摘? ? ?要：新冠肺炎疫情期間，慈善組織參與應(yīng)急治理，為抗疫做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也存在信息披露制度不完善、應(yīng)急管理專業(yè)能力欠缺、信息協(xié)同機(jī)制不健全等突出問題，政府部門亟須對(duì)長(zhǎng)期以來對(duì)慈善組織的默許性支持策略做出一定優(yōu)化調(diào)整，落實(shí)慈善組織信息披露法律責(zé)任，出臺(tái)慈善組織專業(yè)化程度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，利用信息技術(shù)構(gòu)建應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建多元共治的應(yīng)急治理體系。

關(guān)鍵詞：重大公共衛(wèi)生事件;慈善組織;政府治理策略

慈善組織是社會(huì)公益組織的重要組成部分，長(zhǎng)期以來，在公共服務(wù)社會(huì)化過程中，地方政府采用“默許性支持”的社會(huì)組織治理策略，通過權(quán)力默許和選擇性賦權(quán)的運(yùn)作機(jī)制來對(duì)慈善組織進(jìn)行治理。在此次新冠肺炎疫情中，慈善組織承擔(dān)了部分社會(huì)捐款籌集、防疫物資調(diào)配、公眾心理干預(yù)、社會(huì)工作服務(wù)等職能，為抗擊疫情做出了重要貢獻(xiàn)。然而，部分慈善組織存在的資源和信息協(xié)同效率低下、運(yùn)行機(jī)制不暢、應(yīng)急管理能力欠缺等諸多問題，一定程度上動(dòng)搖著政府對(duì)慈善組織的信任基礎(chǔ)，也對(duì)民眾的捐獻(xiàn)意愿產(chǎn)生了負(fù)面影響，甚至一度引發(fā)網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿論，這顯然不利于良好政社合作關(guān)系的形成。

本文基于慈善行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合此次疫情中慈善組織的捐贈(zèng)資金和捐贈(zèng)物資撥付情況，分析慈善組織在這場(chǎng)社會(huì)治理水平大考中存在的短板，并進(jìn)一步對(duì)后疫情時(shí)代政府如何更好地進(jìn)行慈善組織治理提供建議以供參考。

一、疫情大考中慈善組織存在的突出問題

（一）慈善組織信息披露制度亟待進(jìn)一步完善

據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至4月23日，全國(guó)各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)接收社會(huì)各界的捐贈(zèng)資金約419.94億元;捐贈(zèng)物資約10.94億件;捐贈(zèng)款物（含物資折價(jià)） 相當(dāng)于各級(jí)財(cái)政抗疫總投入資金的近 1/3 。據(jù)中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，從接受捐贈(zèng)主體看，慈善會(huì)、紅十字會(huì)和各類基金會(huì)接收捐贈(zèng)占比為40.2%、26.8%和 22.4%，接收近九成善款。截至4月23日，全國(guó)各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)累計(jì)撥付捐贈(zèng)資金約345.19億元;撥付捐贈(zèng)物資約10.49億件，撥付率約為82%。

即使相關(guān)慈善機(jī)構(gòu)聲稱其所接受的善款善物撥付去向均在其官網(wǎng)進(jìn)行了公示，但在疫情前期，社會(huì)公眾對(duì)于這些慈善機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑焦點(diǎn)依然集中在受贈(zèng)者需求與實(shí)際撥付不對(duì)等問題。例如：部分未收治新冠肺炎患者的醫(yī)院獲得了防疫物資撥付，而許多定點(diǎn)醫(yī)院卻因?yàn)槲镔Y緊缺，甚至直接向社會(huì)發(fā)布公開募捐請(qǐng)求，這一現(xiàn)象引發(fā)了公眾對(duì)于慈善組織撥付效率和透明度的擔(dān)憂;另外，相關(guān)慈善組織將其出現(xiàn)的善款善物管理無序解釋為人員緊缺，也有網(wǎng)民質(zhì)疑其公開披露的善款管理費(fèi)用高昂，工作人員人均薪酬過高等問題，亦使相關(guān)慈善機(jī)構(gòu)社會(huì)評(píng)價(jià)一度受損。

