韓紅星，李思晨

(華南理工大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，廣東 廣州510006)

2020年伊始，宏觀政策面首個(gè)流行語(yǔ)已經(jīng)被“蓋章認(rèn)證”——“制造業(yè)”成為國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議以及多個(gè)重要部門今年“第一發(fā)布”等重磅發(fā)布的共同關(guān)鍵詞[1]。制造業(yè)體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)力水平，具有基礎(chǔ)性支撐作用，關(guān)系到微觀經(jīng)濟(jì)的方方面面，與人民生活水平和國(guó)家綜合實(shí)力息息相關(guān)。改革開放以來，中國(guó)制造業(yè)取得了巨大成就，其發(fā)展中蘊(yùn)藏著哪些“中國(guó)特色”與“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”？未來又應(yīng)如何更好地運(yùn)用“中國(guó)智慧”和“中國(guó)方案”？本文致力于探討中國(guó)制造業(yè)政策范式變遷，并分析其變遷的背景及原因。

一、關(guān)鍵概念

(一)政策文本

從概念上看，公共政策是一個(gè)國(guó)家或政黨為某一個(gè)時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)制定出來的，并以此來約束指導(dǎo)人們行為的綱領(lǐng)性、計(jì)劃性的行為準(zhǔn)則和規(guī)范[2]。中國(guó)的政策具有自身的特色，政策規(guī)劃不是封閉的過程，而是中央和地方多層次、多主體之間不斷協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估、調(diào)整的循環(huán)過程[3]。通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整發(fā)展順序、比例關(guān)系和資源分配，也是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特色，中國(guó)制造業(yè)的發(fā)展過程具有很強(qiáng)的政策引導(dǎo)性，關(guān)鍵行業(yè)發(fā)展路徑多為政策推動(dòng)下的引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)新[4]。政策文本即政策的表現(xiàn)形式，如由國(guó)家或有關(guān)部門頒布的法律、法規(guī)和規(guī)章。對(duì)政策文本的分析過程，是對(duì)文本的微觀分析與文本所處的宏觀歷史脈絡(luò)相結(jié)合的過程，需要研究者將文本與其所處的歷史、制度和政策實(shí)踐進(jìn)行有效的“對(duì)話”[5]。

(二)政策范式與范式變遷

政策，作為社會(huì)生活的一種媒介、工具、路標(biāo)、杠桿，根植于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化之中，也再生這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，其變化并不是一蹴而就的，而是多種因素交互作用的結(jié)果。Hall提出了“政策范式”，即政策主體進(jìn)行問題識(shí)別、目標(biāo)制定、工具選擇等過程的分析方法和思維框架，它決定了政策制定者和執(zhí)行者對(duì)政策問題的界定、政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)、政策工具的選擇和政策資源的利用，政策的變遷往往以政策范式的演變?yōu)楸憩F(xiàn)形式[6]。在具體操作方面，Hall最初定義了三個(gè)序列變化：只影響政策工具具體設(shè)置的變化(第一序列變化)、政策工具選擇的變化(第二序列變化)以及問題界定和基本政策類型的變化(第三序列變化)，其中第三序列變化也被稱為“范式轉(zhuǎn)換”，第三序列的變化往往引發(fā)第一和第二序列的同時(shí)變化。然而Hall最初的分析對(duì)象是經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)濟(jì)政策的工具豐富多樣且容易調(diào)整，但對(duì)于復(fù)雜的社會(huì)政策，政策工具的構(gòu)建則依賴于社會(huì)制度和理念變化[7]。因此，學(xué)者們對(duì)于在何種嚴(yán)格程度上使用“政策范式”持有不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為范式是一種非常穩(wěn)定、規(guī)范的形態(tài)，要在非常嚴(yán)格的意義上使用[8]。也有學(xué)者認(rèn)為引進(jìn)政策范式這一概念只是為了表明公共政策中存在著不同的思維模式和信念風(fēng)格，只要政策決策者的價(jià)值觀念和思維方式發(fā)生了變化，就可以視為政策范式的變遷，這是對(duì)政策范式變遷的弱理解[8]。

二、研究設(shè)計(jì)

本文所進(jìn)行的政策分析是建立在對(duì)政策范式變遷采取弱理解的意義上展開的，關(guān)注政策理念的變化，有助于總結(jié)過往的政策活動(dòng)，理解當(dāng)前的政策內(nèi)容，并預(yù)測(cè)未來的政策方向。采用歷史分析法，從改革開放至今這一較長(zhǎng)時(shí)間段來分析制造業(yè)政策在不同時(shí)期的演進(jìn)情況，注重分析制造業(yè)政策制定的背景、起因和過程，以展現(xiàn)政策決策者價(jià)值觀念和思維方式的變化。

