陳曉華 李從政

[摘 要] PPP模式可以將政府與私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，合力實(shí)現(xiàn)智慧城市建設(shè)公共效益的最大化。當(dāng)前我國(guó)智慧城市建設(shè)領(lǐng)域PPP模式仍處于起步階段，鮮有成功案例，并面臨政策環(huán)境不健全、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)維機(jī)制不合理、可參考經(jīng)驗(yàn)少等方面的挑戰(zhàn)。結(jié)合巴塞羅那、夏洛特和東京PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出經(jīng)驗(yàn)啟示：完善法律政策環(huán)境，激發(fā)社會(huì)資本積極參與;建立合理的項(xiàng)目管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作共贏;典型示范，逐步推廣。

[關(guān)鍵詞] 智慧城市;PPP;巴塞羅那;夏洛特;東京

[中圖分類號(hào)] F062.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）11-0016-04

Abstract： PPP mode can combine the advantages of the government and the private sector to maximize the public benefits of smart city construction. At present， PPP mode in the field of smart city construction in China is still in its infancy， there are few successful cases， and it is faced with the challenges of imperfect policy environment， unreasonable operation and maintenance mechanism of project construction， and few reference experience. Combined with the practical experience of PPP in Barcelona， Charlotte and Tokyo， this paper puts forward some enlightenment： improve the legal policy environment to stimulate the active participation of social capital， establish a reasonable project management mechanism to achieve win-win cooperation， and gradually promote the typical demonstration.

Key words： smart city， PPP， Barcelona， Charlotte， Tokyo

智慧城市建設(shè)要運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)，以及一系列城市感知設(shè)備與手段，技術(shù)專業(yè)化和領(lǐng)先程度非常高，相應(yīng)管理運(yùn)營(yíng)理念也在不斷更新和發(fā)展，再加上建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，資金需求很大，政府自建自營(yíng)模式顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需求。政企雙方合作，可以將政府在頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢(shì)，與私營(yíng)部門在資金投入、技術(shù)創(chuàng)新、專家人才、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，共同為智慧城市建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)。國(guó)際社會(huì)智慧城市建設(shè)中一些最重要的活動(dòng)往往是公私合作（PPP）的結(jié)果，這并非巧合。“智慧城市”概念最初由IBM公司在2008年提出和推行，至今該公司仍然是智慧城市建設(shè)方案的重要供應(yīng)商。在應(yīng)用PPP模式建設(shè)智慧城市方面，巴塞羅那、夏洛特和東京各有特點(diǎn)，并處于世界的前列。

一、巴塞羅那：與各類伙伴廣泛合作

巴塞羅那是西班牙第二大城市，也是加泰羅尼亞自治區(qū)首府，多項(xiàng)研究將其列為西班牙、歐洲和國(guó)際上最智慧的城市之一。此外，2014年3月，歐盟委員會(huì)（European Commission）授予它“歐洲創(chuàng)新之都”（European Capital of Innovation）獎(jiǎng)。這一認(rèn)可讓巴塞羅那直至2023年都將是全球“移動(dòng)世界之都”。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)在巴塞羅那設(shè)立了城市恢復(fù)力國(guó)際辦公室，并與IESE商學(xué)院（IESE Business School）一道，設(shè)立了智慧城市PPP卓越中心。

在過(guò)去的30年里，巴塞羅那一直優(yōu)先發(fā)展技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。2011年新一屆市長(zhǎng)澤維爾·特里亞斯（Xavier Trias）就職后，推動(dòng)了一項(xiàng)基于技術(shù)創(chuàng)新的政治戰(zhàn)略。2013年，市議會(huì)確定巴塞羅那智慧城市的定義、目標(biāo)和戰(zhàn)略，并宣布要成為西班牙第一個(gè)真正的智慧城市。具體策略包括國(guó)際定位、國(guó)際合作和22個(gè)主要由PPP實(shí)施的地方智慧項(xiàng)目。這些項(xiàng)目涵蓋了Chourabi等（2012）所定義智慧城市的八個(gè)維度：管理和組織、技術(shù)、治理、政策環(huán)境、人員和社區(qū)、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境[1]。