事實(shí)上，根據(jù)《慈善法》對(duì)于慈善組織信息披露的要求，2017年9月4日，全國(guó)慈善信息公開平臺(tái)就已開通，用于慈善組織、慈善信托受托人等參與主體面向社會(huì)公開慈善信息，從技術(shù)上來看，實(shí)現(xiàn)陽光慈善的目標(biāo)并不存在太大難度。然而，截至2019年12月31日，該平臺(tái)共登記慈善組織8073家，“慈善組織年報(bào)”欄目共有7059條數(shù)據(jù)（此數(shù)據(jù)包含同一慈善組織上傳的不同年度數(shù)據(jù)）;以紅十字會(huì)為例，平臺(tái)共登記紅十字會(huì)1148家，以“紅十字會(huì)”為檢索對(duì)象得出的數(shù)據(jù)僅為46條，且在該平臺(tái)檢索一度處于輿論風(fēng)口浪尖的“武漢市紅十字會(huì)”，并未獲取到其公布的任何年度的慈善組織年報(bào)。這表明相當(dāng)一部分慈善組織，尤其是各地紅十字會(huì)在信息公開方面確實(shí)存在未及時(shí)上傳信息的問題，政府制定的信息披露政策在具體實(shí)施效果方面存在較大優(yōu)化空間。

（二）慈善組織應(yīng)急管理專業(yè)能力有待提高

在疫情研判和防控過程中，許多慈善公益組織，甚至一些大型基金會(huì)反應(yīng)滯后，未能在短時(shí)間內(nèi)拿出應(yīng)急處置方案，指導(dǎo)抗疫款物籌集活動(dòng)有序進(jìn)行，相反，一則央視直播記者進(jìn)入武漢某慈善組織物資倉庫采訪遭驅(qū)趕的新聞引發(fā)輿論關(guān)注，暴露出部分慈善組織存在應(yīng)急管理專業(yè)技能人才缺乏和運(yùn)作流程低效無序等問題，直接導(dǎo)致后續(xù)物資撥付方面力不從心。根據(jù)受贈(zèng)者反饋，相當(dāng)一部分受贈(zèng)物資達(dá)不到醫(yī)用標(biāo)準(zhǔn)，無法應(yīng)用在醫(yī)療救治環(huán)境中。有志愿者指出，倉庫內(nèi)部缺乏有效的分類管理機(jī)制對(duì)醫(yī)用和非醫(yī)用物資進(jìn)行分類整理，公益資源和社會(huì)資源無法高效對(duì)接。

另外，接受社會(huì)捐款捐物是疫情期間許多慈善組織的主要活動(dòng)形式，而疫中心理疏導(dǎo)、疫后心理重建、防疫知識(shí)宣傳、醫(yī)療資源協(xié)調(diào)、社區(qū)志愿服務(wù)等滿足群眾切實(shí)需求的活動(dòng)形式占比較少，除了缺乏足夠的活動(dòng)資金和志愿者外，也反映出慈善組織相關(guān)專業(yè)技能人才缺乏的現(xiàn)實(shí)困境。

這種捐贈(zèng)人、受贈(zèng)（助）者與慈善組織相關(guān)管理者之間存在的信息不對(duì)稱，凸顯部分慈善組織應(yīng)急管理能力不足以應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，組織成員也缺乏必要的專業(yè)技能開展多元化的慈善公益服務(wù)，這不僅造成極大的資源浪費(fèi)，也容易引起公眾對(duì)慈善組織的質(zhì)疑和污名化，不利于構(gòu)建良性的公益生態(tài)。

