楚道文 李 申

(1.青島科技大學(xué)，山東青島 266061；2.河北雄縣人民法院，河北雄安 071800)

引言

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。在山東等7個(gè)省市進(jìn)行兩年的改革試點(diǎn)并取得明顯成效之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，這也標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得以正式建立。此后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)施，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量大幅攀升，制度層面也不斷完善。2019年6月5日最高人民法院出臺《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉ㄔV訟活動(dòng)有了統(tǒng)一的操作性文件。2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《民法典》第1235條對生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)作出規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度從此有了基本法律依據(jù)。不過，總體上看，作為我國生態(tài)文明建設(shè)新形勢下實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式、新途徑，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)(賠償)法治建設(shè)尚處于探索階段，建立和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)成為深化生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一。[1]其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度是生態(tài)環(huán)境在受到損害之后能否及時(shí)、全面得以修復(fù)和恢復(fù)的重要保障，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得以制定和實(shí)施的落腳點(diǎn)?；诖耍疚囊陨鷳B(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體制度為題展開討論，藉此推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷完善。

一、以行政機(jī)關(guān)為資金管理主體的制度缺陷

2020年3月11日，財(cái)政部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(以下簡稱《資金管理辦法》)，這是我國目前較為統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理規(guī)定。按照《資金管理辦法》的規(guī)定，賠償權(quán)利人負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用和管理；生態(tài)環(huán)境損害賠償資金實(shí)行國庫集中收繳，全額上繳賠償權(quán)利人指定部門、機(jī)構(gòu)的本級國庫，納入一般公共預(yù)算管理。這一規(guī)定實(shí)際上確立了行政機(jī)關(guān)(部門、機(jī)構(gòu)等)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體的制度模式。在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中，包含了作為公共利益的生態(tài)功能損害賠償和公共領(lǐng)域的自然資源(大氣、氣候資源等)損害賠償，也包括了作為國家所有權(quán)客體的海域資源、水資源、森林資源、土地資源等自然資源的損害賠償。那么，由行政機(jī)關(guān)作為管理主體是否適當(dāng)？或者是否是最佳選擇呢？

行政機(jī)關(guān)之所以能夠成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的管理主體，理論上有自然資源國家所有權(quán)說和政府管理職能說兩種觀點(diǎn)。自然資源國家所有權(quán)說認(rèn)為，生態(tài)功能是作為生態(tài)要素自然資源在生態(tài)系統(tǒng)上的功能外化，依附于生態(tài)環(huán)境要素而存在，包括生態(tài)功能在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)源于自然資源國家所有權(quán)?；凇段餀?quán)法》等法律的賦權(quán)性規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)功能的賠償資金進(jìn)行管理也正體現(xiàn)了自然資源國家所有權(quán)，在一定意義上實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和管理權(quán)的統(tǒng)一。政府管理職能說認(rèn)為(生態(tài))環(huán)境利益屬于公共利益，在實(shí)踐層面的直接執(zhí)行者是政府，環(huán)境損害的防治主要應(yīng)通過法律對政府權(quán)責(zé)的規(guī)制來實(shí)現(xiàn)，由行政機(jī)關(guān)作為資金管理主體的制度，實(shí)質(zhì)是在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和恢復(fù)領(lǐng)域賦予行政機(jī)關(guān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的行政權(quán)力行使的擴(kuò)張形態(tài)，并提升了行政權(quán)力得以實(shí)施的物質(zhì)保障能力。[2]

即使從規(guī)范分析和運(yùn)行效率來看，《資金管理辦法》將政府及其指定的行政機(jī)關(guān)設(shè)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理主體也具有一定的合理性。(1)按照《方案》和《若干規(guī)定》的規(guī)定，政府及其指定的行政機(jī)關(guān)是生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)利人，是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟等活動(dòng)的發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者和主要參與者，賠償金就是這一系列活動(dòng)的成果體現(xiàn)，由行政機(jī)關(guān)管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金有利于激發(fā)起維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的積極性，也體現(xiàn)了主張者獲益的原則要求；而且，政府及其行政機(jī)關(guān)作為國有資產(chǎn)的權(quán)利代表，其有充分法律依據(jù)獲得生態(tài)環(huán)境要素?fù)p害賠償金，將生態(tài)功能損害賠償金交由行政機(jī)關(guān)管理也能實(shí)現(xiàn)一體管理，從而提高管理效率。(2)管理主體的設(shè)定和選擇應(yīng)該有利于資金的使用效率。實(shí)踐中，政府往往制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、自然資源管理部門等專業(yè)性較強(qiáng)的部門作為資金管理主體。這些行政機(jī)關(guān)以自然資源、生態(tài)環(huán)境管理為主要職責(zé)，其本身具有非常強(qiáng)的技術(shù)、人才實(shí)力，在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼{(diào)查取證、鑒定評估、修復(fù)方案的擬定等活動(dòng)中發(fā)揮主觀能動(dòng)性和專業(yè)特長，有利于對責(zé)任者進(jìn)行全面、及時(shí)的追責(zé)，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境公共利益的更有效保護(hù)。也正是因?yàn)樯鲜鲈颍凇顿Y金管理辦法》出臺以前，一些省市根據(jù)《方案》已出臺了類似的規(guī)定。

不過，具有嚴(yán)格區(qū)劃與層級設(shè)置特征的行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體仍然存在一些難以逾越的障礙。

