何治民

繼商業(yè)銀行法發(fā)布修訂意見稿后，10月23日，中國人民銀行法也迎來了修訂，離上次2003年修訂已經過去了17年。

央行職權調整是此次央行法修訂的焦點。事實上，與國際其他央行相比，我國央行“擴權”姍姍來遲。自2008年金融危機后，各國都在調整央行職能，加強逆周期管理來防范系統(tǒng)性金融風險，這是國際金融監(jiān)管改革的標配和趨勢，也是此次央行法修訂的國際背景。

將目光轉回國內，過去10余年，跟隨經高速發(fā)展步伐，我國銀行業(yè)發(fā)展迅速，金融創(chuàng)新讓混業(yè)經營業(yè)務和主體涌現，現有的法律和監(jiān)管框架已無法防范和監(jiān)控金融發(fā)展的風險，金融改革呼之欲出。

不難看出，無論是國際金融監(jiān)管的趨勢，還是當下我國金融創(chuàng)新對監(jiān)管的需求，都在呼喚金融監(jiān)管改革，從銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會，“一行三會”調整為“一行兩會”，金融監(jiān)管格局調整早已開始，此次央行法大修，調整央行職權，算是金融監(jiān)管改革的必然之舉。

值得一提的是，今年是防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)的收官之年，在這樣的背景下，央行法大修，似乎又有了新的寓意。

補齊“短板”

近幾年，從P2P、到私募、再到信托爆雷，大眾對金融風險的感知直線飆升，業(yè)內對金融風險交叉感染的認知也被顛覆。

欣慰的是，從2017年啟動防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)以來，小到各類監(jiān)管政策陸續(xù)出臺，將影子銀行、互聯(lián)網金融等納入監(jiān)管，大到金融委、宏觀審慎局等組織成立，逐漸完善金融監(jiān)管框架，一場以防范和處置金融風險為要務的金融監(jiān)管改革正在發(fā)生。

疫情也沒能阻擋金融監(jiān)管深入的步伐。今年國內疫情穩(wěn)定以來，私募新規(guī)、信托、金融控股公司、網絡小貸監(jiān)管新規(guī)等政策陸續(xù)出臺，大金融強監(jiān)管的趨勢十分明顯。

縱觀此次央行法的修訂內容，有一個明顯的共同特征：將過往10余年特別是最近三年，成效好的監(jiān)管實踐和政策法律化、制度化，為日后常態(tài)化監(jiān)管提供法律依據。

如，貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱寫入央行法，這是對過往10年，央行宏觀調控格局調整的呼應。央行的貨幣政策工具中，將原先的“確定中央銀行基準利率”改為“確定中央銀行政策利率”，則是對過去央行創(chuàng)新的政策利率工具的肯定，也是對利率市場化趨勢的回歸。將金融控股集團納入央行監(jiān)管，則是對今年9月份《金融控股公司管理辦法》的回應等等，不勝枚舉。

此次，央行法修訂的核心莫過于將宏觀審慎政策框架寫入法律，央行法中明確列舉了央行宏觀審慎政策的7類工具，包含金融機構杠桿率、貸款價值比、貸款收入比、風險資產權重、同業(yè)資產（負債）比例要求以及大額風險敞口限制等資產管理要求；金融機構流動性覆蓋比例、凈穩(wěn)定融資比例等流動性管理要求；風險準備金等逆周期調節(jié)工具等等，加強逆周期調節(jié)和穿透式監(jiān)管。

宏觀審慎并非中國獨創(chuàng)，最早起源于英國的雙峰模式—宏觀審慎和貨幣政策，在2008年全球金融危機后，被國際上大多數央行采用。

今年國內疫情穩(wěn)定以來，私募新規(guī)、信托、金融控股公司、網絡小貸監(jiān)管新規(guī)等政策陸續(xù)出臺，大金融強監(jiān)管的趨勢十分明顯。

2009年，中國在加入巴塞委員會，逐漸將宏觀審慎引入中國。宏觀審慎政策引入中國已有10年歷史，早在2016年，央行就已形成了宏觀審慎評估體系（MPA），次年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”也寫入相關的高級文件。

