劉希娟

(濟南新綠豪設計有限公司，山東 濟南 250010)

1 背景

2019年6月，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中明確提出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是踐行生態(tài)文明思想的有效措施，是新時代自然保護地體系發(fā)展的綱領性文件，為構建以國家公園為主體的自然保護地體系指明了目標方向，明確了重點任務。

國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高[1]。

黃河三角洲地理位置優(yōu)越，生態(tài)類型獨特，作為暖溫帶新生的濕地生態(tài)系統(tǒng)，具有年輕、完整、廣闊的特點，是東亞—澳大利西亞鳥類遷徙的重要“中轉站”，是珍稀瀕危鳥類的越冬地和繁殖地，同時也是研究河口新生濕地生態(tài)系統(tǒng)形成、演化、發(fā)展規(guī)律的重要場所。該區(qū)域已設立黃河三角洲國家自然保護區(qū)、國際重要濕地、黃河口國家森林公園和黃河三角洲國家地質公園4個自然保護地，為整合優(yōu)化各類自然保護地，加強該區(qū)域珍稀瀕危鳥類的保護及濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護，試點建設黃河口國家公園具有重要的探索意義。

2 現(xiàn)有保護地概況

2.1 黃河三角洲國家級自然保護區(qū)

黃河三角洲作為山東省生物多樣性分布的重點區(qū)域之一，區(qū)域內物種豐富，生態(tài)系統(tǒng)類型眾多。東營市建立后，于1990年成立了市級自然保護區(qū)，1991年晉升為省級自然保護區(qū)，1992年國務院批準成立山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)，總面積15.3萬hm2[2]。主要保護對象為黃河口新生濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危鳥類。

2.2 國際重要濕地

2013年10月，黃河三角洲自然保護區(qū)被國際濕地保護機構授予“國際重要濕地”稱號并頒發(fā)了證書，成為山東省第一處國家重要濕地。黃河口濕地在保護區(qū)域生物多樣性、防洪蓄洪、維持區(qū)域生態(tài)平衡發(fā)揮著重要的作用，同時它也是中國最年輕、保持最完整、最廣闊、面積最大的新生濕地生態(tài)系統(tǒng)。

2.3 國家森林公園

黃河口國家森林公園于1992年被原國家林業(yè)部批復設立，批復面積50933.37 hm2，分為一千二和黃河口兩個片區(qū)，國家森林公園規(guī)劃范圍和黃河三角洲國家自然保護區(qū)范圍大部分區(qū)域重疊，國家森林公園分為生態(tài)保育區(qū)(15912.39 hm2)、核心景觀區(qū)(9869.08 hm2)、一般游憩區(qū)(25033.87 hm2)和管理服務區(qū)(118.04 hm2)4個功能分區(qū)。黃河口國家森林公園主要保護生物多樣性和森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)，是集森林及濕地保育、科普宣教、休閑游憩于一體的綜合性濕地生態(tài)系統(tǒng)類型的森林公園。

2.4 國家地質公園

山東黃河三角洲國家地質公園于2004年由國務院批準設立，批復范圍與自然保護區(qū)重疊，面積15.3萬hm2。河流侵蝕—堆積地貌景觀是地質公園內最具典型的地質遺跡為，是“朵狀”三角洲的典型代表[3]。地質公園地質景觀主要由沉積構造、河流地貌景觀及古海陸交互線遺跡構成。區(qū)內分布著兩條重要的古海陸交互線，一條形成于5000～6000年以前，一條形成于1855年以前[4]。黃河三角洲國家地質公園景觀資源多樣，既有河口濕地和水域草甸，又有茂密的森林植被和優(yōu)美的海灘，具有較高的科研價值和生態(tài)旅游價值。

3 建設的必要性和可行性

3.1 必要性分析

(1)有利于協(xié)調保護發(fā)展和相關利益者之間的關系。黃河三角洲國家級保護區(qū)內現(xiàn)有一般農田面積17586 hm2，生產區(qū)(主要是油田開采)面積14168.7 hm2，涉及到孤島鎮(zhèn)、黃河口鎮(zhèn)、仙河鎮(zhèn)和刁口鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體土地，與相關利益者之間存在利益關系，建設國家公園要權衡相關利益者之間的權益，保護好各方面的利益，要協(xié)調好生態(tài)環(huán)境保護和旅游開發(fā)之間的關系，保證擬建黃河口國家公園的可持續(xù)健康發(fā)展。

(2)有利于提高管理效率，建立統(tǒng)一的準入標準。黃河口區(qū)域上述4個自然保護地管理機構不統(tǒng)一，黃河三角洲國家自然保護區(qū)由自然保護區(qū)管理局管理，黃河口國家森林公園由國家森林公園管理委員會管理，黃河三角洲國家地質公園由國土局進行管理，而國際重要濕地受國際公約的制約。這4個保護地也由不同的部門設立，存在多頭管理的問題，同時范圍之間存在很大的交叉重疊，空間破碎不完整。建立黃河口國家公園，可以將這4個不同的自然保護地進行統(tǒng)一管理，能夠打破管理體制的限制，有效提高管理效能。

(3)為生態(tài)旅游活動和游憩產品開發(fā)提供平臺。隨著人們旅游觀念的轉變，自然保護地成為節(jié)假日和周末游客的重要目的地。國家公園是理想的游憩場所，可以對龐大的客源產生一定的分流作用，國家公園和生態(tài)旅游在休閑觀光、研學教育、資源保護等方面的最終目標是一致的。國家公園可以提供高質量的游憩產品，可以為該產品的實現(xiàn)提供良好的平臺。