其一，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架下，行政機(jī)關(guān)身兼四職：行政管理者、自然資源所有權(quán)主體(代表)、損害賠償?shù)乃髻r主體和賠償資金的管理、使用主體。這種權(quán)利(力)架構(gòu)因過于集中而必然內(nèi)生矛盾。例如，雖然相關(guān)法律已經(jīng)確定環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則，但在實(shí)踐中，政府往往優(yōu)先側(cè)重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這不但會(huì)影響行政機(jī)關(guān)環(huán)境管理的效率和提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟的積極性，而且會(huì)在賠償資金的管理、使用中發(fā)生“角色錯(cuò)位”，不能將賠償資金聚焦于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和恢復(fù)之上。另外，現(xiàn)階段我國對于財(cái)政專戶的監(jiān)管并不完善[3]，即使一些地方對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金做出了“財(cái)政專戶”[4]管理規(guī)定，但由于作為管理人的行政機(jī)關(guān)并非專為管理賠償資金而設(shè)置，在多種角色重置的情況下，也很難保證“?？顚Ｓ谩?。例如，在以往制度設(shè)計(jì)中，排污費(fèi)、環(huán)境違法罰款都曾作為財(cái)政非稅收入列入專戶管理，但在實(shí)施過程中卻在“?？顚Ｓ谩狈矫娌顝?qiáng)人意，由此人們必然會(huì)對生態(tài)環(huán)境損害賠償金采取行政機(jī)關(guān)管理人模式的預(yù)期效果產(chǎn)生質(zhì)疑。

其二，行政機(jī)關(guān)作為資金管理主體還會(huì)帶來資金使用上的障礙。按照《資金管理辦法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金主要是用于損害結(jié)果發(fā)生地的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。但是，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果地受制于自然地域的整體性影響，往往會(huì)逾越行政地域的邊界，與行政機(jī)關(guān)的行政管轄之間存在沖突，特別是在生態(tài)環(huán)境損害行為、損害結(jié)果、采取生態(tài)預(yù)防措施等分別發(fā)生在不同的行政區(qū)域時(shí)，資金的管理和使用之間的沖突就更為明顯。雖然《資金管理辦法》也規(guī)定“損害結(jié)果發(fā)生地涉及多個(gè)地區(qū)且無法就資金分配達(dá)成一致的”，由共同的上級政府決定分配機(jī)制，但這一做法明顯是以行政命令取代資金在自然地域上的客觀需求，且會(huì)因爭議、協(xié)調(diào)、上報(bào)、決定等繁瑣的行政層級環(huán)節(jié)而貽誤生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)的最佳時(shí)點(diǎn)。

其三，在行政機(jī)關(guān)管理資金的模式下，剩余資金的去向往往會(huì)偏離制度設(shè)計(jì)的初衷。按照《資金管理辦法》關(guān)于“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金主要是用于損害結(jié)果發(fā)生地的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作”的功能設(shè)定，資金往往會(huì)產(chǎn)生剩余。這是因?yàn)椋?1)生態(tài)環(huán)境損害可能是根本性的、滅絕性的，從而具有不可恢復(fù)、不可逆轉(zhuǎn)的特征，例如生物基因的入侵、物種的滅絕等，對這些損害進(jìn)行賠償?shù)馁Y金基本無用武之地，此所謂“不能花錢”。(2)生態(tài)環(huán)境損害產(chǎn)生以后已經(jīng)形成了全新的、穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局，例如大型住宅區(qū)的建設(shè)等，雖然在技術(shù)上采取所謂的“生態(tài)修復(fù)”措施可行，但這樣做的結(jié)果必然產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，這些資金也難以發(fā)揮其預(yù)設(shè)的功能，此所謂“不敢花錢”。(3)很多情況下，生態(tài)環(huán)境通過自我修復(fù)的方式彌補(bǔ)的侵害行為所造成的損害，雖然責(zé)任人仍然需要為其侵害行為而負(fù)責(zé)，并支付相應(yīng)的損害賠償金，但這些資金已經(jīng)無需用于其所造成的損害的修復(fù)工作，此所謂“不用花錢”。問題來了：這些剩余的資金怎么用呢？按照《資金管理辦法》的規(guī)定，這些資金將作為結(jié)余資金進(jìn)行處理，甚至可以在不同項(xiàng)目之間進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用，這種安排根本無法保障該資金的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的本來屬性。

其四，在出現(xiàn)修復(fù)資金缺口的情況下，行政機(jī)關(guān)管理資金模式往往又回到“政府出資搞環(huán)保”的舊路上。按照《資金管理辦法》，被收至國庫的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金以財(cái)政預(yù)算的方式投入到生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作中。不過，由于財(cái)政預(yù)算是以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)活動(dòng)預(yù)期花費(fèi)額度為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算，因此預(yù)算額度與賠償金在數(shù)量上不具有對應(yīng)關(guān)系。當(dāng)預(yù)算額度大于賠償金數(shù)額且仍然執(zhí)行預(yù)算時(shí)，也只能使用該行政機(jī)關(guān)在國庫中的其他財(cái)政資金。如此，與破壞者恢復(fù)、污染者治理的制度目的背道而馳，本質(zhì)上是以財(cái)政資金為支出保障的政府支配型生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式。

二、創(chuàng)新資金管理主體制度的思路

在《資金管理辦法》出臺以前，我國公益性生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體較為多樣，基本上處于“各自為政”的狀態(tài)。除了前述的以(環(huán)保)行政機(jī)關(guān)為管理主體以外，比較典型的還有司法機(jī)關(guān)管理和獨(dú)立環(huán)保組織管理等方式。