MPA體系，涵蓋資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、外債風險和信貸政策執(zhí)行等7大方面，對比此次央行法確定的宏觀審慎政策的七大工具，顯然，這些政策工具既有對原有MPA體系指標的繼承和肯定，但政策工具中的逆周期緩沖、系統(tǒng)重要性附加資本、動態(tài)撥備和特定部門資本要求等已超過MPA的框架。

這意味著，未來商業(yè)銀行資本管理要面對銀保監(jiān)會和央行兩家監(jiān)管機構，可見監(jiān)管之嚴。

值得一提的是，隨著宏觀審慎政策入央行法，意味著央行以貨幣政策和宏觀審慎的雙支柱框架也得到了法律的認可，這是對過往10年，央行宏觀調控探索實踐的總結，也是當下防范系統(tǒng)新金融風險的需要。

因為，與傳統(tǒng)貨幣政策以控制通貨膨脹、穩(wěn)定幣值為目標的順周期調節(jié)方式不同，也有別于銀保監(jiān)會以資本監(jiān)管為核心的行業(yè)監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管以逆周期調節(jié)來防范系統(tǒng)性金融風險，能避免傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式在系統(tǒng)風險防范上的不足。

擴權強監(jiān)管？

此次央行法將宏觀審慎職能賦予央行，其實是有跡可循的。

2017年7月，《中國金融穩(wěn)定報告（2017）》中，曾圍繞宏觀審慎職能的分配提出了三種宏觀審慎政策框架模式，即將宏觀審慎智能分別賦予央行、央行內設的部門、央行之外的獨立部門三種方式，此次雙支柱入法，顯然傾向了第一種模式。

2019年年初，央行三定方案明確新設立宏觀審慎管理局，牽頭建立宏觀審慎政策框架和基本制度，此次又以法律形式再次確認，無疑是在銀監(jiān)會微觀審慎監(jiān)管的基礎上，試圖補齊系統(tǒng)性風險的宏觀審慎監(jiān)管空白。

值得一提的是，宏觀審慎作為國際央行普遍采用的逆周期防范風險的方式，將它賦權給央行，也蘊含著央行必然要擴權來保證宏觀審慎發(fā)揮作用，而這一點，對當下的中國金融的健康發(fā)展尤為關鍵。

粗略來看，此次央行法修訂，將央行的職權從原來的13項增加到19項，具體來看，此次擴權有三個特點：

其一，擴大監(jiān)管范圍，這在被監(jiān)管主體和具體業(yè)務監(jiān)管上都有體現。此次央行法將被監(jiān)管的銀行機構擴大到政策性銀行、開發(fā)性銀行、農村合作銀行等銀行機構，還將系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司、重要金融基礎設施納入監(jiān)管范疇，這顯然是宏觀審慎政策的應有之義。

此外，交存準備金的業(yè)務監(jiān)管范圍也在擴大，未來，不僅銀行業(yè)金融機構，部分非銀行金融機構都需要交存準備金。

其二，增加履職機構，確保央行職權實施。如，一方面，作為金融最高監(jiān)管決策機構，金融委已在央行設立金融委辦公室，協(xié)調建立中央與地方金融監(jiān)管、風險處置、金融消費權益保護等協(xié)作機制，已運行兩年多，此次央行法將其入法，還提到央行還將與金融委成員間建立監(jiān)管信息共享機制，也提到央行還可以設立其他“履職平臺”，事實上這兩年央行已經設立了存款保險基金管理、成方金融科技等平臺，未來不排除隨著央行職權的實施，將有更多履職平臺的出現。

其三，增加監(jiān)管職責和監(jiān)管措施。這是此次央行擴權的核心，不僅設立專門章節(jié)（第六章）賦予“央行監(jiān)督管理措施”，如檢查監(jiān)督權、現場檢查措施、對金融控股公司和使用中央銀行資金機構的監(jiān)管措施、系統(tǒng)性金融風險處置等內容，還將監(jiān)管職權擴大到對系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股集團等主體，也涉及了金融數據安全監(jiān)管、征信管理、消費者保護等具體金融監(jiān)管業(yè)務，這意味著，防范系統(tǒng)性風險或將從監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構開始，而近期金融委提出的要將“金融活動全面納入監(jiān)管”的法律基礎也在逐漸完善。

