徐振科 徐鐵兵 馬躍濤 張婷婷 馬心宇

河北省生態(tài)環(huán)境科學研究院，河北 石家莊 050037

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（以下簡稱“賠償磋商”）指賠償權(quán)利人與賠償義務人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評估報告，就損害的事實和程度、修復的啟動時間和期限、賠償責任的方式和期限等具體問題進行協(xié)商，考慮到修復方案的技術(shù)可行性、成本效益的優(yōu)化、賠償義務人的賠償能力以及第三方治理的可行性，從而達到賠償目的的協(xié)議。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計，截止2019年10月底，生態(tài)環(huán)境損害賠償問題通過磋商解決的約占90%，通過訴訟解決的僅占10%。賠償磋商之所以備受青睞，得益于其規(guī)范性、經(jīng)濟性、強制性等優(yōu)點。同時，賠償磋商屬于新生事物，許多問題無章可循，從理論到實踐都需要不斷探索完善。筆者針對賠償磋商在實踐中出現(xiàn)的問題進行分析，探求解決之策。

一、賠償磋商的特點

（一）規(guī)范性

賠償磋商的主體是省、市、地方政府及其指定的部門或機構(gòu)，以及違反法律、法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人。在補償協(xié)商工作中，地方政府及其指定的部門或者機構(gòu)都會聘請專業(yè)法律人員與賠償義務人開展磋商，嚴格遵循法律法規(guī)，磋商活動規(guī)范合法。同時，為進一步規(guī)范賠償磋商活動，我國所有省、自治區(qū)和直轄市均出臺了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法，從開展磋商的條件、磋商程序、磋商期限、賠償協(xié)議的簽訂及執(zhí)行等方面進行了嚴格規(guī)定，既能保障磋商主體雙方的合法權(quán)益，又能做到應賠盡賠，保障公共利益不受損失?？傊r償磋商的主體一方為地方政府及其指定的部門或機構(gòu)，磋商活動也有嚴格的規(guī)則制約，具有規(guī)范性的特點。

（二）經(jīng)濟性

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事訴訟，我們應當遵守我國民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。民事訴訟法規(guī)定了啟動程序、訴訟費用承擔、嚴格的舉證責任、舉證責任和具體的執(zhí)行程序。繁瑣的程序必然會加大時間、費用和勞動力的成本。和訴訟相比較的話，賠償磋商則更加經(jīng)濟。磋商主體通過平等協(xié)商，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定和評估報告確定賠償數(shù)額及修復方案，能夠快速達成賠償協(xié)議。賠償義務人既可以在賠償權(quán)利人的監(jiān)督下自行修復生態(tài)環(huán)境，也可以委托第三方開展修復，方式靈活，經(jīng)濟快捷。磋商主體雙方不需要經(jīng)歷漫長的司法程序，可以快速履行賠償協(xié)議，有更多的時間投入到環(huán)境修復中，能夠節(jié)省巨大的經(jīng)濟成本。

（三）強制性

賠償磋商的強制性主要體現(xiàn)在賠償協(xié)議的履行方面。一是失信懲戒。賠償協(xié)議生成后，賠償人拒不配合履行的義務的，賠償人指定的工作部門或者機構(gòu)可以將其視為企業(yè)環(huán)境失信情形，提交省級企業(yè)環(huán)境信用評價系統(tǒng)平臺，并實行聯(lián)合懲戒。二是賠償協(xié)議的強制執(zhí)行。按照規(guī)定，雙方簽訂賠償協(xié)議后，賠償權(quán)利人可以根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，向人民法院申請司法確認。經(jīng)司法機關(guān)確認的賠償協(xié)議，賠償義務人不履行或者不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門、機構(gòu)可以申請人民法院強制執(zhí)行。這一規(guī)定賦予了賠償協(xié)議可強制執(zhí)行的效力。失信懲戒和強制執(zhí)行可以最大限度的保障賠償協(xié)議的快速、完全履行，保證及時有效地修復被破壞的生態(tài)環(huán)境。

二、賠償磋商存在的主要問題

（一）賠償磋商主體的地位失衡

學界對于賠償磋商法律性質(zhì)的認定主要三種觀點。第一種是民事性質(zhì)。該觀點認為，行政機關(guān)在磋商過程中是一般民事主體，與賠償義務人在完全平等、自愿的基礎上通過磋商解決賠償問題。第二種是行政性質(zhì)。這種觀點可以理解為，從咨詢的開始到結(jié)束，行政機關(guān)始終是一個絕對主導的公共權(quán)力機構(gòu)，因此在整個補償咨詢過程中滲透著濃厚的行政公權(quán)色彩。三是公法的民事性質(zhì)。據(jù)了解，賠償權(quán)利人代表全民的環(huán)境公共利益，不具有私法上的自由處分權(quán)，具有一定的行政公權(quán)色彩。不同觀點的持有者對于磋商主體在談判中地位的認識也不同，直接影響到談判的過程和結(jié)果。實踐中，賠償權(quán)利人為快速達成磋商協(xié)議，公權(quán)力介入磋商談判，賠償義務人在磋商過程中處于從屬地位和被動地位，壓力之下可能被迫讓渡自身的部分合法利益。這樣，既違背了賠償磋商制度建立的初衷，也有損賠償權(quán)利人的公信力。因此，有必要明確磋商性質(zhì)，構(gòu)建相應的磋商主體關(guān)系。