由法院等司法機(jī)關(guān)管理公益性生態(tài)環(huán)境損害賠償金是一些地方采取的模式。例如，2012年，蘇省無錫中院與無錫市財(cái)政局聯(lián)合制定了《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定，由無錫市中級人民法院統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)保公益金的收繳，資金收繳后上繳市財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理；規(guī)范資金使用流程，先由市中級人民法院提出申請，報(bào)市財(cái)政局審核同意后，再報(bào)市政府批準(zhǔn)后才能撥付。將司法機(jī)關(guān)引入生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理之中，不僅加強(qiáng)了對資金管理使用的監(jiān)督，也體現(xiàn)了賠償資金公益性的特點(diǎn)。不過，由司法機(jī)關(guān)作為管理主體的不足之處也較為突出。(1)司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域缺乏專業(yè)知識，生態(tài)環(huán)境賠償資金何時(shí)使用、如何使用、用于何處是法院無法準(zhǔn)確把握的，而生態(tài)環(huán)境的修復(fù)對時(shí)點(diǎn)要求較高，司法機(jī)關(guān)的介入很有可能會(huì)影響生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效率。正是由于司法機(jī)關(guān)對資金管理、生態(tài)修復(fù)的“專業(yè)性”不強(qiáng)，引發(fā)人們對其擔(dān)任資金管理主體是否適格的質(zhì)疑。(2)司法體制改革以后，司法機(jī)關(guān)人員調(diào)整較大，普遍面臨人員不足的問題，加之我國正處于較為劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾集中顯現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)量一直處于“滿格”狀態(tài)，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)，無疑加劇了法院等司法機(jī)關(guān)的工作壓力。(3)研究采用司法機(jī)關(guān)管理公益性環(huán)保資金的制度規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，雖然司法機(jī)關(guān)作為管理主體，但公益性環(huán)保資金仍然進(jìn)入國庫管理，也需要經(jīng)過申請、審核等繁瑣的程序才能劃撥使用，也需要接受財(cái)政部門等行政監(jiān)督，相比行政機(jī)關(guān)作為管理主體并沒有太多的優(yōu)勢可言。

一些地方也探索了引入環(huán)保組織作為公益性生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理主體的模式。例如，貴州省清鎮(zhèn)市曾采用這種模式，他們的具體做法是把生態(tài)環(huán)境損害賠償資金交由中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(簡稱“綠發(fā)會(huì)”)代管，建立專項(xiàng)資金，用于貴州環(huán)境治理工作。引入社會(huì)環(huán)保組織管理和使用資金的優(yōu)點(diǎn)在于：環(huán)保組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域較為專業(yè)，可以確保資金的合理快速使用；而且，可以有效避免將資金納入政府財(cái)政，使資金使用更加靈活透明。但是這種模式也存在弊端。一方面，我國的環(huán)保組織大多是社會(huì)公眾自發(fā)設(shè)立，由于發(fā)展歷史較短，加之社會(huì)公眾的環(huán)保素質(zhì)還有待提高，環(huán)保組織的公益性普遍不強(qiáng)，這可以從我國由環(huán)保組織提起的公益訴訟案件在總量中只占較小比例中得到驗(yàn)證；而且，資金管理需要財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員的參與，資金使用還需要環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)專業(yè)人員的參與，而我國大部分環(huán)保組織尚不具備這些條件。另一方面，環(huán)保組織的地域性特征不明顯，這與生態(tài)環(huán)境損害的地域性特征以及作為生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)主體的行政機(jī)關(guān)的地域性特征都格格不入，也就難以保障特定的案件的損害賠償資金進(jìn)行地域性定向使用，從而可能造成生態(tài)修復(fù)中不同地域之間的不公平問題。

探究生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理主體問題，首先需要厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的歸屬，而這一問題又取決于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目腕w及其歸屬問題。

在賠償客體上，生態(tài)環(huán)境損害不僅包括生態(tài)功能的損害，還包括生態(tài)功能所賴以存在的生態(tài)環(huán)境要素的損害。原因在于，對生態(tài)環(huán)境要素的損害必然也會(huì)造成生態(tài)功能的損害，由此形成生態(tài)環(huán)境損害的結(jié)果?！董h(huán)境保護(hù)法》第三章即規(guī)定了生物、大氣、水、土壤等環(huán)境要素之于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要作用；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第二款規(guī)定的對海洋生態(tài)環(huán)境損害客體中就包括了生態(tài)功能類的“海洋生態(tài)”和自然資源類的“海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)(海域)”等。[5]而《方案》則直接將“生態(tài)環(huán)境損害”定義為：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！币虼耍鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目腕w不僅包括生態(tài)功能損害的賠償，也應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境要素?fù)p害的賠償?！睹穹ǖ洹返?235條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，除了包括生態(tài)功能損失以外，還包括清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用等，而這里規(guī)定的“修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用”則主要是指修復(fù)生態(tài)環(huán)境要素的費(fèi)用，是對生態(tài)環(huán)境要素?fù)p失的賠償。在客體的歸屬上，雖然生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)功能共同構(gòu)成了完整的生態(tài)環(huán)境，但在現(xiàn)行法律規(guī)定中，兩者的權(quán)利歸屬卻并不相同。一方面，土地、森林、水等環(huán)境要素往往由國家行使自然資源所有權(quán)，屬于國有財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。例如，《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！绷硪环矫妫捎跓o法進(jìn)行物理上的分割，生態(tài)功能作為一種法律利益并沒有被分配給特定的主體，而是作為社會(huì)公眾共同享有的客體，屬于公共利益的范疇。因此，生態(tài)環(huán)境具有利益二重性，其損害涉及國有財(cái)產(chǎn)利益與社會(huì)公共利益。[6]相應(yīng)地，對不同生態(tài)環(huán)境客體進(jìn)行賠償?shù)馁Y金在歸屬上也應(yīng)歸屬于不同的主體，生態(tài)環(huán)境要素?fù)p害賠償資金應(yīng)歸屬于生態(tài)環(huán)境要素的所有權(quán)人，即國家。生態(tài)環(huán)境功能的損害賠償資金則是公共利益受損后的外化財(cái)產(chǎn)形態(tài)，其應(yīng)歸屬于社會(huì)公眾。而《資金管理辦法》將賠償資金整齊劃一規(guī)定為“政府非稅收入”的做法，顯然未體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益二重性和因客體不同而帶來的賠償資金的歸屬差異。