巴塞羅那市政當(dāng)局認(rèn)為大城市本身不可能成為高科技城市，需要與技術(shù)和服務(wù)提供商、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商和許多其他私人利益相關(guān)者合作。巴塞羅那公私伙伴關(guān)系的合作對(duì)象可分為四類：（1）工商企業(yè)，如，阿伯蒂斯（Abertis）、思科（Cisco）、蘇伊士集團(tuán)（GDFSuez）、恩德薩（Endesa）、IBM、Intel、施耐德-特爾文特（Schneider-Telvent）、法國(guó)電信（Orange）、西班牙電信（Telefónica）、德國(guó)電信（T-Systems）、羅斯羅卡（RosRoca）;（2）研究中心，如，智慧和可持續(xù)城市PPP專家中心，IESE公私部門研究中心，加泰羅尼亞能源研究所;（3）大學(xué)，如，IESE商學(xué)院、巴塞羅那大學(xué)、巴塞羅那自治大學(xué)、加泰羅尼亞理工大學(xué)、龐培法布拉大學(xué)、加泰羅尼亞大學(xué);（4）其他城市，如，都柏林市議會(huì)、首爾市政府和桑特·庫(kù)加特市議會(huì)，合作城市的名單仍在不斷擴(kuò)大[2]。與工商企業(yè)合作，建設(shè)新電信網(wǎng)絡(luò)、城市平臺(tái)、智能電網(wǎng)、智能水系統(tǒng)等，打造智慧城市所需的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。將本市定位為“網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)”，與其他城市合作，建立能源供應(yīng)、交通和技術(shù)方面的網(wǎng)絡(luò)連接。通過(guò)在地方和國(guó)際兩個(gè)層面的合作，推動(dòng)以電子政府為基礎(chǔ)的2.0模式（旨在通過(guò)更靈活、更直接和更有效的服務(wù)，讓政府服務(wù)于公民）向5.0模式（旨在使城市更加包容、高效、自給自足、創(chuàng)新和以社區(qū)為導(dǎo)向）的轉(zhuǎn)變。

就總體結(jié)果而言，2014年，這些項(xiàng)目增加了8500萬(wàn)歐元的GDP，21600個(gè)工作崗位，其中1870個(gè)是智慧城市項(xiàng)目的直接結(jié)果。2014年，市議會(huì)在智慧項(xiàng)目上投資了5370萬(wàn)歐元;作為回報(bào)，市政預(yù)算中每投入1歐元，就有額外的0.53歐元由第三方（包括私營(yíng)企業(yè)）投資。2011年至2014年間，這些項(xiàng)目為該市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加了4300萬(wàn)歐元。當(dāng)時(shí)，這些智慧城市項(xiàng)目預(yù)計(jì)每年將減少9700噸二氧化碳和60萬(wàn)公升水的消耗[3]。

二、夏洛特：合作的工具是增稅補(bǔ)助金

夏洛特（Charlotte）是美國(guó)北卡羅來(lái)納州的一座高度現(xiàn)代化的大型工商業(yè)城市，《財(cái)富》雜志的500家公司中，有292家在夏洛特市設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，因而被稱為“企業(yè)之城”，同時(shí)，夏洛特還是美國(guó)第二大銀行業(yè)中心。近年來(lái)夏洛特積極發(fā)展智慧城市，并取得顯著成效。

2011年，與杜克能源、思科和夏洛特中心城市合作伙伴一起，夏洛特啟動(dòng)了一項(xiàng)名為“展望夏洛特”（Envision Charlotte）的項(xiàng)目。通過(guò)利用智能建筑技術(shù)，在現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施上安裝能顯示實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的電表，讓包括市政府在內(nèi)的房地產(chǎn)業(yè)主減少商業(yè)建筑的能源使用，從而降低運(yùn)營(yíng)成本，其目標(biāo)是在五年內(nèi)將城市核心地區(qū)的能源消耗減少20%。項(xiàng)目開(kāi)展四年后，該市設(shè)施的能源使用量就減少了19%，相當(dāng)于節(jié)省了1700多萬(wàn)美元。在能源利用方面取得初步成功的基礎(chǔ)上，該市將計(jì)劃范圍擴(kuò)大到包括水、廢物和空氣在內(nèi)。這意味著在許多領(lǐng)域使用IT技術(shù)：創(chuàng)建有效的水和能源消耗的智能能源系統(tǒng)、提供教育和醫(yī)療服務(wù)的虛擬平臺(tái)、智能交通和智能住宅系統(tǒng)[4]。

