陸云霞 孔祥雪

北京大成（沈陽）律師事務(wù)所，遼寧 沈陽 110063

一、破產(chǎn)審判中“府院聯(lián)動”機制的提出

進(jìn)入2020年，新冠肺炎疫情的發(fā)展與防控逐漸進(jìn)入“阻擊戰(zhàn)”，因防控疫情的特殊需要，2020年上半年度全國多個領(lǐng)域的眾多企業(yè)均受到不同程度的波及，市場化的企業(yè)再生（退出）通道和資源重置（流動）機制成為后疫情時代的一大需求，由此加速了破產(chǎn)“市場化”的進(jìn)程。如何使破產(chǎn)企業(yè)迅速盤活，恢復(fù)企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力，變得尤為重要。為此，由司法與行政共同架構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則的實施機制——“府院聯(lián)動”機制。最高人民法院于2018年3月發(fā)布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》中首次提出了“府院聯(lián)動”機制，并要求：“人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機制，幫助管理人或債務(wù)人解決重整計劃草案制定中的困難與問題”。

從“府院聯(lián)動”機制的作用和應(yīng)用領(lǐng)域來看，市場化破產(chǎn)將破產(chǎn)管理職能從原則上賦予了社會中介機構(gòu)，大幅削減了行政權(quán)力對破產(chǎn)程序的影響，但也導(dǎo)致了政府對破產(chǎn)衍生社會問題的解決失去動力，為替代清算組管理人解決此項協(xié)調(diào)困難問題，使政府不再以主體身份參與到破產(chǎn)程序中，但仍作為一種配套保障的力量存在，“府院聯(lián)動”應(yīng)運而生。在司法實踐中，我國各個地方已基本逐步建立政府與法院的聯(lián)動機制，由最開始的“一事一議”機制向“常態(tài)化”工作機制轉(zhuǎn)換，雙向配合，明顯地提高了破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量和效率①。當(dāng)然，“府院聯(lián)動”也并不是已然完備的機制，仍然存在著諸多需要解決的問題，需要進(jìn)一步探尋和完善。

二、破產(chǎn)審判中“府院聯(lián)動”機制的必要性

“府院聯(lián)動”機制是法院和地方黨委及政府在破產(chǎn)審判實踐中，依照實際情況和經(jīng)驗創(chuàng)建出來的工作機制。其間，司法居于程序引導(dǎo)，擔(dān)當(dāng)市場談判的約束激勵和市場決策的裁判監(jiān)督；行政居于社會配套，在尊重市場決策和司法裁判的基礎(chǔ)上，與地方黨委和政府建立溝通支持，發(fā)展常態(tài)化的法院與政府溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，才能保證破產(chǎn)重整工作的有效推進(jìn)。

（一）有利于實現(xiàn)預(yù)警機制及破產(chǎn)企業(yè)高效盤活重生

受疫情影響，不良貸款不斷出現(xiàn)，逃廢債行為時有發(fā)生，抵押物價值大幅縮水，銀行不同程度地抽壓貸款。在此種嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下，常態(tài)化“府院聯(lián)動”機制的有效建立與健全落實，有利于實現(xiàn)破產(chǎn)案件服務(wù)與預(yù)警機制，嚴(yán)厲打擊逃廢債機制等制度，借助府院信息共享交流平臺的功能，防范和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。同時，“府院聯(lián)動”機制能夠突出市場主導(dǎo)并貫徹落實中央政府關(guān)于推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)審判的決策部署，也需積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，如評估清算公司、資產(chǎn)管理公司在破產(chǎn)程序中對于破產(chǎn)企業(yè)各方面資產(chǎn)的核查等，促使破產(chǎn)重整后的企業(yè)能盡快煥發(fā)生機、破產(chǎn)清算后的企業(yè)能盡快市場出清。

近些年，溫州遭遇了由民間借貸風(fēng)波引發(fā)的債務(wù)危機的重創(chuàng)后，社會各界、黨委政府積極迎戰(zhàn)，為全國的破產(chǎn)工作開創(chuàng)了破產(chǎn)重整的“溫州模式”。政府層面中共溫州市委開展專題會議就推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)處置工作有關(guān)具體問題的解決辦法出臺執(zhí)行意見。涉及內(nèi)容如：關(guān)于企業(yè)重整前所開立的基本戶的撤立問題；關(guān)于合力打擊逃廢債行為的問題；關(guān)于重整企業(yè)稅務(wù)登記證變更的問題等。法院層面溫州市中級人民法院印發(fā)《關(guān)于試行簡化破產(chǎn)案件審理程序的會議紀(jì)要》的通知、《溫州市市級企業(yè)破產(chǎn)援助資金管理和使用辦法》等文件。由此，由司法引路，做到合理規(guī)劃及有效地幫助解決破產(chǎn)企業(yè)的融資及使用問題。