從利益屬性來說，資金是對多種利益損失的賠償。按照《民法典》第1235條規(guī)定，所謂的生態(tài)環(huán)境損害包括四種損失和費(fèi)用，其中，清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用、生態(tài)功能損害和預(yù)防費(fèi)用這三種是生態(tài)環(huán)境本身的損失和費(fèi)用，是歸屬于國有利益和公共利益損害的賠償資金；而損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用卻僅是與生態(tài)環(huán)境損害有關(guān)的費(fèi)用，是屬于特定主體的賠償金，且后者也并不一定是由行政機(jī)關(guān)支付，將這些資金也納入行政機(jī)關(guān)的非稅收入顯然欠缺合理性。[7]因此，對于支出主體特定、費(fèi)用范圍確定的生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用，由責(zé)任人向支出主體直接支付是最合理、便捷的方式，根本無需另行設(shè)置管理主體。但是，由于社會(huì)公眾無法實(shí)現(xiàn)特定化，公共利益超脫于個(gè)體之外，具有公共性和不可分割性[8]，生態(tài)功能作為環(huán)境公共利益，其損害賠償金不能直接支付給公共利益的權(quán)利人進(jìn)行管理。至于侵害生態(tài)環(huán)境要素所造成的所有權(quán)意義上的國有利益的損失(體現(xiàn)為清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用)，可以支付給代行所有者權(quán)益的行政機(jī)關(guān)，也可以因生態(tài)環(huán)境要素與生態(tài)功能的密切關(guān)系而由生態(tài)功能損害賠償資金管理主體一體管理。因此，如何對生態(tài)功能等公共利益損害賠償資金進(jìn)行管理成為設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理主體制度的重點(diǎn)和難題。

重構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體制度，應(yīng)滿足以下幾點(diǎn)要求：(1)與其他資金相分離，確保資金專門用于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和恢復(fù)工作。為了滿足這一要求，我們應(yīng)該設(shè)置職責(zé)單一的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體，只有主體職責(zé)的專門化才可實(shí)現(xiàn)其所支配或管理的資金在用途上聚焦于生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)工作。(2)采用市場化的手段實(shí)現(xiàn)資金的運(yùn)作和使用，閑置時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)保值與增值，使用時(shí)應(yīng)保障效率最優(yōu)；優(yōu)先選擇市場化的方式解決資金的結(jié)余或缺口問題。為了滿足這一要求，我們應(yīng)該設(shè)置非政府性質(zhì)的市場化主體實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的獨(dú)立管理，只有市場化的主體才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的市場化管理和使用。(3)以生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)為視角，兼顧行政區(qū)域劃分，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)資金統(tǒng)籌使用。為了滿足這一要求，我們應(yīng)該在獨(dú)立項(xiàng)目設(shè)置獨(dú)立賬目并優(yōu)先該獨(dú)立項(xiàng)目資金需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的橫向統(tǒng)籌，從而整體推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和優(yōu)化。

三、建立獨(dú)立資金管理主體制度的合理性分析

公共信托理論起源于古羅馬法，認(rèn)為全體社會(huì)成員對水源、空氣、海洋等公共資源擁有共同的權(quán)利，但由于個(gè)人的局限，這些自然資源無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的自行管理和高效利用。為此，社會(huì)公眾與政府達(dá)成信托契約，由政府代替公眾對這些自然資源進(jìn)行管理和使用。基于上述理論，我們認(rèn)為，既然可以為公共利益將自然資源“信托”于政府，那么依附于自然資源等生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)功能也因其公共利益屬性而由政府代行權(quán)利?？梢哉f環(huán)境公共信托的基礎(chǔ)是對公民環(huán)境資源公共利益的保護(hù)。美國學(xué)者約翰·L·薩克斯教授最早提出環(huán)境資源“公共信托”思想，并總結(jié)了符合環(huán)境公共信托的必要條件。首先，環(huán)境公共信托的客體利益必須是例如空氣、大海等對全體國民具有重要意義，但不適宜由私人作為所有權(quán)人的公共利益。其次，這種利益不是來自某個(gè)個(gè)人或者組織，而是來自于大自然的贈(zèng)與。最后，受托人管理和控制這些資源必須是為了增進(jìn)全體公眾的利益。由此，生態(tài)環(huán)境及其損害賠償資金完全符合環(huán)境公共信托中的客體要件。當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，公民個(gè)人不適宜維護(hù)自身權(quán)利，于是作為信托關(guān)系中的委托人將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利托付給行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)作為受托人與損害生態(tài)環(huán)境的個(gè)人和組織進(jìn)行磋商，獲得賠償，進(jìn)而用所得賠償?shù)目铐?xiàng)保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公益。從這個(gè)角度講，生態(tài)環(huán)境公共信托理論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)。同時(shí)，環(huán)境公共信托理論也闡明了生態(tài)環(huán)境資源使用過程中私益和公益之間的沖突問題。[9]在民事法律框架下，權(quán)利的行使以不妨害他人權(quán)利的行使為界限，這一原則在生態(tài)環(huán)境資源使用中也同樣適用。[10]在環(huán)境公共信托原則之下，生態(tài)環(huán)境資源作為“大自然的饋贈(zèng)”具有公益的屬性，公民個(gè)人和法人組織對它的利用應(yīng)該以不損害公共利益為前提。所以，在生態(tài)環(huán)境資源的利用過程中，公益與私益發(fā)生沖突時(shí)，公益優(yōu)先于私益受到保護(hù)，這是生態(tài)環(huán)境公共信托原則的重要功能。