2015年9月，組織者又邁出了一大步，他們宣布成立一個(gè)新的非營(yíng)利組織——展望美國(guó)（Envision America），旨在全國(guó)范圍加快智慧城市技術(shù)的部署。2016年1月，“展望美國(guó)”公司舉辦了研討會(huì)，幫助全國(guó)10個(gè)被選中的城市規(guī)劃他們自己的智慧城市項(xiàng)目。這些項(xiàng)目得到了美國(guó)電話電報(bào)公司、美國(guó)銀行、思科、通用電氣、IBM、英特爾、Itron、微軟、高通技術(shù)公司、SAS、西門子、Thingworx、富國(guó)銀行、飛利浦的支持[5]。

在2013年接受采訪時(shí)，“展望夏洛特”的第一位董事會(huì)主席湯姆·舍利夫（Tom Shircliff）指出，該項(xiàng)目設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要方法是，政府作為促進(jìn)者，鼓勵(lì)來(lái)自廣泛參與者的獨(dú)立行動(dòng)?；谶@種方法，城市將可能成為事實(shí)上的平臺(tái)提供者，并支持一個(gè)豐富、多樣和分布式的應(yīng)用程序生態(tài)系統(tǒng)。事實(shí)上，在夏洛特，公私合作已成為一種傳統(tǒng)，是夏洛特整體發(fā)展和成功的重要組成部分?；臼姓こ?，如增加停車場(chǎng)、公共區(qū)域、娛樂(lè)場(chǎng)所和街道重建等均采取PPP模式，市、縣和州行政部門均參與大型的公私混合項(xiàng)目。

夏洛特公私合作的工具是增稅補(bǔ)助金（Tax Increment Grants）。與傳統(tǒng)的增稅融資（TIF）不同，TIG不需要建立一個(gè)地區(qū)，但是項(xiàng)目必須對(duì)公眾有好處，私營(yíng)部門才能獲得相應(yīng)補(bǔ)助。補(bǔ)助的方式是一些城市資產(chǎn)或權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，如現(xiàn)金、通行權(quán)或土地[6]。在大都會(huì)市中心項(xiàng)目中，城市和地區(qū)行政當(dāng)局撥出贈(zèng)款來(lái)支付建造停車場(chǎng)的部分費(fèi)用。同時(shí)，市、縣兩級(jí)政府在這個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中都沒(méi)有獲得任何利益。市政府同意在伊麗莎白大道重建期間修建的停車場(chǎng)周圍的共管公寓旁邊購(gòu)買1000個(gè)停車位。但是，只有在從該地區(qū)收到的稅收總額超過(guò)2500萬(wàn)美元之后，才會(huì)進(jìn)行交易。

三、東京：從郊區(qū)較小的智慧城市開(kāi)始形成

自2000年開(kāi)始，日本加速國(guó)家信息化建設(shè)，繼“E-Japan”、“U-Japan”之后推出“I-Japan戰(zhàn)略”。作為日本的政治、文化教育中心以及海陸空交通樞紐，東京也相應(yīng)啟動(dòng)“東京信息化計(jì)劃”“東京無(wú)所不在計(jì)劃”等，在社會(huì)公共服務(wù)、智能交通建設(shè)、綠色城市建設(shè)等方面取得顯著成績(jī)，成為世界上最早的智慧城市之一，并一直成功地保持著這一地位。

東京的智慧城市建設(shè)，首先開(kāi)始于周邊小區(qū)域、小范圍的城市。這些城市試驗(yàn)區(qū)都有大公司作為贊助商，最常見(jiàn)的是在世界各地設(shè)有辦事處的跨國(guó)公司：豐田、NNTData、三菱、東芝、松下等。為聯(lián)合日本公共和私營(yíng)部門共同努力來(lái)促進(jìn)智能社區(qū)發(fā)展，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省支持成立了一個(gè)日本智能社區(qū)聯(lián)盟（JSCA），由國(guó)家新能源和工業(yè)技術(shù)發(fā)展組織（NEDO）擔(dān)任秘書(shū)處。截至2018年5月，JSCA有282個(gè)成員，包括汽車行業(yè)和運(yùn)輸公司、燃料和能源公司、電信運(yùn)營(yíng)商等私營(yíng)公司，以及大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)等[7]。