3.2 可行性分析

(1)黃河口是山東省乃至全國生態(tài)地位最為重要的區(qū)域之一。作為中國乃至世界典型的新生濕地生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境極為獨特，生物多樣性非常豐富。由于該區(qū)域獨特的自然環(huán)境條件，使它成為了眾多珍稀瀕危鳥類的棲息地和繁殖地，成為鳥類遷徙的中轉站。黃河口有國家Ⅰ級、Ⅱ級保護鳥類41種，屬于《瀕危野生動植物種國際貿易公約》中附錄Ⅰ種類8種，附錄Ⅱ33種，附錄Ⅲ8種，稱得上是生態(tài)系統(tǒng)天然的“本底”和“物種基因庫”。建立國家公園，加強濕地生態(tài)系統(tǒng)及珍稀動植物的保護顯得尤為重要，也符合建立國家公園的條件。

(2)落實建設生態(tài)文明的重大舉措。國家公園的建設構想首次提出于黨的十八屆三中全會，隨后印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，為我國下一階段國家公園的建設和發(fā)展指明了方向和建設目標。黨的“十九大”報告明確提出：要構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系[5]。2019年1月通過的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》進一步指出，要把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實行嚴格保護，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系[6]。黃河口國家公園的建設正是響應國家號召，落實生態(tài)文明的重大舉措。

4 建設黃河口國家公園構想

4.1 規(guī)劃范圍

規(guī)劃對黃河三角洲國家自然保護區(qū)、國際重要濕地、黃河口國家森林公園和黃河三角洲國家地質公園4個自然保護地進行優(yōu)化整合，整合為黃河口國家公園，規(guī)劃面積15.3萬hm2，地理坐標為東經118°32′22″～119°19′27″，北緯37°34′28″～38°12′48″。

4.2 功能定位

依據(jù)黃河口的生態(tài)區(qū)位、資源特征和主導功能等，黃河口國家公園的功能定位為保護黃河口新生濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危鳥類為主的國家公園。

4.3 功能分區(qū)

按照資源狀況、人為干擾程度、管控級別、功能差異等因子綜合考慮，將黃河口國家公園劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。

核心保護區(qū)：核心保護區(qū)面積53066.7 hm2，占總面積的34.7%。將入?？谛律鷿竦貐^(qū)域、珍稀瀕危鳥類集中分布區(qū)以及其他重點保護棲息地等納入核心保護區(qū)管理，大致包括國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)和大部分緩沖區(qū)、國際重要濕地及國家地質公園的核心保護區(qū)域、國家森林公園的生態(tài)保育區(qū)。核心保護區(qū)是保護新生濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危鳥類棲息繁衍和遷移的重點區(qū)域，同時也是管控措施最為嚴格的區(qū)域

一般控制區(qū)：核心保護區(qū)面積99933.3 hm2，占總面積的65.3%。核心保護區(qū)以外的其他區(qū)域劃為一般控制區(qū)，一般控制區(qū)的任務是保護和提升濕地生態(tài)系統(tǒng)功能、提升鳥類棲息繁衍生境、實施生態(tài)恢復工程和建設生態(tài)廊道的重點區(qū)域，同時該區(qū)域也是當?shù)鼐用窈凸芾砭致毠どa生活的主要區(qū)域，是開展休閑觀光、科普教育、生態(tài)體驗服務的主要場所。

4.4 分區(qū)管控措施

(1)核心保護區(qū)原則上禁止人為活動。①管控目標。保護新生濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然性和功能完整性，保護珍稀瀕危鳥類棲息繁衍生境的完整性和連通性；提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能，確保珍稀瀕危野生動植物種群穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，最大限度減少人為干擾因素對原生生境的影響。②管控措施。原則上禁止人為干擾活動，經相關部門依法批準，可以開展科學研究、管護巡護、防災減災救災、本地資源調查、應急搶險救援以及重大生態(tài)保護修復工程建設等活動[7]。

(2)一般控制區(qū)依法控制人為活動。①管控目標。原則上限制人為活動。通過必要的生態(tài)措施修復遭到不同程度破壞需要恢復的區(qū)域，維護生態(tài)系統(tǒng)的自然性、連通性和完整性。推進居民生產生活方式轉變，減輕經濟發(fā)展對資源消耗的壓力，形成綠色發(fā)展模式。②管控措施。除滿足國家特殊戰(zhàn)略需要的有關活動外，原則上禁止開發(fā)性、生產性建設活動，僅允許對生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)不造成破壞的有限人為活動。

5 管理體制機制

依托現(xiàn)有管理機構整合組建黃河口國家公園管理局，作為黃河口國家公園的管理和執(zhí)法部門，有效解決原來多頭管理、職責不清等問題，構建一個權責明晰、權屬無爭議、監(jiān)管高效的國家公園管理運行體系。按照《建立國家公園體制總體方案》要求，試點期間構建黃河口國家公園“管理局(黃河口國家公園管理局)-管理分局(一千二管理分局、黃河口管理分局、大汶流管理分局)-保護站”三級管理機構體系，建立職責明確、統(tǒng)一管理、規(guī)范高效的管理運行機制。

黃河口國家公園管理機構應與地方政府積極協(xié)作、合理分工、明確權責，建立各司其職、有機銜接、相互支撐、密切配合的良性互動關系，以生態(tài)、生產、生活聯(lián)動的綠色理念推動生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)建設富裕文明、和諧美麗新家園的共同目標。