在信托關(guān)系的分類中，根據(jù)信托關(guān)系的設(shè)立是否需要委托人的意思表示可以分為意定信托和非意定信托。意定信托的設(shè)立需要委托人明確的意思表示，非意定信托關(guān)系的設(shè)立不需要委托人明確的意思表示，直接由法律規(guī)定或在司法中直接適用。非意定信托又根據(jù)是否由法律規(guī)定可以分為法定信托和默示信托。[11]在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，委托人和受益人為社會(huì)公眾，受托人為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之下的賠償權(quán)利人，即省、市級人民政府，他們之間成立非意定信托模式，這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的第一層信托關(guān)系；政府將磋商、訴訟中取得的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金委托專門的主體管理可以形成第二層信托關(guān)系。在第一層信托關(guān)系中，公民為了維護(hù)自身不便維護(hù)的公眾利益，將保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的權(quán)利委托于行政機(jī)關(guān)，使其代為履行維護(hù)生態(tài)安全、追索損害賠償?shù)穆氊?zé)。第二層信托關(guān)系下，行政機(jī)關(guān)是為了生態(tài)環(huán)境損害賠償資金安全、高效利用，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理職責(zé)委托給更加合適的主體。這兩層信托關(guān)系都是為了維護(hù)公眾利益，但又存在差別。在第一層信托關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)為受托人，社會(huì)公眾既是委托人又是受益人；在第二層信托關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)作為委托人將生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理職權(quán)委托于其他主體，代為管理使用資金。第二層信托關(guān)系的受益人依然是社會(huì)公眾。

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金形成的非意定信托關(guān)系的構(gòu)建，允許資金的合理增值，符合維護(hù)生態(tài)安全的初衷。眾所周知，信托關(guān)系設(shè)立的目的是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)確保信托財(cái)產(chǎn)的增值。也就是說，只要不違背生態(tài)損害賠償資金的公益特性，由獨(dú)立公益屬性的主體管理資金并不違背生態(tài)環(huán)境損害賠償金的非意定信托特質(zhì)。如前所述，在當(dāng)前的管理模式下，政府財(cái)政建立單獨(dú)的財(cái)政專戶管理資金不能保證賠償金的高效利用，不能滿足生態(tài)環(huán)境亟需保護(hù)的需求，因此，建立獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體不失為更好的選擇。同時(shí)，由政府以簽訂民商事契約的形式將生態(tài)損害賠償資金委托給獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體管理，有效地避免了管理主體與運(yùn)營主體重合帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。

獨(dú)立的資金管理主體的設(shè)置又可分為公益信托模式和公益基金會(huì)模式。(1)公益信托通常是由信托關(guān)系中的委托人提供信托財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，受托人按照委托人的意愿管理和使用財(cái)產(chǎn)，以社會(huì)公益為目的開展社會(huì)公益活動(dòng)。公益信托的設(shè)立條件較為簡便，不需要嚴(yán)苛的審查制度和設(shè)立程序。根據(jù)我國《信托法》第10條的規(guī)定，在我國辦理信托登記后，信托關(guān)系即可成立。公益信托的信托財(cái)產(chǎn)相對獨(dú)立，可以有效避免委托人和受益人的過分干預(yù)，資金流通更加靈活高效；同時(shí)，以公益信托模式管理和使用資金可以有效增加公民的參與程度，相較于傳統(tǒng)由行政機(jī)關(guān)管理資金，其資金流通過程更加公開透明。(2)基金會(huì)模式以捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，受贈(zèng)人以公益為目的，運(yùn)營和管理捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，最終達(dá)到維護(hù)公益的一種資金管理模式?；饡?huì)一般以強(qiáng)制法為設(shè)立基礎(chǔ)，組織結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較小。我國自1988年頒布、2004年重新修訂了《基金會(huì)管理辦法》，相應(yīng)的管理制度也較為完善。另外，基金會(huì)作為私主體管理使用資金也具有資金管理透明、使用靈活的特點(diǎn)。(3)公益信托模式和基金會(huì)管理模式雖然在存在基礎(chǔ)、設(shè)立條件上存在一定的差別，但他們在制度目的上具有同質(zhì)性，可以認(rèn)為，基金會(huì)模式是公益信托模式的法人化、長期化。[12]由此我們可以發(fā)現(xiàn)，基金會(huì)模式和公益信托模式其本質(zhì)上是相同的，雖然基金會(huì)以“捐獻(xiàn)”為基礎(chǔ)，公益信托以“信托”為基礎(chǔ)，但都可以歸結(jié)為一方主體將其財(cái)產(chǎn)或權(quán)利交由更加適宜的另一方主體管理、行使，最終達(dá)到維護(hù)公益的目的。綜上，以“環(huán)境公益信托”理論構(gòu)建公益目的的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體在理論上是可以成立的。