（三）慈善行業(yè)信息協(xié)同程度較低

在重大突發(fā)疫情面前，韓紅慈善基金會(huì)、愛德基金會(huì)等一些慈善組織表現(xiàn)活躍，較早開通疫情物資捐贈(zèng)接收通道，為疫情防控做出重要貢獻(xiàn)。除全國(guó)性慈善組織，許多地方性慈善機(jī)構(gòu)也積極采取行動(dòng)助力抗疫，形成了強(qiáng)大的慈善正能量。但著眼于慈善行業(yè)在此次疫情中的諸多作為，仍不難發(fā)現(xiàn)許多慈善組織的行動(dòng)具有地區(qū)性、分散性、無序性的特點(diǎn)，一定程度上分散了社會(huì)捐贈(zèng)資源，不利于物資的有效管理和撥付，也不利于抗疫力量的團(tuán)結(jié)協(xié)作。

當(dāng)前，我國(guó)的公益生態(tài)系統(tǒng)尚未構(gòu)建起來，雖然全國(guó)經(jīng)登記成立的慈善組織數(shù)量已近萬，但依然沒有形成慈善機(jī)構(gòu)之間相互依存、相互支持、相互補(bǔ)充、相互發(fā)展的完整閉環(huán)，且僅靠行業(yè)協(xié)會(huì)之力無法真正有效建立行業(yè)信息協(xié)同機(jī)制。信息化時(shí)代，為各自分散作戰(zhàn)的慈善機(jī)構(gòu)提供線上運(yùn)行的協(xié)同機(jī)制是大勢(shì)所趨，有助于更好地凝聚慈善力量，構(gòu)建多元共治的應(yīng)急治理體系，緩解政府壓力。

二、疫情大考給慈善組織的政府治理帶來的啟示

（一）落實(shí)慈善組織信息披露法律責(zé)任，強(qiáng)化政府監(jiān)管措施

長(zhǎng)期以來，政府部門對(duì)慈善組織的默許性支持，形塑著這些組織的能力邊界，行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織充分保障了慈善組織進(jìn)行活動(dòng)時(shí)的自主決策權(quán)。但任何一個(gè)行業(yè)都需要“兩條腿走路”，即強(qiáng)化政府監(jiān)管，從法律層面確保信息披露制度的有效實(shí)施。

第一，建議進(jìn)一步完善和細(xì)化慈善組織信息披露方式，明確需要定期披露和臨時(shí)披露的信息，落實(shí)慈善組織信息披露法律責(zé)任，加大信息質(zhì)量審查力度，確保披露信息的合法性、準(zhǔn)確性、有效性;第二，各級(jí)政府可以組織慈善機(jī)構(gòu)加強(qiáng)《慈善法》的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)組織從管理者到基層工作人員的守法自覺性。另外，由于慈善事業(yè)的特殊性，作為參與者和監(jiān)督者的社會(huì)公眾對(duì)于慈善組織的腐敗等丑聞容忍度較低，因此對(duì)于違反《慈善法》的組織和個(gè)人，需要加大懲罰力度;第三，必要時(shí)可采取以第三方評(píng)估為主、媒體監(jiān)督為輔的合規(guī)監(jiān)督模式，選擇政府、公眾認(rèn)可的審計(jì)機(jī)構(gòu)和官方媒體，及時(shí)披露審計(jì)報(bào)告，為政府監(jiān)管提供有效的審計(jì)信息依據(jù)。

（二）出臺(tái)慈善組織專業(yè)化程度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行年檢及獎(jiǎng)懲制度

疫情為許多行業(yè)按下了改革的“快進(jìn)鍵”，慈善組織也是如此，要想擺脫其在公眾心目中“不專業(yè)”甚至“拖后腿”的負(fù)面印象，則迫切需要提高慈善組織的專業(yè)性，提高參與應(yīng)急治理的專業(yè)程度，推動(dòng)慈善行業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。

