牛修芳

河南檢察職業(yè)學院，河南 新鄭 451191

所謂“失獨家庭”，一般說來是指獨生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養(yǎng)子女的家庭。獨生子女作為一個群體出現(xiàn)是中國計劃生育政策實施的結果。我國在20世紀70年代全面推行計劃生育，2001年《中華人民共和國人口與計劃生育法》頒后，計劃生育由基本國策升級為國家法律。

據(jù)報道，我國15歲至30歲的獨生子女總人數(shù)約1.9億，而根據(jù)人口學規(guī)律，這一年齡段的年死亡率為萬分之四。因此，我國每年新增“失獨家庭”7.6萬個。這是一個令人觸目驚心的數(shù)字。

現(xiàn)實中的失獨者年齡大都在50開外，經(jīng)歷了“老來喪子”的人生大悲之后，已基本失去再生育能力，生存能力也逐漸減退。因此，國家的救助和保障就顯得更為必要和緊迫。

一、我國失獨家庭的困境

從目前的實踐來看，失獨家庭主要面臨以下幾個方面的困境：

（一）老無所養(yǎng)

失獨家庭首先需要面對的是老無所養(yǎng)的難題。在傳統(tǒng)文化氛圍濃的中國，絕大部分老人的養(yǎng)老方式都是居家養(yǎng)老。年老，往往與疾病、甚至死亡形影相隨。根據(jù)現(xiàn)行相關規(guī)定，當失獨老人生病后，做手術時需要子女簽字才能進行。即使其身體健康，總有一天會依自然規(guī)律失去自理能力，那么在入住養(yǎng)老院時也需子女擔保方能實現(xiàn)。上述規(guī)定簡直是為失獨老人設置了一道鴻溝，使其望而興嘆。

（二）精神空虛

精神空虛，應該是失獨家庭所最早面對的問題。中國的家庭，大多習慣上是以孩子為中心的。許多父母把絕大多數(shù)精力、金錢、心血都傾注在家里唯一的孩子身上，一個完整的三口之家，充滿了天倫之樂。當這幸福的生活突遭意外、疾病等劫難，大部分失獨父母都會覺得失去了生活的意義，變得萬念俱灰，性格上也逐漸孤僻，這種情況反過來又進一步加深了失去子女的痛楚。失獨老人精神上的抑郁狀態(tài)有可能會導致非常嚴重的心理疾病，從而進一步產(chǎn)生失獨家庭與外界的脫鉤，陷入孤獨無依的境地。

（三）承受疾病

高血壓、心臟病等老年慢性疾病在我國的發(fā)生率逐年提高，而惡性腫瘤等疾病也成為危害公民身體健康的最大威脅。尤其是對于長期精神壓抑的失獨者而言更是如此。全國政協(xié)委員袁偉霞通過對湖北武漢失獨互助群體“連心家園”的成員進行調查后發(fā)現(xiàn)：這一組織中六成以上的成員患有憂郁癥，因為年齡基本在50到60之間，一半人患有高血壓等老年慢性病，患惡性腫瘤等重大疾病的比例也遠遠高于普通人群。

（四）經(jīng)濟困難

很多失獨家庭還會面臨經(jīng)濟上的困境。一部分原因是年老的父母失去了子女的供養(yǎng)，更常見的情況則是父母為了給生病的獨生子女看病而耗盡了所有的積蓄，甚至于一貧如洗，債臺高筑，最后卻落得個人財兩空的結局。對于農(nóng)村的失獨家庭來說這個問題更加突出，經(jīng)濟困難將直接影響失獨父母以后的生活質量。

二、國家和地方對失獨家庭的救助措施

實際上，隨著失獨事件的不斷發(fā)生和見諸媒體報端，“失獨”已經(jīng)成為一個社會問題而引起關注。國家和地方政府已經(jīng)開始認真制訂和不斷完善對失獨家庭的救助措施。