(一)樣本選擇

在總體規(guī)劃方面，本文以《五年規(guī)劃》(“十三五”規(guī)劃之前稱《五年計(jì)劃》)為研究對(duì)象，《五年規(guī)劃》具有整體描述性和全局指導(dǎo)性，有助于理解中國(guó)制造業(yè)的發(fā)展背景和發(fā)展方向。本文共梳理了“六五”計(jì)劃(1981—1985年)至“十三五”規(guī)劃(2016—2020年)8次《五年規(guī)劃》中針對(duì)制造業(yè)進(jìn)行部署的內(nèi)容。

在具體政策方面，本文僅選取國(guó)家層面的政策文件，以《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院公報(bào)》)為研究對(duì)象，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》集中且準(zhǔn)確地刊載了國(guó)務(wù)院及其各部門公布的重要文件，有助于觀察我國(guó)制造業(yè)政策的演進(jìn)與變化。本文按照以下原則對(duì)公報(bào)中的政策文本進(jìn)行整理：一是制造業(yè)概念的界定以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)為依據(jù)；二是政策內(nèi)容范圍不局限于制造業(yè)本身，與之密切相關(guān)的勞工、貿(mào)易、財(cái)政、稅收、技術(shù)、環(huán)境等政策文件也在本研究的范圍之內(nèi)；三是未包含國(guó)家控制的煙草制品行業(yè)。最終共選取1980—2018年《國(guó)務(wù)院公報(bào)》中共795條制造業(yè)政策(中國(guó)政府網(wǎng)對(duì)改革開放后《國(guó)務(wù)院公報(bào)》的收錄從1980年開始)，除個(gè)別政策由全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布，其他政策均由國(guó)務(wù)院或其直屬部門，如工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部等部門單獨(dú)或聯(lián)合頒發(fā)。

(二)階段劃分

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)制造業(yè)的發(fā)展歷程進(jìn)行階段劃分，主要有如下幾種方式：一是以社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行為基礎(chǔ)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)角色進(jìn)行劃分。李廉水[9]將改革開放后中國(guó)制造業(yè)的發(fā)展歷程分為四個(gè)階段：1978—1991年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開啟制造業(yè)復(fù)蘇階段、1992—2001年民營(yíng)和外資企業(yè)催動(dòng)制造業(yè)快速發(fā)展階段、2002—2010年規(guī)模迅猛擴(kuò)張階段和2011年后的高質(zhì)量發(fā)展階段。二是依據(jù)工業(yè)化理論來劃分，具體為：1970—1990年工業(yè)化初期階段、1990—2010年工業(yè)化中期階段、2010—2020年工業(yè)化中后期階段、2020年以后的工業(yè)化后期-后工業(yè)化時(shí)期四個(gè)階段[10]。三是以智能化為切入點(diǎn)，李廉水等將中國(guó)的智能制造發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段：1958—2006年工業(yè)化帶動(dòng)信息化階段、2007—2014年兩化融合階段、2015年后的信息化引領(lǐng)工業(yè)化階段。通過與世界智能化制造業(yè)的發(fā)展歷程進(jìn)行對(duì)比，李廉水等學(xué)者進(jìn)一步提出中國(guó)制造業(yè)智能化的發(fā)展多以國(guó)家政策文件引導(dǎo)作為開端[11]。

本文研究對(duì)象是制造業(yè)政策文本，階段劃分應(yīng)體現(xiàn)出政策范式的變化，因此本文主要參照第三種劃分方式，并基于改革開放這一歷史背景，結(jié)合《五年規(guī)劃》的時(shí)間安排，以標(biāo)志性政策文件作為階段劃分的開端，將本次研究劃分為三個(gè)時(shí)期：恢復(fù)發(fā)展時(shí)期(1978—2005年)、調(diào)整發(fā)展時(shí)期(2006—2014年)、智能發(fā)展時(shí)期(2015年—)。兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)分別是：2006年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃提出“以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化”；2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)制造2025》，進(jìn)一步確立了制造業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，具有立國(guó)之本、興國(guó)之器、強(qiáng)國(guó)之基的重要地位。在具體分析時(shí)，充分結(jié)合其他分期方式中所呈現(xiàn)的階段性變化，如經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變、工業(yè)化水平、國(guó)際貿(mào)易程度等，全方面展現(xiàn)制造業(yè)政策制定的背景以及聚焦的問題。

三、制造業(yè)政策范式變遷

(一)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期(1978—2005年)：均衡化、市場(chǎng)化、國(guó)際化