“溫州模式”創(chuàng)造了在五年內(nèi)審結(jié)案件670件，產(chǎn)能出清500余家僵尸企業(yè)，合理地運用政府這只“看得見的手”和市場相配合，由法院指引司法程序，促成海鶴藥業(yè)、莊吉集團(tuán)等44家企業(yè)重整、清算成功，發(fā)布虛假破產(chǎn)十大典型案例，清理企業(yè)債權(quán)債務(wù)261.4億元，化解不良資產(chǎn)117.5億元，追回破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)4.0億元的佳績。做到了有效處置僵尸企業(yè)廢債，快速高效地盤活破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)。

（二）促進(jìn)妥善維穩(wěn)破產(chǎn)企業(yè)多方問題

進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)不僅僅在資產(chǎn)、債務(wù)方面有困難，在企業(yè)與行政部門有關(guān)的各程序方面仍存在諸多問題。此時，人民政府行政權(quán)力的適當(dāng)介入，從社會本位角度，調(diào)配各項社會資源、處理公共行政事務(wù)的作用至關(guān)重要。在破產(chǎn)程序中存在大量的職工安置、土地所有權(quán)處置等問題，而這些問題的解決離不開政府的支持。在這種前提下，建立健全暢通的常態(tài)化“府院聯(lián)動”機制，可以有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生，使企業(yè)和人民即使在疫情影響的環(huán)境下，仍然可以安定生活、煥發(fā)生機，對中國的經(jīng)濟(jì)社會具有重大意義。

以紹興“府院聯(lián)動”機制為例，2016年紹興市人民政府辦公室印發(fā)了《紹興市企業(yè)破產(chǎn)協(xié)調(diào)處置工作機制（試行）》。該工作機制涉及發(fā)改委、人力社保局等25個政府職能部門，涵蓋了職工安置、稅收工商處理、重整后信用修復(fù)等八大方面內(nèi)容，并明確了各部門的協(xié)調(diào)程序。實踐中的紹興“府院聯(lián)動”機制主要采取的是府院聯(lián)席會議的方式，如紹興中院審理的浙江玻璃破產(chǎn)系列案，政府解困工作組甚至在法院受理破產(chǎn)案件的2年之前既已成立，負(fù)責(zé)涉困企業(yè)的清產(chǎn)核資、民生解困方案的制訂等工作。同時，政府部門仍參與進(jìn)入破產(chǎn)程序后的相關(guān)工作，包括協(xié)調(diào)金融債權(quán)平移，幫助解決企業(yè)各項幫扶措施，協(xié)調(diào)支持債權(quán)人會議的順利進(jìn)行等，使得破產(chǎn)企業(yè)的各項工作不論是在進(jìn)入破產(chǎn)程序之前還是之后都得以順利進(jìn)行。

三、遼寧省“府院聯(lián)動”機制的實踐現(xiàn)狀

（一）合理利用“府院聯(lián)動”機制，助力重整成功

2020年以來，受新冠肺炎疫情和金融危機影響，全國經(jīng)濟(jì)形勢一直呈下滑趨勢，遼寧省各級府院為落實黨中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，在支持融資發(fā)展工作、強化審判執(zhí)行等方面提出了因地制宜的政策和理念。筆者以親身參與的遼寧大型國有集團(tuán)企業(yè)的破產(chǎn)項目實例為例，闡明此兩個項目在重整進(jìn)程中體現(xiàn)的高效，均離不開“府院聯(lián)動”機制下政府與法院之間的大力協(xié)調(diào)與支持。

沈陽機床（集團(tuán)）有限責(zé)任公司和沈陽機床股份有限公司（以下簡稱沈陽機床）和北方重工集團(tuán)有限公司（以下簡稱北方重工）作為國有控股企業(yè)，沈陽市委、市政府在其破產(chǎn)重整推進(jìn)過程中，確實充分發(fā)揮了協(xié)調(diào)保障作用，成立駐場領(lǐng)導(dǎo)小組，積極協(xié)調(diào)國家部委、機關(guān)和金融監(jiān)管機構(gòu)給予外部環(huán)境支持，以多種方式自上而下推動與金融債權(quán)人的溝通工作；提供平臺為標(biāo)的企業(yè)徹底解決“三供一業(yè)”問題，代管內(nèi)退、工傷和大病職工，保障人員安置，兜底受讓擬剝離資產(chǎn)、解決資產(chǎn)處置問題；在調(diào)度政府力量做好維穩(wěn)方面，通過調(diào)劑資源、給予優(yōu)惠政策等多種方式協(xié)調(diào)解決債權(quán)分配，極大地減少了破產(chǎn)企業(yè)在破產(chǎn)程序中遇到的各類行政化問題。在北方重工重整案中，政府協(xié)調(diào)各方制定、采用了“困境企業(yè)重整+上市公司混改+聯(lián)動引入戰(zhàn)略投資者搭配”的創(chuàng)新性戰(zhàn)略②；沈陽機床重整則是以服務(wù)國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，承擔(dān)工業(yè)母機制造和裝備的任務(wù)，逐漸完成向工業(yè)服務(wù)商的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