近年來，慈善行業(yè)出現(xiàn)的多起丑聞已經(jīng)表明，僅憑行業(yè)自律，無法切實(shí)保證慈善組織的專業(yè)化、合規(guī)化程度，需要政府出臺(tái)慈善組織專業(yè)化程度評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行年檢制度。一是在慈善組織登記階段，根據(jù)慈善組織性質(zhì)和成立目的，分別制定專業(yè)技術(shù)人員最低人數(shù)限制。一定數(shù)量的應(yīng)急管理、物流管理、財(cái)務(wù)、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)人才，以及具有潛水作業(yè)、高空作業(yè)等技能證書的技能人才，有利于保障慈善組織高效、合規(guī)運(yùn)作，提高應(yīng)急管理水平;二是在慈善組織運(yùn)營(yíng)階段，可由政府牽頭，組織對(duì)工作人員和志愿者的技能培訓(xùn)，提升組織成員的應(yīng)急管理素質(zhì)和組織整體技能水平，提升行業(yè)專業(yè)化程度，保障應(yīng)急救援效率。三是落實(shí)年檢制度，由民政部門對(duì)登記的慈善組織實(shí)行不定期隨機(jī)抽檢和定期全面檢查，審核慈善組織登記材料真實(shí)性，確保專業(yè)人員最低人數(shù)達(dá)標(biāo)和技能培訓(xùn)的定期開展;四是對(duì)慈善組織報(bào)批的項(xiàng)目，也可以組織質(zhì)量評(píng)估，使慈善活動(dòng)不局限于捐款捐物，而是充分發(fā)揮慈善組織專業(yè)人才的特長(zhǎng)，確保項(xiàng)目達(dá)成預(yù)期目的和效果。

增加對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的專業(yè)人才、慈善捐贈(zèng)者參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的保障激勵(lì)，加大對(duì)評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀的慈善組織的稅前抵扣力度;對(duì)評(píng)估不達(dá)標(biāo)的慈善組織，可責(zé)令改正，并采取相應(yīng)的懲罰措施。

（三）利用信息技術(shù)構(gòu)建應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制，形成高效應(yīng)急架構(gòu)

面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，單個(gè)慈善組織和政府部門都無法做出最高效的應(yīng)急安排，必然存在人力物力緊缺情況，應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制的缺乏非常不利于物資和人員的有效調(diào)度。建立信息共享機(jī)制，有利于增強(qiáng)慈善行業(yè)的協(xié)同性，優(yōu)化慈善資源配置。

其一，基于大數(shù)據(jù)構(gòu)建信息共享平臺(tái)，接入慈善組織、企事業(yè)單位和政府部門，準(zhǔn)備突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范社會(huì)捐贈(zèng)資源接收流程，使社會(huì)各界資源在政府準(zhǔn)確調(diào)度下和慈善組織的快速執(zhí)行下，實(shí)現(xiàn)慈善資源與受助需求的精準(zhǔn)對(duì)接;其二，加強(qiáng)慈善組織間的內(nèi)部溝通、協(xié)調(diào)和合作，選擇具有較強(qiáng)公信力的慈善組織發(fā)揮核心和樞紐作用，幫助較小規(guī)模的慈善機(jī)構(gòu)優(yōu)化組織管理流程、傳授應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)、提升專業(yè)技能水平，信息共享平臺(tái)上的慈善組織發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，開展不同形式的慈善活動(dòng)，以更好地滿足群眾需要;其三，積極借助網(wǎng)絡(luò)工具，采用協(xié)同辦公、遠(yuǎn)程會(huì)議等方式，降低慈善組織的運(yùn)營(yíng)成本，提升工作效率。行業(yè)協(xié)會(huì)也可以基于信息共享平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析慈善行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和現(xiàn)狀，提升行業(yè)專業(yè)化管理水平。

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作者簡(jiǎn)介：

呂夢(mèng)雪（1996-? ），女，湖北荊州，碩士研究生，研究方向：公共政策、公共衛(wèi)生事業(yè)。