四、資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的架構(gòu)與運(yùn)行

綜合上述理論和設(shè)置要求來看，理想的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理主體與我國現(xiàn)行的社會(huì)保障基金管理模式有較多相似點(diǎn)：兩者都是為公益目的而設(shè)立和運(yùn)行；兩者資金都相對封閉并進(jìn)行類市場化運(yùn)作；兩者在具有區(qū)域性特征的同時(shí)都能在一定程度上實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌。因此，基于公共信托理論的指引，我們可以借鑒社會(huì)保障基金管理模式，設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)，由其管理生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。按照《民法典》第92條規(guī)定，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)定性為公益性的法人，其取得生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用權(quán)，但并不以盈利為目的，只提供生態(tài)環(huán)境修復(fù)服務(wù)；公眾、政府與資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)之間構(gòu)成了信托關(guān)系。根據(jù)環(huán)境公共信托的公益理論，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的委托人是人民政府，受益人當(dāng)然為社會(huì)公眾，而專門成立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)則定位為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的受托人。

政府對自然環(huán)境有管理和保護(hù)的職責(zé)，根據(jù)環(huán)境公共信托理論，政府作為受托人代替公民行使保護(hù)生態(tài)環(huán)境的權(quán)利。根據(jù)上文生態(tài)環(huán)境損害賠償資金形成的第二層信托關(guān)系，政府為了更好地履行維護(hù)生態(tài)利益的職責(zé)，作為委托人將生態(tài)環(huán)境損害賠償金委托給更加適宜的主體進(jìn)行管理。雖然行政機(jī)關(guān)可以將資金委托專門的主體管理，但其依然需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極行使監(jiān)督職責(zé)，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償金的安全使用。為此，與各級生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)可以設(shè)置相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，專職協(xié)調(diào)解決與資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的有關(guān)問題。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金信托關(guān)系中的委托人，應(yīng)該積極履行委托人的職責(zé)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的受托人是專門成立的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)。受托人在信托法律關(guān)系中處于核心地位，他是“信托關(guān)系本質(zhì)的體現(xiàn)者”[13]。資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，履行管理使用生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的職責(zé)。一方面，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)相比于“綠發(fā)會(huì)”“自然之友”等其他環(huán)境公益保護(hù)組織對于資金的管理更加專業(yè)、高效，其公益特質(zhì)能夠得到很好地發(fā)揮；而且，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)作為專門的資金管理主體，不再承擔(dān)訴訟、磋商等其他職能，由其管理資金也更加專業(yè)、合理。另一方面，我國自改革開放以來相繼頒布了《信托法》等多部與公益資金管理、信托管理相關(guān)的法律法規(guī)。這些較為成熟的法律法規(guī)體系，使生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立變得更加容易，也更有利于資金的流動(dòng)和監(jiān)管。

在地域和級別方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置為省、市兩級較為適宜。(1)《方案》確立了賠償權(quán)利人為“省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)”。將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的級別設(shè)置與之對應(yīng)，可以方便生態(tài)環(huán)境損害賠償資金獲得與管理的有效銜接。(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)建立的法理基礎(chǔ)是環(huán)境公共信托理論，由政府作為委托人，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)作為受托人。兩者級別的對應(yīng)符合該理論的要求。(3)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)涉及的地域往往比較廣泛，生態(tài)環(huán)境的破壞往往跨越多個(gè)縣級行政區(qū)域，在市以下行政區(qū)域設(shè)置資金管理主體，由于跨越的行政單位較多，各個(gè)單位之間需要相互協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，影響生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的高效利用，反而不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人設(shè)置的相關(guān)規(guī)定，也相應(yīng)設(shè)立省和地市兩級資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)，地市級資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金的管理、運(yùn)營和使用，省級資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)資金的統(tǒng)籌和省域范圍內(nèi)修復(fù)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)與監(jiān)督。當(dāng)然，考慮到我國各地區(qū)的發(fā)展水平不同，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的需求程度不同，我國各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施狀況也有較大區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要與本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施狀況相符合，可以分地區(qū)、分階段逐步設(shè)立。在制度實(shí)施較好、經(jīng)驗(yàn)較為豐富的地區(qū)優(yōu)先設(shè)立，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或制度實(shí)施不完善的地區(qū)待經(jīng)驗(yàn)豐富時(shí)逐步設(shè)立。這樣既可以滿足有些地區(qū)生態(tài)環(huán)境亟需修復(fù)的需求，又可以有效避免制度實(shí)施過快帶來不可預(yù)測的隱患。