（一）國家層面的救助措施

根據(jù)2001年12月頒布、2015年修正的《人口與計劃生育法》27條的規(guī)定：獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，獨生子女意外死亡的，有權利按照規(guī)定獲得扶助。但是關于扶助的主體、程序、標準等卻都未明確，以致于在實踐中該條例的實施情況不盡如人意。

2007年，國家人口和計劃生育委員會和財政部聯(lián)合發(fā)布了《計劃生育家庭特別扶助制度》，并在全國10個省市試點。這項規(guī)定設定的扶助標準雖然不高，但它的意義在于國家把對失獨家庭的扶助政策推廣到了國家層面。此后，各地方也陸續(xù)出臺了適合當?shù)厍闆r的扶助制度。2008年，國家又規(guī)定為失獨家庭發(fā)放一次性撫慰金和扶助金。

民政部、國家衛(wèi)計委等機構也陸續(xù)作出規(guī)定，對失獨老人的養(yǎng)老、扶助金等進行了更為明確的規(guī)定。可見，國家對失獨家庭的扶助主要體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，并且有逐漸提高的趨勢。但國家的救助方式較為單一，主要是一種經(jīng)濟性和撫慰性的扶助，在精神關愛、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等其他方面還難以出臺全國統(tǒng)一的保障措施。

（二）各地方的救助措施

國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出，鼓勵有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險基礎上，進一步加強養(yǎng)老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務補貼和老年護理補貼。許多地方結合本地的情況出臺了內(nèi)容各不相同的扶助措施。

在北京，2013年10月6日，北京市政府發(fā)布《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》。民政部門對失獨家庭會發(fā)放扶助金，每人每月200元，2015年4月8日，北京市衛(wèi)計委等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步做好北京市計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》并于2016年出臺了該通知的實施細則，提高了經(jīng)濟幫扶標準（規(guī)定將符合條件的獨生子女傷殘、死亡家庭夫妻領取的特別扶助金標準由每人每月160元、200元分別提高到每人每月400元、500元），并且完善了養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社區(qū)關懷等多個方面的救濟內(nèi)容。

除北京外，上海、重慶、長沙、鄭州、深圳等地也紛紛出臺了對于失獨家庭的特別扶助制度。總體看來，北京、上海等經(jīng)濟較發(fā)達的地方，扶助措施就會相對各加完善，而在經(jīng)濟比較落后的地方，扶助措施標準相對即比較低。這是由我國各地域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性所決定的。從完整意義上講，對失獨家庭的扶助在客觀上不僅應包括經(jīng)濟扶助，還應包括生活照料、精神慰藉、醫(yī)療救助、情感支持等方面，并使上述內(nèi)容形成一個有內(nèi)在聯(lián)系的體系。

三、失獨家庭社會保障制度之完善

我們認為可以從以下幾個方面入手：

（一）立法保障

首先，要以立法的形式從法律上對失獨家庭進行扶助和保障。立法的“幫助”或地方的“補助”應上升到立法“贍養(yǎng)”的高度。為此，國家應當在法律層面明文規(guī)定失獨父母的相關法律地位，其應享有的權利，同時為了確保這些權利可以實現(xiàn)，應明確各級政府的職責以及失職的法律后果。

（二）簡化手續(xù)，經(jīng)濟扶持

在現(xiàn)有條件下，盡量簡化失獨老人醫(yī)療、入住養(yǎng)院等方面的手續(xù)，以解其燃眉之急。并且應為失獨老人提供醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的優(yōu)待政策。在我國一些城市和地方，如北京市已經(jīng)取消了失獨老人進養(yǎng)老院需要女子擔保的規(guī)定。當然，這一政策的制定和實施，需要計生、民政、衛(wèi)生等各相關部門聯(lián)合協(xié)調，共同協(xié)作。如果這一政策能在全國推行，將解決廣大失獨父母的一大難題。