在上述兩個大型國有集團(tuán)企業(yè)的破產(chǎn)案件中，沈陽中院在與地方政府互相協(xié)調(diào)互助的環(huán)境下，具體保障破產(chǎn)企業(yè)在法律框架內(nèi)的程序執(zhí)行。在北方重工重整案中提出了以解決問題為目的，將市場化和法治化結(jié)合，制定科學(xué)靈活和多效創(chuàng)新的審判路徑，以政府的行政力量為抓手，創(chuàng)造了北方地區(qū)引入商業(yè)銀行共益?zhèn)约皣鴥?nèi)上市公司改制和重整戰(zhàn)略投資人聯(lián)合推進(jìn)的首例，實現(xiàn)了“引資”和“引制”的雙結(jié)合，達(dá)到了引入資本對轉(zhuǎn)換機制的促進(jìn)作用。而在沈陽機床重整案中，沈陽中院采取了“集團(tuán)公司整體重整、股份公司單體重整、全部重整主體協(xié)調(diào)審理”的模式，極大地提高了債權(quán)清償率，50萬元以下小額債權(quán)全額清償，有效地提升了重整效率和穩(wěn)定債權(quán)人情緒；同時，探索多元化的破產(chǎn)財產(chǎn)處置路徑，處置方式從單一銷售向多元處置轉(zhuǎn)變，融資渠道從政府墊資向市場融資轉(zhuǎn)變。

（二）“府院聯(lián)動”機制在破產(chǎn)實踐中尚需進(jìn)一步完善

1.“府院聯(lián)動”常態(tài)化、制度化的機構(gòu)少

總體來看，遼寧省內(nèi)目前“府院聯(lián)動”協(xié)調(diào)破產(chǎn)工作的制度化機制仍不完善，未將司法裁判與行政執(zhí)法之間的職權(quán)聯(lián)動——將司法引導(dǎo)與行政配套很好地相銜接，基本處于解決遇到的具體問題的工作模式（例如前述的北方重工和沈陽機床兩個破產(chǎn)案件中所設(shè)立的臨時性督進(jìn)府院機構(gòu)）。由此，在破產(chǎn)程序中所處理的事項較為片段，不具有較多的連續(xù)性，一般不具有在疫情經(jīng)濟(jì)環(huán)境下尋找適合遼寧企業(yè)的破產(chǎn)模式及大方向的能力，影響破產(chǎn)的整體進(jìn)程和社會效果。

2.忽視事前研判而偏重事后解決

承上所述，目前在遼寧省范圍內(nèi)，政府針對破產(chǎn)案件處于僅成立臨時性督辦工作組的形式，無常態(tài)化的辦事模式，沒有形成大數(shù)據(jù)時代下政府信息資源整合化的處理方式，對于各企業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)以及是否需政府調(diào)節(jié)無專門機構(gòu)進(jìn)行調(diào)查與研判，故而，“府院聯(lián)動”機制存在對事前調(diào)研、監(jiān)管不足，和對府院信息資源的建設(shè)管理表面化的問題，而僅僅偏重于針對破產(chǎn)發(fā)生后的企業(yè)進(jìn)行扶持和協(xié)助。政府部門未能發(fā)揮行政管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控的權(quán)能，未來的“府院聯(lián)動”機制應(yīng)當(dāng)更加充分地利用金融管理部門、稅務(wù)管理部門等市場監(jiān)督管理職能部門，搜集市場主體的經(jīng)濟(jì)信息資源，形成對營運不正常的、對市場有較大影響的企業(yè)的破產(chǎn)預(yù)警和識別機制。

