粟 穎

(廣州市城市管理技術研究中心,廣東 廣州 510000)

1 引言

1988年中國第一座現(xiàn)代化生活垃圾焚燒廠在深圳經(jīng)濟特區(qū)建成運營。生活垃圾焚燒方式具有減容效果好、技術成熟、處理垃圾能力強、節(jié)約大量填埋場占地等優(yōu)點[1],并已經(jīng)成為生活垃圾處理的主要方式之一，是解決“垃圾圍城”的重要手段。

然而，廣東省部分項目在推進過程中曾發(fā)生群體性事件，在全省垃圾處置設施建設和運行時“鄰避”沖突時有發(fā)生，垃圾焚燒設施選址落地成為難題。因此，為破解生活垃圾焚燒發(fā)電廠“鄰避”問題，本文探索“鄰避”問題的產(chǎn)生根源，并根據(jù)根源給出對策建議。

2 生活垃圾焚燒處理設施現(xiàn)狀

廣東省生活垃圾焚燒處理發(fā)展迅速，據(jù)廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布的消息，截至2019年10月底，廣東共有大型垃圾處理設施138座，其中填埋設施89座、焚燒設施49座[2]。預計到2020年底，廣東省生活垃圾處理能力將達到11.2萬t/d，其中焚燒處理比重將超過2/3。國內(nèi)目前有29個3A(最高等級)焚燒廠，廣東占了12個，是全國最多的省份[3]。

3 “鄰避”問題的產(chǎn)生根源

3.1 公眾環(huán)保意識增強

生活垃圾焚燒后會產(chǎn)生的二噁英和飛灰，這是公眾反對建設生活垃圾焚燒廠的主要原因之一[4]。我國社會主要矛盾發(fā)生變化，公眾環(huán)保意識越來越強，對良好生態(tài)環(huán)境的優(yōu)先考慮和強烈需求，增強了公眾環(huán)保維權的意識。

3.2 信息公開不夠及時透明

謠言起源于信息公開不夠及時、透明，導致公眾容易被輿論、謠言所引導，造成政府信譽度降低和公眾恐慌等情況，并容易引發(fā)公眾懷疑和對抗。部分項目信息公開機制不健全，沒有建立媒體公開制度，沒有通過特定的方式將有關信息向社會和公眾通報，亦沒有及時回應公眾關心的問題，造成謠言的產(chǎn)生和公眾的恐慌。

3.3 公眾參與度不高

僅組織少數(shù)周邊代表到外地優(yōu)秀項目參觀，大部分受影響的周邊公眾未能參與到考察活動中，在公開設施建設規(guī)劃計劃、環(huán)評、穩(wěn)評文件和征地補償方案的過程中，部分項目沒有的暢通公眾參與渠道，沒有積極征求社會意見建議，充分尊重社會公眾的參與權、知情權和表達權。

3.4 公眾科普程度不高

部分公眾缺乏基礎科學知識，科普受眾范圍小，內(nèi)容豐富程度、頻次和公眾積極性都有待提高，對“鄰避”設施容易被謠言蒙蔽和欺騙，容易導致公眾陷入負面情緒，引發(fā)公眾懷疑和對抗。

3.5 生態(tài)補償與環(huán)境健康代價不對稱

部分項目的生態(tài)補償機制不夠透明公正，沒有因地制宜地制定公益性生態(tài)補償制度和辦法，沒有解決民生訴求，切實惠及公眾，公眾沒有從生態(tài)補償機制中感受到“鄰避”設施建設運營的實際好處。

3.6 設施公開程度不夠高

環(huán)保展示是有效的宣傳環(huán)保和普及焚燒知識的手段之一，旨在讓公眾理解、支持和參與垃圾焚燒。然而，根據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境廳公布數(shù)據(jù)，廣東省共有19家生活垃圾焚燒處理設施向公眾開放，與全省現(xiàn)有生活垃圾焚燒設施數(shù)量相比，其公開程度遠遠不夠，開放設施數(shù)量較少[5，6]。而且，大多數(shù)人不知道其開放預約報名渠道，宣傳力度不夠。

4 對策建議

4.1 提高政策決策科學性

要破解“垃圾圍城”的困局，從“鄰避效應”中突圍，唯有提高決策的科學性。堅持依法依規(guī)決策，規(guī)范決策流程。從法律層面明確規(guī)定生活垃圾處理設施項目的建設流程，并將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等納入決策程序，保證“鄰避”項目決策的程序正當性，使“鄰避”設施的建立更加科學化和人性化。改變決策思維，充分認識到項目決策各個程序的重要性，不僅考慮技術性、專業(yè)性的“硬指標”，也要全面科學評估和充分論證選址地經(jīng)濟社會狀況、環(huán)境保護、民意、受影響公眾的身體健康等“軟條件”，各階段決策時綜合評估盡可能把各方面因素都考慮周全。