此外，此次央行法還賦予了央行擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責，這意味著，金融監(jiān)管的立法權掌握在央行手里，而不是“兩會”（銀保監(jiān)會和證監(jiān)會），牢牢抓住了金融監(jiān)管的牛鼻子。

從監(jiān)管對象、業(yè)務范圍擴大，到責權和監(jiān)管平臺、監(jiān)管措施增加，不難看出，央行法為央行擴權、強化監(jiān)管提供了系統(tǒng)性法律支撐，背后深意不小。

新的信號

2008年金融危機以來，在應對金融危機的影響時，各國央行的重要性得以提升。2008年金融危機后，特別是新冠疫情以來，以美國為首，讓中央銀行“更有作為”，更積極和頻繁地發(fā)揮貨幣政策對經濟“調控”的意義，是一個普遍做法。這一趨勢是否會對中國有所影響？

過去10余年，中國金融監(jiān)管格局經歷從“一行三會”到“一行兩會”的轉變，在此期間，央行通過《反洗錢法》《統(tǒng)計法》等法規(guī)，宏觀審慎局等組織擴大自身監(jiān)管職權，增強央行金融監(jiān)管屬性，此次央行法大修，以法律的形式擴大央行職權，也暗示著未來金融監(jiān)管的變革方向。

特別是新冠疫情以來，以美國為首，讓中央銀行“更有作為”，更積極和頻繁地發(fā)揮貨幣政策對經濟“調控”的意義，是一個普遍做法。這一趨勢是否會對中國有所影響？

首先，“一行兩會”金融監(jiān)管格局分工更明確，聯(lián)動來強化監(jiān)管。傳統(tǒng)金融監(jiān)管由銀保監(jiān)會和證監(jiān)會承擔，如今，央行法顯然提升了央行在監(jiān)管格局中的地位。

一方面，央行掌握金融監(jiān)管的立法和金融基礎設施制度的制定，如此一來，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會、其它金融監(jiān)管部門主要是具體執(zhí)行法規(guī)，實施功能、行業(yè)監(jiān)管。另一方面，央行直接對金融機構，特別是系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司的直接監(jiān)管的權力，相當于央行主動承擔了有可能觸發(fā)系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)管職責，符合宏觀審慎政策。

其次，未來金融風險將迎來“常態(tài)化”的強監(jiān)管。在防范化解重大金融風險三年攻堅戰(zhàn)的收官之年，相繼修訂商業(yè)銀行法和央行法，將過往對金融風險監(jiān)管和處置的措施和監(jiān)管行為法律化、制度化，為未來常態(tài)化的監(jiān)管提供法律依據。

再次，未來對金融創(chuàng)新監(jiān)管或將收緊，監(jiān)管套利空間將大幅縮小。過去服務粗放型高速經濟增長，出現不少監(jiān)管套利現象，也積累了金融風險，目前經過三年金融風險攻堅戰(zhàn)，這些風險已逐步出清，大部分新金融也逐漸納入監(jiān)管范疇，近段時間定調金融創(chuàng)新與監(jiān)管的關系，更是有將“金融活動全面納入監(jiān)管”的趨勢。

值得注意的是，縱觀過往經濟周期，每逢經濟低谷，各國總會主動或被動打開信貸水龍頭，讓央行扮演著經濟低谷時期改善經濟增長的“固定引擎”角色，但這樣的負效應也是顯而易見的—扭曲金融資源配置，使得資產價格無法反映實體經濟的真實情況。

隨著各國央行不約而同“擴權”，央行既是信貸貨幣政策的執(zhí)行者，又是金融監(jiān)管的掌舵者，如何來牽制央行多年來形成的“放水”慣性和沖動，讓金融更多地服務實體，這既考驗金融改革的智慧，也需要供給側改革的持續(xù)深入。