（三）鼓勵收養(yǎng)、領養(yǎng)或再次生育

應鼓勵有條件的失獨父母收養(yǎng)、領養(yǎng)子女或者再次生育并由國家為其提供經(jīng)濟和技術上的支持。如浙江省從2014年3月起，開始對有意再次生育，但需要采取輔助生育技術的“失獨”夫婦提供經(jīng)濟方面的補助。這對失獨家庭來說無疑是很有積極意義的。我們應從國家的層面以立法的形式把這些良好的政策進行法律化，使全國的失獨家庭都有權利享受到國家在生育權的實現(xiàn)方面為他們提供的社會保障。

（四）擴大法律覆蓋面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等

要注意擴大法律和政策的覆蓋面，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等。憲法規(guī)定：公民在法律面前一律平等。目前我國《人口與計劃生育法》對補助和扶助只作了籠統(tǒng)的規(guī)定，有些地方性法規(guī)對城市家庭和農(nóng)村家庭的扶助因生活成本不同而有所區(qū)別，這些區(qū)別是合理的。但在為失獨家庭提供其他幫助方面，如幫助其再收養(yǎng)子女、使用輔助生育技術重新生育等方面則不應因失獨家庭所在的地域不同而有不同的待遇。

（五）增進公民知情權

增進公民的知情權，要有力約束政府的信息發(fā)布機制，落實各相關部門職責，使國家的保障措施和政策產(chǎn)生應有的效果。要建立能有效約束政府信息發(fā)布的機制，使政府相關部門各盡其責。同時，建立并完善對政府的問責機制，如果政府沒有依法按職責對失獨家庭進行調查，向社會發(fā)布有關失獨家庭政策，那么有必要對政府相關人員進行責任追究。

（六）配合、引導民間組織

國家和政府也應配合民間組織對失獨家庭的幫扶，給予其政策上的幫助和引導，以促使這些民間組織更好的發(fā)揮作用。在救助與保障失獨家庭的生活方面，國家和政府應該是主要角色，但各民間組織的力量也不可小視。對于這種民間自發(fā)組織的團體，國家和政府應予以鼓勵和配合，加強同它們的聯(lián)系，并且給予其政策上的幫助，當然在適當?shù)臅r候也要對其進行引導，以促使其更好地發(fā)揮正面作用。

（七）發(fā)揮基層組織作用

要充分發(fā)揮街道辦事處、社區(qū)、村委會、居委會等與公民日常生活聯(lián)系最為緊密的組織的作用。在日常生活中，與失獨家庭接觸最經(jīng)常、最密切、也最熟悉的一般都是這些基層組織?；鶎咏M織可以發(fā)動居民為失獨家庭提供相互幫助、互相支援，通過社區(qū)醫(yī)院或診所為失獨家庭提供醫(yī)療保健服務等。此外，基層組織要擔負起對失獨家庭的關愛責任，如多組織社區(qū)娛樂活動，辦老年大學鼓勵失獨老人參加等，以豐富失獨老人的晚年生活。

（八）營造良好社會氛圍

營造關愛失獨老人的社會氛圍，要加強輿論宣傳和引導，在全社會建立起尊重、關愛失獨老人的良好氛圍。同時，在公共服務的提供上如乘車、看病等方面也要為失獨父母提供優(yōu)待。為了減輕他們的心理壓力，應建立對失獨父母的心理援助制度，同時調動社會資源，開展義務醫(yī)療服務、臨終關懷等活動，切實減輕他們的后顧之憂。失獨老人借此可以感受到來自全社會的溫暖，更好地適應失獨之后的生活。

雖然近幾年國家的計生政策有所調整，二胎已經(jīng)全面放開，但是進入暮年的失獨群體不應為公眾所遺忘。我們必須解決好他們的后顧之憂，只有這樣，失獨家庭才不會因為“失獨”而遭受“滅頂之災”，我們的社會也才會變得更加溫情，更加美好。