4.2 完善生態(tài)補償制度

變“鄰避”為“鄰利”[7]，按照“一場一策”的原則因地制宜制定健全透明、公平的生態(tài)補償機制。健全完善設施建設拆遷補償機制[8]，提高主動補償意識[9]，在合理的范圍內(nèi)盡量保障征地拆遷、移民安置等補償，保障公眾最大受益。但是，政策底線絕不能突破，對無理訴求要堅決說“不”。按照“誰受益、誰補償，誰受損、誰受償”的原則，劃定垃圾焚燒設施預污染范圍與污染程度，對受眾采取階梯式補償方式[8]，并依法依規(guī)地用于設施周邊環(huán)境改善、公共服務設施和基礎設施建設和維護、公共服務設施建設和維護、公眾工作協(xié)調(diào)、居民體檢和生活補助、集體經(jīng)濟發(fā)展扶持和補償?shù)?，真正讓周邊公眾從中直接受益，從?jīng)濟上緩解“鄰避效應”難題。規(guī)定可能因生活垃圾焚燒處置設施運行而引起的各類身體疾病的范圍，并制定相關補償方案，并為受影響的周邊公眾定期安排免費體檢。建立利益補償后評價機制，定時開展利益補償后評價，及時、準確調(diào)研和評價受補償對象的補償是否有效，實現(xiàn)利益補償動態(tài)化。

4.3 全面開展科普宣傳工作

借助新媒體和傳統(tǒng)媒體的力量，向公眾科普生活垃圾焚燒發(fā)電的知識,使其了解垃圾焚燒發(fā)電。針對公眾關注度高的問題，如焚燒生活垃圾產(chǎn)生的二噁英的防治技術等，請專業(yè)人士、權威專家發(fā)聲，進行針對性的科普宣傳[10]?？破盏哪康模粌H是讓公眾了解科學，更要讓公眾相信科學。加強進村入戶、參觀學習等面上宣傳工作，擴大宣傳公眾的范圍，具體針對黨員干部、村民代表、族老宗親、學校師生、外出務工人員等有影響力的群體，積極主動接觸，做充分細致的科學宣傳工作，使公眾產(chǎn)生從反對疑慮、再到理解支持的思想變化。加強常態(tài)化科普，增加生活垃圾焚燒設施向公眾開放的數(shù)量，通過VR等高新技術創(chuàng)造真實直觀的感官體驗，讓公眾科普焚燒發(fā)電流程中的每一個環(huán)節(jié)，并科普前沿的處理技術和創(chuàng)新的環(huán)保理念[11]。嚴格落實相關開放工作，做好講解服務工作，加強講解員培訓和考核工作，拓寬公眾開放預約報名渠道。

4.4 健全信息公開制度

讓公眾減少顧慮和疑惑，就必須讓項目建設運營全過程公開于社會各界，健全信息公開制度。在項目建設的規(guī)劃、立項、選址、社會穩(wěn)定風險評估、環(huán)境影響評價、征地補償方案等環(huán)節(jié)依法主動及時公開相關信息，在相關街道、居委會、村委會辦公場所放置項目有關材料或簡介，并免費發(fā)放印刷品。在主動公開無害化處理技術問題、可能產(chǎn)生的污染及污染控制等信息的同時，加強對公眾的溝通引導，主動及時公開污染控制相關信息，使公眾相信“鄰避”項目不會造成較大的影響，或者這種影響在技術的可控范圍之內(nèi)。在運營階段，應加強生活垃圾焚燒處理設施污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)公開工作，并加強對生活垃圾焚燒處理設施周圍環(huán)境的二噁英監(jiān)測[4]，及時公開生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測信息，并公開運營的各項技術指標。

4.5 提高公眾參與度

完善公眾參與渠道，健全公眾自身利益訴求表達機制。在項目建設的各過程中都要安排有公示、舉辦聽證會、問卷調(diào)查等公眾參與環(huán)節(jié)，并主動鼓勵公眾采取現(xiàn)場直接溝通、電話、信件和問卷調(diào)查等多種方式表達訴求，深入了解公眾的真實訴求和實際問題，并及時反饋公眾的訴求[8]。政府、社會與公眾三方共同參與，建真言、集眾智、凝共識，推動生活垃圾焚燒處理設施的建設和強化運營。對于擔心運行監(jiān)管等問題的公眾，增加項目運營期間的公眾參與度，由項目周邊村莊指派專人參與日常運營管理的監(jiān)督，不定期主動邀請周邊公眾代表到項目參觀和座談，增強項目透明度，消除公眾對項目運營的污染顧慮，使公眾真心地接受并予以支持。

4.6 提高環(huán)保標準

持續(xù)技術改造，對于生活垃圾焚燒處理設施運行過程暴露的環(huán)境問題，應及時進行技術改造，盡可能在最大程度避免污水、廢氣、噪聲等污染。不斷提高標準，與歐盟、日本等國外污染物排放標準相比，我國現(xiàn)行的污染物排放標準相對較低，各生活垃圾焚燒處理設施在設計階段應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和環(huán)保要求等，盡可能采取高標準建設和運營生活垃圾焚燒處理設施[11]。不斷增加新技術，推行近零排放，在排放指標上做好成績[7]。加強科研力度，提升垃圾焚燒處置設施的處置技術水平，鼓勵企業(yè)加大對技術研發(fā)的資金投入和人才培養(yǎng)力度，不斷創(chuàng)新淘汰較為落后的技術[8]。

4.7 循環(huán)產(chǎn)業(yè)園形式建設

推進垃圾處理產(chǎn)業(yè)園建設是解決垃圾處理設施建設的有效辦法之一。以建設生活垃圾處理設施為依托建設生活垃圾循環(huán)產(chǎn)業(yè)園形式，既避免了各項目重復選址、環(huán)評等工作，減少了社會輿論和市民群眾的質疑和反對，可從源頭上有力化解部分“鄰避效應”影響，也有利于集中處理和處置廢棄物、集約利用土地、降低物流成本[12]。