在內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)方面，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)會(huì)員大會(huì)和理事會(huì)，為利于對資金管理和使用的監(jiān)督，會(huì)員大會(huì)應(yīng)該由政府有關(guān)部門、繳納資金的損害責(zé)任人、環(huán)境保護(hù)組織、公眾代表和其他出資人等相關(guān)主體組成，并由會(huì)員大會(huì)通過選舉等方式聘請專業(yè)人員組成理事會(huì)，負(fù)責(zé)資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常管理和生態(tài)修復(fù)工作的推動(dòng)。只有經(jīng)過法定評估程序、確認(rèn)生態(tài)修復(fù)工作已經(jīng)結(jié)束以后，才可以將特定項(xiàng)目的剩余資金統(tǒng)籌到其他資金不足的項(xiàng)目和地區(qū)開展生態(tài)修復(fù)工作。資金統(tǒng)籌又可分為區(qū)域內(nèi)的自統(tǒng)籌和省域范圍內(nèi)的外統(tǒng)籌，既能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體修復(fù)，也能充分確保資金生態(tài)功能的發(fā)揮。

資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的保值與增值。為了既利于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的保值和增值，又能使資金在突發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞情況下及時(shí)發(fā)揮作用，可以考慮在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中設(shè)立公積金部分和單獨(dú)資金部分，區(qū)別管理、區(qū)別使用。其中，公積金部分相對穩(wěn)定，在一般情況下可用于保守的投資和營利，確保資金的增值、保值，在有生態(tài)環(huán)境亟需修復(fù)和保護(hù)時(shí)，或者生態(tài)環(huán)境損害賠償金不能及時(shí)獲賠時(shí)，直接動(dòng)用公積金部分，完成對生態(tài)環(huán)境的及時(shí)保護(hù)。各單獨(dú)資金部分對應(yīng)具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，專款專用，避免資金的混同。具體做法是，當(dāng)有生態(tài)環(huán)境損害賠償資金匯入時(shí)，按一定的比例對資金進(jìn)行分流，一部分納入公積金部分，其余部分流入各單獨(dú)資金部分。公積金部分不再面向各單獨(dú)案件，實(shí)行統(tǒng)一管理，用于資金的增值和突發(fā)生態(tài)環(huán)境狀況。單獨(dú)資金部分對應(yīng)各個(gè)單獨(dú)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，制定詳細(xì)的使用方案，?？顚Ｓ谩．?dāng)單獨(dú)資金部分不能完全滿足本案件中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)時(shí)，可以申請公積金部分資金，對受損生態(tài)環(huán)境繼續(xù)修復(fù)和保護(hù)；當(dāng)單獨(dú)資金修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境后尤有盈余的，將多余資金納入公積金部分，統(tǒng)一管理。

資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的另一個(gè)問題是資金來源。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的主要來源是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度下賠償義務(wù)人履行的賠償責(zé)任，但不應(yīng)局限于生態(tài)環(huán)境損害制度下獲得的資金。例如紹興市規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償金的具體來源：(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商確認(rèn)的賠償金；(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中經(jīng)人民法院生效裁判確定的賠償金；(3)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人主動(dòng)捐贈(zèng)的資金；(4)其他合法來源的資金。[14]泰州、昆明等地也將上級補(bǔ)助、財(cái)政撥款、人民法院生效判決確定的無特定受益人的生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入生態(tài)環(huán)境損害賠償財(cái)政專戶。[15]為了統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資金都可以納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)之中，分別管理、合理使用。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)資金的使用往往需要賠償資金、政府撥款、個(gè)人捐贈(zèng)資金之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理安排。將這些資金納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管轄，通過完善資金使用的各項(xiàng)制度，設(shè)置嚴(yán)密的資金管理使用監(jiān)督體系是比較穩(wěn)妥、安全、高效的資金管理模式。

任何制度的運(yùn)行都離不開有效的監(jiān)督，嚴(yán)密的監(jiān)督體系是確保生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)有效管理、高效使用的保障。根據(jù)我國相關(guān)的法律規(guī)定和生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理的實(shí)際情況，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督可以分為：行政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、公民監(jiān)督。(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督主體是行政機(jī)關(guān)。根據(jù)環(huán)境公共信托理論，政府作為委托人將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金交由受托人生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在信托關(guān)系中，委托人可以監(jiān)督信托財(cái)產(chǎn)的使用狀況。此外，由政府環(huán)保部門承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)更為合理。但是生態(tài)環(huán)境的維護(hù)需要較強(qiáng)的專業(yè)性，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的評估、認(rèn)定一般的監(jiān)督主體很難完成。對于資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，由更加專業(yè)的環(huán)保部門監(jiān)督更加合適。同時(shí)，政府環(huán)保部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的賠償權(quán)利人，將資金委托于資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，由其承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的要求。(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督資金的流轉(zhuǎn)和使用。資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)事，作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常工作。[16]資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)事作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對于資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常工作更加熟悉，在行使監(jiān)督責(zé)任時(shí)也更加得心應(yīng)手，可以確保生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)工作的公開、透明。但在具體操作中也應(yīng)該注意監(jiān)事與理事會(huì)之間的相互獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)，避免內(nèi)部監(jiān)督流于形式。(3)應(yīng)當(dāng)建立有效的信息公開和反饋機(jī)制，確保公民監(jiān)督的有效實(shí)施。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理和使用的目的是維護(hù)公共利益，人民群眾作為受益人當(dāng)然享有監(jiān)督資金使用狀況、使用效果的權(quán)利。為了維護(hù)人民群眾的這種權(quán)利，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立健全公民監(jiān)督的渠道，重視人民群眾對其工作的意見和建議，及時(shí)公開自身工作狀況，做到工作的公開、透明。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)注重公民對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)工作的信息收集和反饋，和公民監(jiān)督相互印證、相互配合，使對于資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督工作落于實(shí)處。