位于日本首都圈東側(cè)千葉縣柏市的柏之葉校園城市，占地面積12.7公頃，是日本首個(gè)智慧城市。其建設(shè)以土地開(kāi)發(fā)者三井公司為主，規(guī)劃設(shè)計(jì)中根據(jù)發(fā)展的不同階段，逐步吸引日立公司、千葉大學(xué)、日建集團(tuán)等25家具有不同特點(diǎn)和專長(zhǎng)的企業(yè)、團(tuán)體加入，吸納土地?fù)碛姓吆褪褂谜咭黄鸾M建合作建設(shè)機(jī)構(gòu)，共同商議規(guī)劃、建設(shè)、使用中的問(wèn)題，并不斷調(diào)整建設(shè)方案。基于“環(huán)境共生、健康長(zhǎng)壽、新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造”三大建設(shè)理念，柏之葉地區(qū)開(kāi)發(fā)分為站前開(kāi)發(fā)和整個(gè)區(qū)域開(kāi)發(fā)兩大階段進(jìn)行。2005-2013年是站前創(chuàng)新校園建設(shè)，又可以分為三個(gè)階段，即規(guī)劃階段的智慧聚焦、開(kāi)發(fā)階段的智慧解決、建成之后的智慧管理。2014年之后進(jìn)入推進(jìn)街區(qū)整體（面積為300萬(wàn)平方米）建設(shè)的新階段，以2030年為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新校園化[8]。該項(xiàng)目在2016年獲得美國(guó)綠色建筑協(xié)會(huì)頒發(fā)的國(guó)際性綠色環(huán)境認(rèn)證制度“LEED認(rèn)證”中“社區(qū)開(kāi)發(fā)（Neighborhood Development）”認(rèn)證最高的“鉑金級(jí)認(rèn)證”，這在日本尚屬首次。

首都圈神奈川縣的藤澤可持續(xù)智慧小鎮(zhèn)Fujisawa SST，占地面積19.3公頃，使用松下“整體解決”技術(shù)進(jìn)行節(jié)能和電力網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，打造一個(gè)“以生活為起點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展小鎮(zhèn)”，規(guī)劃持續(xù)發(fā)展100年。2012年11月，松下聯(lián)合東京電氣、三井住友、宅急送等20個(gè)團(tuán)體成立理事會(huì)。2013年3月，F(xiàn)ujisawa SST管理公司成立。由管理公司與合作伙伴公司、藤澤市和周邊社區(qū)進(jìn)行談判，實(shí)現(xiàn)居民的具體需求，發(fā)展城鎮(zhèn)的功能。管理公司采用“居民主導(dǎo)”的視角，根據(jù)當(dāng)前的生活方式不斷完善城鎮(zhèn)。2014年3月，居民開(kāi)始搬進(jìn)獨(dú)戶住宅。之后，廣場(chǎng)社區(qū)中心、商業(yè)設(shè)施、健康廣場(chǎng)、物流中心等陸續(xù)開(kāi)放，2018年全面完工[9]。目前，擁有1000住戶和3000居民的藤澤智慧小鎮(zhèn)初步成為可持續(xù)發(fā)展智慧城市的典范。它的新技術(shù)和模式，已引入東京，并在幾個(gè)較小的城鎮(zhèn)落戶：山本鎮(zhèn)（Yamamoto）、最上市（Mogami）、石卷市（Ishnomaki）等（2010-2014、2017年日本四大智慧城市示范項(xiàng)目）。