3.數(shù)據(jù)共享平臺尚未建立

如我國大部分省市一樣，遼寧省內(nèi)政府部門依靠各部門職能掌握著大量企業(yè)的運營數(shù)據(jù)，在與企業(yè)破產(chǎn)后息息相關(guān)的勞動社保、行政稅務(wù)等多個方面具有可統(tǒng)籌信息的巨大長處，同時，政府也有足夠的能力將各政府部門的大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代信息技術(shù)引入破產(chǎn)程序當(dāng)中，搭建與破產(chǎn)企業(yè)在破產(chǎn)程序中可遇到的所有政府部門的信息平臺，再輔之以企業(yè)涉法涉訴、涉執(zhí)司法大數(shù)據(jù)，基本能夠預(yù)判出企業(yè)運營狀態(tài)和有無破產(chǎn)可能。但在當(dāng)前“府院聯(lián)動”機制中可共享政府信息資源與司法審執(zhí)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫尚未建立，也并無專門機構(gòu)主導(dǎo)，使這一整體構(gòu)想落地。

四、完善“府院聯(lián)動”機制的舉措建議

（一）專門聯(lián)席會議平臺提供政策支持

借鑒前文所述的紹興、溫州的重整、清算模式取得的突出的示范效應(yīng)，可在遼寧破產(chǎn)程序中建立聯(lián)席會議平臺和辦公室，遵循“政府主導(dǎo)風(fēng)險管控與事務(wù)協(xié)調(diào)，法院主導(dǎo)司法程序”的一體化處理模式，幫助協(xié)調(diào)解決維穩(wěn)、稅收優(yōu)惠、職工安置等方面的問題。

根據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)所欠繳的稅款是優(yōu)于普通債權(quán)而受償?shù)?，但由于破產(chǎn)企業(yè)資金和資產(chǎn)嚴(yán)重短缺，處于多數(shù)群體的普通債權(quán)往往得不到清償或清償比例極低。鑒于此，出臺關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)稅收減免及政府補貼的政策措施，一方面，對于破產(chǎn)企業(yè)的稅費繳納，進(jìn)行政策性減免；另一方面，利用政府補貼設(shè)立破產(chǎn)援助專項資金，或可探索建立多渠道籌資機制，用于職工安置和順利重整。

（二）搭建大數(shù)據(jù)共享研判機制預(yù)警風(fēng)險

在大數(shù)據(jù)時代，聯(lián)席會議機構(gòu)應(yīng)積極主動與政府、法院溝通，形成嚴(yán)密的網(wǎng)狀組織辦事機構(gòu)，及時傳遞破產(chǎn)預(yù)判信息，提前尋求府院協(xié)調(diào)。同時，聯(lián)席會議機構(gòu)應(yīng)定期梳理和分析法院及政府部門涉及破產(chǎn)企業(yè)的數(shù)據(jù)信息，從中提煉出引發(fā)企業(yè)債務(wù)危機的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和節(jié)點，定期通報破產(chǎn)審判處置工作情況，歸納、推行有利方法和經(jīng)驗。如稅務(wù)局、銀保監(jiān)會系統(tǒng)監(jiān)督定時查繳各企業(yè)欠稅、金融債務(wù)記錄信息等。根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行匯總，必要時創(chuàng)建動態(tài)的危困企業(yè)名冊，發(fā)布預(yù)警信息，主動防御風(fēng)險。由此，通過政府的提前干預(yù)，可以幫助識別、審查企業(yè)，分析是否采取或幫扶，或破產(chǎn)清算，或重整的措施。

（三）聯(lián)合構(gòu)建破產(chǎn)案件監(jiān)督、懲戒機制

一方面，對破產(chǎn)案件中惡意逃廢債、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法違規(guī)的行為責(zé)任人建立信用黑名單制度，并納入全國信用信息共享平臺，限制行為責(zé)任人的生產(chǎn)生活。在破產(chǎn)程序中利用“府院聯(lián)動”機制的充分發(fā)揮，通過構(gòu)建公安、府院、銀行多方參與的失信行為聯(lián)合懲戒機制，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和運用公安刑偵手段排查違法債權(quán)；另一方面，對破產(chǎn)工作開展不力的企業(yè)人員甚至政府人員，利用上級機關(guān)及紀(jì)委力量，進(jìn)行問責(zé)機制；同時，充分發(fā)揮人民群眾輿論監(jiān)督的外部力量，運用各類媒體作用，實時跟進(jìn)各政府機關(guān)、各級法院及破產(chǎn)企業(yè)的程序進(jìn)展情況，營造公開透明的輿論環(huán)境。

注釋：

①杜萬華.積極推進(jìn)我國破產(chǎn)審判工作邁上新臺階［N］.人民法院報，2018-10-31（5）.

②鄭志斌.發(fā)揮破產(chǎn)重整機制助力營商環(huán)境建設(shè)——東北大型企業(yè)涅槃重生之路［N］.中國產(chǎn)經(jīng)新聞，2020-03-04（7）.