這一時(shí)期從1978年改革開放開始，一直到2005年“十五”計(jì)劃結(jié)束，“六五”跨越至“十五”時(shí)期?！傲濉庇?jì)劃至“十五”計(jì)劃中制造業(yè)相關(guān)表述如表1所示。由表1可知，20世紀(jì)80年代的制造業(yè)目標(biāo)是提高“輕工業(yè)短線產(chǎn)品的生產(chǎn)能力”，并改善“輕工業(yè)和重工業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”；20世紀(jì)90年代注重“產(chǎn)品的品種、質(zhì)量、數(shù)量同國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求的變化相適應(yīng)”；“十五”計(jì)劃明確提出“把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為關(guān)鍵”。本階段共收集《國(guó)務(wù)院公報(bào)》中的415條制造業(yè)政策，占全部結(jié)果的52.20%。

表1 “六五”計(jì)劃至“十五”計(jì)劃中制造業(yè)相關(guān)表述

1.大力發(fā)展輕工業(yè)

改革開放伊始，與人民生活息息相關(guān)的輕工業(yè)產(chǎn)品匱乏。1982年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于抓好小商品生產(chǎn)和供應(yīng)的意見》中提到，諸如水桶、籠屜、洗衣板、菜板、服裝、玩具、小針織線帶、玻璃制品等供應(yīng)不足，群眾反映強(qiáng)烈。因此，改革開放之初，制造業(yè)政策的一大重點(diǎn)即是優(yōu)先發(fā)展與人民生活息息相關(guān)的日化輕工產(chǎn)業(yè)。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)有工業(yè)交通企業(yè)挖潛、革新、改造工作的暫行辦法》以及國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)頒發(fā)《關(guān)于抓緊科學(xué)技術(shù)工作促進(jìn)今年農(nóng)業(yè)和人民生活日用品生產(chǎn)的通知》，這兩份文件強(qiáng)調(diào)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期間，挖潛、革新、改造的重點(diǎn)是……優(yōu)先發(fā)展輕工、紡織、手工業(yè)”“在輕工業(yè)方面，要重視和抓緊……人民生活需要的衣食住行用等產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)的科研工作”。“六五”期間，對(duì)輕工業(yè)實(shí)行“六個(gè)優(yōu)先”，針對(duì)具體領(lǐng)域，中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)等開始建立，并規(guī)定食品工業(yè)為發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的三大重要產(chǎn)業(yè)部門之一。大力發(fā)展旅游紀(jì)念品、工藝品、嬰幼兒食品、民族用品、調(diào)味品、油漆等產(chǎn)品的政策紛紛出臺(tái)。在大力發(fā)展輕工業(yè)的政策指引下，1985年“六五”期末的輕工業(yè)總產(chǎn)值比1980年增長(zhǎng)了74.45%。

2.擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)

1982年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于當(dāng)前完善工業(yè)責(zé)任制幾個(gè)問題的報(bào)告》中指出“工業(yè)方面的改革是從擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)開始的”。從企業(yè)主體上看，國(guó)營(yíng)企業(yè)是工業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行改革的排頭兵，將國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)作為試點(diǎn)的政策不斷推出，如1980年的《關(guān)于國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)留成試行辦法》《國(guó)營(yíng)企業(yè)計(jì)件工資暫行辦法(草案)》《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)施工企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)有關(guān)問題的暫行規(guī)定》。通過試行或暫行的方式，有關(guān)部門對(duì)國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)留成、勞動(dòng)分配等進(jìn)行了改革，之后對(duì)試點(diǎn)工作的開展情況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)，繼續(xù)推出覆蓋范圍更廣的政策文件。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)勞動(dòng)者合作經(jīng)營(yíng)工商業(yè)、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村個(gè)體工商業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等新情況，針對(duì)這些新主體的政策逐漸增多。從改革內(nèi)容上看，改革的基本要求是確立國(guó)家與企業(yè)、企業(yè)與職工之間的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)基本要求，出臺(tái)了一系列配套政策，包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格體系、財(cái)政稅收、商品流通、勞動(dòng)工資、職工代表大會(huì)、廠長(zhǎng)工人管理等方面。

就工業(yè)企業(yè)數(shù)量而言，1997年工業(yè)企業(yè)數(shù)量較1978年增長(zhǎng)了53.27%；1998—2005年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)(指全部國(guó)有及年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)到500萬元及以上的非國(guó)有工業(yè)法人企業(yè))數(shù)量增長(zhǎng)了64.67%。從產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率看，1983年后，第二產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要產(chǎn)業(yè)，見圖1。特別是“八五”期間，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，國(guó)民生產(chǎn)總值年平均增長(zhǎng)12%，是同期世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家，超過中高等收入國(guó)家GDP增長(zhǎng)率的平均水平，見圖2。在工業(yè)快速發(fā)展階段，出現(xiàn)了外資導(dǎo)向的珠江三角洲模式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)導(dǎo)向的蘇南模式、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的溫州模式，生產(chǎn)能力大幅增強(qiáng)，中國(guó)逐步由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)為買方市場(chǎng)，告別了商品短缺的時(shí)代。從不斷變化的結(jié)婚三大件即20世紀(jì)70年代的手表、自行車、縫紉機(jī)，20世紀(jì)80年代的冰箱、彩電、洗衣機(jī)，20世紀(jì)90年代的空調(diào)、電腦、錄像機(jī)，可以看出不斷增強(qiáng)的制造能力以及應(yīng)運(yùn)而生的消費(fèi)升級(jí)。