（二）賠償磋商的配套機制不完善

賠償磋商的開展以及磋商協(xié)議的執(zhí)行需要多個機構(gòu)的配合才能順利進行，但在磋商實踐中相關(guān)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合不夠順暢，不完善的制度設計嚴重影響了生態(tài)環(huán)境補償?shù)陌l(fā)展。第一，按照現(xiàn)在的現(xiàn)行制度要求，生態(tài)環(huán)境損害賠償程序優(yōu)先，賠償磋商啟動后，公益機構(gòu)、檢察機關(guān)不得針對同一損害事實提起公益訴訟，但目前相關(guān)機構(gòu)對于這一規(guī)定的理解、落實不到位。其次，為保障磋商協(xié)議的及時、完全履行，《方案》規(guī)定磋商主體可以申請人民法院對賠償協(xié)議進行司法確認。但在實踐中，人民法院認為根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定只有經(jīng)由調(diào)解機構(gòu)主持磋商后達成的賠償協(xié)議才能進行司法確認，這就導致某些賠償協(xié)議雖然合法有效，但因磋商時未經(jīng)調(diào)解機構(gòu)主持而不能得到司法確認，無法申請人民法院強制執(zhí)行，影響了生態(tài)環(huán)境修復效果。最后，囿于目前國家財政方面的管理規(guī)定，省、市財政部門沒有專門賬戶接收賠償資金，也沒有對賠償資金進行管理、使用的專門規(guī)定。

三、賠償磋商的完善建議

（一）構(gòu)建平等的磋商主體地位

關(guān)于賠償磋商法律性質(zhì)的三種觀點，筆者贊同第一種，即賠償磋商屬民事性質(zhì)。公法化民事性質(zhì)觀點的理由之一是賠償權(quán)利人不具有私法上的自由處分權(quán)，其實這是國家對賠償權(quán)利人的授權(quán)限制，目的是防止權(quán)利人濫用磋商權(quán)利損害國家利益，并沒有賦予其行政法意義上的公權(quán)力，所以據(jù)此認為賠償磋商具有公法化的民事性質(zhì)是不妥當?shù)?。在賠償磋商法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不是通過行政命令的方式強行與賠償義務人達成協(xié)議，而是在平等、自愿的基礎上進行溝通、協(xié)調(diào)，依照《合同法》等民事法律解決爭議。因此，賠償磋商應屬典型的民事法律行為?；诖枭痰拿袷滦再|(zhì)，平等、自愿、誠實信用等民事法律原則自應貫穿磋商過程的始終，磋商及磋商協(xié)議的達成也應遵循民事法律的規(guī)則。賠償權(quán)利人在磋商過程中應運用民事行為方式解決問題，而不能動用公權(quán)力，否則可能引起磋商協(xié)議的效力瑕疵，影響生態(tài)環(huán)境的治理效果。

（二）引導社會力量參與賠償磋商

完善社會力量參與磋商的制度，明確規(guī)定參與磋商的主體、方式，引導社會力量參與賠償磋商并使之常態(tài)化。針對生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制的問題，可以邀請生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)、環(huán)境法方面的專家學者、環(huán)境技術(shù)方面的專家、有經(jīng)驗的社會公眾個人作為第三方參與磋商會議。針對賠償磋商的法律問題，可以邀請調(diào)解組織、律師協(xié)會參與磋商，指導、協(xié)調(diào)磋商過程，保證磋商主體的合法權(quán)利不受侵犯和剝奪，審查磋商協(xié)議，保證磋商協(xié)議的形式和內(nèi)容合法。如果賠償磋商涉及到公共利益的重大事項，應當依法向社會公開，并邀請利益相關(guān)方參與磋商。

（三）建立健全賠償磋商的配套機制

筆者認為應從以下三個方面做好配套機制建設。一是建立賠償權(quán)利人與公益機構(gòu)、檢察機關(guān)的信息通報制度。賠償磋商程序啟動后，賠償權(quán)利人應當立即告知相關(guān)的公益機構(gòu)和檢察機關(guān)，并且定期通報磋商進展，做好損害賠償?shù)你暯庸ぷ?。二是人民法院建立對賠償磋商協(xié)議進行司法確認的便捷機制?！度嗣裾{(diào)解法》是為解決民間糾紛制定的，而賠償磋商主體一方為國家機關(guān)，且有嚴格的磋商程序要求，磋商協(xié)議的規(guī)范性遠高于一般民事協(xié)議。因此，磋商協(xié)議的司法確認不應拘泥于《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定，應當建立便捷機制，保證磋商協(xié)議的可強制執(zhí)行效力。第三，省市財政部門應當設立專門賬戶接收賠償資金，建立健全對于賠償資金的管理、使用制度，做到?？顚Ｓ?，及時有效地修復生態(tài)環(huán)境。

四、結(jié)語

《方案》要求，2020年，初步建立責任明確、渠道暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、補償?shù)轿弧⒒謴陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度。賠償磋商是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的重要途徑，是實現(xiàn)2020年生態(tài)環(huán)境損害賠償體系建設相對完善目標的重要保證。因此，要繼續(xù)深化理論研究和實踐探索，建立完善的補償咨詢制度，推進生態(tài)環(huán)境損害補償工作，最終實現(xiàn)生態(tài)文明建設目標。