四、啟示和建議

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年，我國(guó)采取PPP模式的智慧城市項(xiàng)目已上升至28%。以PPP模式推進(jìn)智慧城市的建設(shè)進(jìn)行管理模式創(chuàng)新，已經(jīng)從國(guó)家到地方都得到了認(rèn)可和實(shí)踐。然而總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)智慧城市建設(shè)領(lǐng)域PPP模式仍處于起步階段，鮮有成功案例，并面臨政策環(huán)境不健全、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)維機(jī)制不合理、可參考經(jīng)驗(yàn)少等方面的挑戰(zhàn)。結(jié)合巴塞羅那、夏洛特和東京PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文提出三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）完善法律政策環(huán)境，激發(fā)社會(huì)資本積極參與

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。西班牙于1996年通過(guò)立法授權(quán)公共設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，澤維爾·特里亞斯當(dāng)選巴塞羅那市長(zhǎng)期間，市議會(huì)著力推動(dòng)了智慧城市的創(chuàng)新戰(zhàn)略。就我國(guó)而言，應(yīng)建立中央統(tǒng)一立法為主，兼顧地方自主權(quán)利的PPP法治體系。中央通過(guò)基本法明確PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域、參與條件和業(yè)務(wù)邊界，規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施流程，劃清政府部門與私營(yíng)部門的權(quán)責(zé)及行為，以及各級(jí)負(fù)責(zé)部門的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等問(wèn)題。行政主管部門通過(guò)制定“導(dǎo)則”、“指南”、“示范合同”來(lái)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)踐和具體運(yùn)作。各地負(fù)責(zé)部門則結(jié)合自身情況制定政策文件，構(gòu)建制度設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和績(jī)效考評(píng)等關(guān)鍵要素的支撐環(huán)境。

（二）建立合理的項(xiàng)目管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作共贏

夏洛特增稅補(bǔ)助金蘊(yùn)含的原則，是將權(quán)責(zé)分配、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，形成互有聯(lián)系且相互制約的機(jī)制。這是保證項(xiàng)目的正常運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)合作共贏的關(guān)鍵。其一，股權(quán)的多少直接決定著對(duì)智慧城市項(xiàng)目本身的所有權(quán)和控制權(quán)（主要包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)等）的大小。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目股權(quán)分配的相關(guān)規(guī)定，政府在政企合作項(xiàng)目公司中持股比例應(yīng)低于50%，并且對(duì)公司不具有實(shí)際控制權(quán)和管理權(quán)。其二，利益分配時(shí)要考慮政府與私營(yíng)部門的投資與占股比例、積極配合程度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和責(zé)任分配、公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的滿意度、監(jiān)管方式與力度等，其獲得的比例將隨承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和付出的代價(jià)而增加。其三，項(xiàng)目存在的多種風(fēng)險(xiǎn)，需要在所有參加者單獨(dú)或者按比例共同承擔(dān)，政府公共部門應(yīng)當(dāng)利用自身監(jiān)管機(jī)制和統(tǒng)籌能力來(lái)協(xié)助私營(yíng)部門降低風(fēng)險(xiǎn)。

（三）典型示范，逐步推廣

東京智慧城市建設(shè)在前期階段均進(jìn)行了較為詳細(xì)的策劃和設(shè)計(jì)，逐年分區(qū)逐步推進(jìn)并適時(shí)修訂，然后，將這些成果移植到其他項(xiàng)目中。我國(guó)更應(yīng)該加強(qiáng)試點(diǎn)示范工作，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，確保項(xiàng)目開(kāi)展的實(shí)際效果。由專門的行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)PPP試點(diǎn)推廣工作，并提供專業(yè)化服務(wù)。在引進(jìn)私營(yíng)部門合作前，對(duì)擬建項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性進(jìn)行充分論證，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)承受能力評(píng)價(jià)。讓相關(guān)利益者，包括當(dāng)?shù)鼐用?、潛在使用者、基礎(chǔ)設(shè)施所有者、信息技術(shù)公司、設(shè)計(jì)公司等，就開(kāi)發(fā)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行協(xié)商溝通，達(dá)成共識(shí)，共同制定周密的建設(shè)方案。將智慧城市項(xiàng)目的信息數(shù)據(jù)內(nèi)容與網(wǎng)信辦、信息辦、政府辦、項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)的信息系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一，讓各相關(guān)方及時(shí)獲得全面的數(shù)據(jù)信息，增強(qiáng)信息反饋。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]