五、余論

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)作為資金管理主體的運(yùn)作模式具有較大的優(yōu)勢，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的獨(dú)立、安全與高效。(1)獨(dú)立。獨(dú)立性的一個(gè)表現(xiàn)是：在這一模式下，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金獨(dú)立于財(cái)政資金，并不進(jìn)入財(cái)政賬戶，行政機(jī)關(guān)僅作為賠償權(quán)利人主張權(quán)利，并通過會(huì)員大會(huì)等途徑履行對資金的監(jiān)督職責(zé)，并且從政府的角度出發(fā)，對生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)行專業(yè)評估，并對資金的管理和使用確定相應(yīng)的規(guī)范。因此，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)模式重置了政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)工作中的角色定位，使得政府從具體的資金管理和修復(fù)工作中解放出來，專職履行監(jiān)督工作。獨(dú)立性的另一個(gè)表現(xiàn)是每個(gè)生態(tài)環(huán)境損害案件的賠償資金都設(shè)立專門賬戶，進(jìn)行獨(dú)立管理，原則上僅用于該案件的生態(tài)修復(fù)工作，資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照法定的資金管理制度，通過個(gè)案項(xiàng)目化運(yùn)行的方式面向特定案件的生態(tài)損害使用相應(yīng)資金。(2)安全。資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)對資金的管理并不以盈利為目的，無需為獲取更高利潤而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，確保了資金的安全。但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金也可能面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)，這也是其面臨的安全問題。貶值風(fēng)險(xiǎn)來自于：一方面，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作往往需要經(jīng)年累月，周期相對較長，大量資金都在修復(fù)工作逐步開展的過程中處于閑置狀態(tài)，沒有實(shí)現(xiàn)資金的增值，從而造成浪費(fèi)，這是所謂的“隱性貶值”；另一方面，由于物價(jià)的上漲，修復(fù)工作所需要的人力、物力成本也會(huì)上升，或者由于自然條件變化、修復(fù)不及時(shí)等原因，生態(tài)損害結(jié)果進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)大，需要支出的修復(fù)成本也將會(huì)上升，這就意味著特定案件的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金就不能滿足該案件生態(tài)修復(fù)工作的需要，這是所謂的“顯性貶值”。資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)管理模式可以在確保生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的公益目的前提下，通過開展類似于社?；鸬耐顿Y活動(dòng)，從而充分利用資金的時(shí)間價(jià)值實(shí)現(xiàn)資金的保值和增值；而且還可以通過專業(yè)、高效的修復(fù)工作最大限度地縮短資金使用中的時(shí)間成本，確保修復(fù)效果，促進(jìn)生態(tài)安全。(3)高效。資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)模式以專門的機(jī)構(gòu)、專門的職責(zé)、專門的資金、專業(yè)的團(tuán)隊(duì)服務(wù)于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作。在資金使用上避免繁瑣的行政審批手續(xù)，可以快速、高效地開展生態(tài)修復(fù)工作，確保生態(tài)修復(fù)工作的時(shí)效性，從而實(shí)現(xiàn)以最小的成本獲得最大修復(fù)效益的目的。資金運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以發(fā)揮市場主體的特長，充分利用市場機(jī)制調(diào)動(dòng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的積極性和創(chuàng)造性，運(yùn)用最新的修復(fù)技術(shù)和手段，從而大大提高生態(tài)修復(fù)工作的效率。

注釋：

[1]蔡守秋、張 毅：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償原則及其改進(jìn)》，《中州學(xué)刊》2018年第10期。

[2]徐祥民、鞏 固：《環(huán)境損害中的損害及其防治研究——兼論環(huán)境法的特征》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2007年第5期。

[3]竺 效、蒙禹諾：《論生態(tài)損害賠償資金的信托管理模式——以環(huán)境公益維護(hù)為視角》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第5期。

[4]例如，浙江省在2018年9月發(fā)布了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》，規(guī)定：“在收繳方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳賠償權(quán)利人指定部門或機(jī)構(gòu)的同級國庫，納入一般公共預(yù)算管理，列其他專項(xiàng)收入?！?/p>

[5]李瑩瑩：《海洋生態(tài)侵權(quán)訴訟若干問題》，《中國海商法研究》2019年第3期。

[6]吳惟予：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的利益代表機(jī)制研究——以社會(huì)公共利益與國家利益為分析工具》，《河北法學(xué)》2019年第3期。

[7]楚道文、唐艷秋：《生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主體制度研究》，《政法論叢》2019年第5期。

[8]程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第2期。

[9]周 珂：《我國環(huán)境立法價(jià)值與功能之方法論研究——兼論彭真環(huán)境立法方法論》，《政法論叢》2019年第5期。

[10]王秀衛(wèi)：《論生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任的立法進(jìn)路——〈民法典侵權(quán)責(zé)任編(草案)〉(二次審議稿)第七章存在的問題及解決》，《中國海商法研究》2019年第2期。

[11]趙廉慧：《信托法解釋論》，北京:中國法制出版社,2015年。

[12]王社坤、吳亦九：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式的比較與選擇》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第1期。

[13]徐孟洲主編：《信托法》，北京：法律出版社，2006年，第91頁。

[14]《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》第4條。

[15]于文軒：《論我國生態(tài)損害賠償金的法律制度構(gòu)建》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。

[16]《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第22條：基金會(huì)設(shè)監(jiān)事。監(jiān)事任期與理事任期相同。理事、理事的近親屬和基金會(huì)財(cái)會(huì)人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查基金會(huì)財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料，監(jiān)督理事會(huì)遵守法律和章程的情況。