全省水環(huán)境明顯改善。

除了省內的生態(tài)補償機制建設外，江蘇也出臺了一系列鼓勵跨省流域生態(tài)補償機制建設的獎勵措施，鼓勵設區(qū)市與跨省設區(qū)市間協商建立流域橫向生態(tài)保護補償機制。明確2018年到2020年，對與鄰近省份相關設區(qū)市協商建立流域橫向生態(tài)補償機制并簽訂補償協議的設區(qū)市，當發(fā)生補償時，由省財政承擔補償資金;當發(fā)生受償時，由設區(qū)市享受受償資金。

共建長江流域跨省生態(tài)補償機制

水具有流動性，流域生態(tài)環(huán)境保護和治理需要上下游聯動。流域上下游橫向生態(tài)補償，是調動流域上下游地區(qū)積極性、共同推動流域上下游生態(tài)環(huán)境保護和治理的有效途徑。下游地區(qū)有改善水質的需求，保護生態(tài)環(huán)境的愿望日益迫切。上游地區(qū)有保護水環(huán)境的責任，通過采取相關措施為下游地區(qū)提供良好的生態(tài)產品。

滁河，古稱涂水，是長江下游左岸一級支流，發(fā)源于安徽省肥東縣梁園鎮(zhèn)，流經合肥、滁州、蕪湖、馬鞍山、南京后匯入長江，全長269公里。滁河流域地跨安徽省和江蘇省所轄的9個縣（市、區(qū)），流域面積達8057平方公里。滁河作為長江流域跨省河流，水質好壞不僅影響著流域內人民的生產生活用水安全，也影響著長江水生態(tài)安全。

近年來，蘇皖兩省在滁河流域水環(huán)境保護與治理上多措并舉，共護“一汪清水入長江”。為推進長江流域跨省生態(tài)補償機制建設，江蘇省財政廳、生態(tài)環(huán)境廳會同南京市、高淳區(qū)、浦口區(qū)相關部門先后與安徽省財政廳、生態(tài)環(huán)境廳及馬鞍山市、滁州市相關部門進行了多次磋商，并達成共識。

探索共保聯治的“蘇皖模式”

2018年12月，蘇皖兩省共同簽署了《安徽省人民政府江蘇省人民政府關于建立長江流域橫向生態(tài)保護補償機制的合作協議》。截至目前，滁河水質持續(xù)穩(wěn)定改善。這得益于兩省采取的一系列有力舉措。

確立基本原則。一是權責對等，雙向補償。上游省份妥善處理經濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的關系，充分考慮上下游共同利益，堅持保護優(yōu)先。下游省份充分考慮上游省份為保護水環(huán)境所付出的努力，對上游省份給予合理補償。上下游省份根據國家確定的目標和補償標準，厘清和量化上下游地區(qū)水質交接責任，實施“誰超標誰補償、誰達標誰收益”的雙向補償。二是協同保護，聯防聯治。樹立流域發(fā)展“一盤棋”的思想，在規(guī)劃制定、空間和產業(yè)布局、準入標準、環(huán)境監(jiān)測及環(huán)保執(zhí)法等領域，盡快形成共商共管格局，統(tǒng)籌推進水污染治理、水生態(tài)修復和水資源保護。三是多元合作，互利共贏。按照“環(huán)境共治、產業(yè)共謀”的總體要求，兩省以水為紐帶，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領，共同支持流域范圍內環(huán)境保護與治理，推進滁州市和南京市在產業(yè)發(fā)展和社會治理等方面加強合作，實現共生共融、共同發(fā)展，推動流域一體化發(fā)展和保護。

確定補償標準。滁河陳淺斷面位于南京市浦口區(qū)，是蘇皖兩省在滁河流域唯一的跨省斷面。蘇皖長江流域生態(tài)補償機制以滁河陳淺斷面作為考核斷面，以生態(tài)環(huán)境部與兩省政府簽訂的水污染防治目標責任書確定的年度水質類別目標作為補償參考指標，以生態(tài)環(huán)境部對滁河陳淺斷面的月度監(jiān)測數據和年度考核結果作為補償依據。年度水質達到Ⅱ類或以上時，江蘇省補償安徽省4000萬元，補償資金全部撥付至滁州市。年度水質達到Ⅲ類時，江蘇省補償安徽省2000萬元，補償資金全部撥付至滁州市。年度水質為Ⅳ類時，安徽省補償江蘇省2000萬元，補償資金全部撥付至南京市。年度水質為Ⅴ類及以下時，安徽省補償江蘇省3000萬元，補償資金全部撥付至南京市。同時，月度水質達到Ⅲ類及以上時，安徽省按月補助300萬元給滁州市。蘇皖兩省協議約定，補償資金專項用于滁河流域環(huán)境綜合治理、生態(tài)保護建設、生態(tài)補償、經濟結構調整和產業(yè)優(yōu)化升級等。

推進深度合作。除了資金上的補償以外，蘇皖兩省還積極推進流域保護深度合作。一是建立聯防聯治機制。兩省相關部門建立滁河保護聯防聯治會議制度，實現環(huán)境監(jiān)測數據共享，逐步建立跨省、跨部門的執(zhí)法協作機制，實行定期會商，開展定期不定期的交叉檢查，推進兩省行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接。二是建立重大規(guī)劃（方案）合作協商機制。流域相關市在生態(tài)保護紅線劃定，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)和交通發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等制定過程中，建立會商論證機制。三是探索統(tǒng)一環(huán)保政策標準。流域相關市在落后產能淘汰、產業(yè)提升改造、布局優(yōu)化調整、環(huán)保準入等方面探索制定并逐步執(zhí)行統(tǒng)一標準。協商并逐步統(tǒng)一空間準入、環(huán)境準入負面清單。建立產業(yè)項目準入協調機制，對上下游生態(tài)環(huán)境可能產生重大影響的項目，在項目立項和環(huán)評審批前，互相征求意見。四是探索流域共同治理。流域相關市對滁河流域的污染源實施普查，共同研究滁河污染治理方案，推動跨界水污染治理、濕地保護、水源涵養(yǎng)等重大項目實施，提升滁河流域的生態(tài)穩(wěn)定性。

根據生態(tài)環(huán)境部監(jiān)測數據和考核結果，滁河陳淺斷面2019年度水質達到Ⅲ類。按照協議約定，2020年4月，江蘇省撥付安徽省2019年度跨省生態(tài)補償資金2000萬元，補償資金全部撥付至滁州市，用于推進滁河流域水環(huán)境保護工作。

與一般模式不同，“蘇皖模式”充分體現了上下游自主協商、受益者付費和共保聯治的效能。蘇皖協議實施一年多來，生態(tài)補償成效已經顯現，流域保護深度合作正逐步推進。正如習近平總書記所指出的，長三角一體化發(fā)展不是一日之功，我們既要有歷史耐心，又要有只爭朝夕的緊迫感，既謀劃長遠，又干在當下。共保聯治的“蘇皖模式”以生態(tài)補償為抓手，行綠色發(fā)展之要義，為長江大保護、長三角一體化綠色發(fā)展提供了有益的探索和成功的經驗。

（作者單位：江蘇省財政廳）

責任編輯：霍宏光