圖1 1978—2005年中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)GDP貢獻(xiàn)率(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)繪制。)

圖2 1978—2005年中國(guó)和中高等收入國(guó)家GDP增長(zhǎng)率(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)世界銀行公開數(shù)據(jù)繪制。)

3.融入全球化體系

受益于人口和改革紅利，中國(guó)承接了亞洲“四小龍”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。1994年國(guó)務(wù)院審議通過的《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》提出要積極發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，鼓勵(lì)擴(kuò)大具有比較優(yōu)勢(shì)的、生產(chǎn)技術(shù)趨于成熟的、具有高附加值的產(chǎn)品出口，同時(shí)鼓勵(lì)進(jìn)口國(guó)內(nèi)短缺的初級(jí)產(chǎn)品、新技術(shù)和關(guān)鍵零部件?！熬盼濉庇?jì)劃和“十五”計(jì)劃均提出發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)成功加入世界貿(mào)易組織后，以電子和信息技術(shù)為代表的高新技術(shù)產(chǎn)品出口比例不斷提高，貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在利用外資方面，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等文件，并對(duì)外商投資企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，2005年中國(guó)實(shí)際利用外商直接投資額的規(guī)模是1983年的66倍。在對(duì)外投資方面，從無到有，2000年提出“走出去”戰(zhàn)略后，對(duì)外直接投資進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期?！爸袊?guó)制造”和“世界工廠”成為國(guó)內(nèi)外廣泛討論的話題。

4.小結(jié)：特征及挑戰(zhàn)

恢復(fù)發(fā)展時(shí)期的制造業(yè)政策范式具有以下特點(diǎn)：第一，從內(nèi)容上看，這一時(shí)期我國(guó)的制造業(yè)政策緊跟以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)方針，以提高人民生活質(zhì)量、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體制活力、積極融入國(guó)際市場(chǎng)為導(dǎo)向，目的是改善工業(yè)結(jié)構(gòu)并提高工業(yè)化水平。第二，從風(fēng)格上看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制帶來的思維方式逐漸被改變，指令性的政策表述沒有立即消失，1984年的政策仍采用“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔”的表述，政策的語(yǔ)言方式具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)。第三，從政策工具上看，稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、許可證制度、強(qiáng)制性法律等均有運(yùn)用，特別是在經(jīng)濟(jì)體制改革上，充分運(yùn)用先試點(diǎn)再推廣的方法。

總的來看，在以工業(yè)化帶動(dòng)信息化的政策思想指導(dǎo)下，中國(guó)制造業(yè)快速發(fā)展。這一階段的主題為均衡化、市場(chǎng)化、國(guó)際化，主要表現(xiàn)為輕重工業(yè)的結(jié)構(gòu)逐漸平衡，經(jīng)濟(jì)體制被注入新的活力，制造業(yè)能力大幅度上升，參與國(guó)際分工的能力增強(qiáng)。但是，隨著中國(guó)制造業(yè)自身品質(zhì)缺陷、產(chǎn)能過剩、人口紅利消失等問題，以及東南亞發(fā)展中國(guó)家制造業(yè)發(fā)展帶來的沖擊，中國(guó)制造業(yè)的發(fā)展局面產(chǎn)生了極大的變化，制造業(yè)政策也相應(yīng)地進(jìn)入了調(diào)整發(fā)展新時(shí)期。

(二)調(diào)整發(fā)展時(shí)期(2006—2014年)：品質(zhì)化、戰(zhàn)略化、結(jié)構(gòu)化

這一時(shí)期處于“十一五”和“十二五”期間(見表2)，從《五年規(guī)劃》的表述可知，產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、振興裝備制造業(yè)、自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、兩化融合為這一時(shí)期制造業(yè)政策的關(guān)鍵詞?！笆濉庇?jì)劃首次直接對(duì)“制造業(yè)”做出安排，而非像以往的《五年規(guī)劃》一樣對(duì)“工業(yè)”進(jìn)行整體規(guī)劃。本階段共收集《國(guó)務(wù)院公報(bào)》中的247條制造業(yè)政策，占全部結(jié)果的31.07%。

表2 “十一五”計(jì)劃和“十二五”計(jì)劃中制造業(yè)相關(guān)表述

1.提高產(chǎn)品品質(zhì)

長(zhǎng)期以來，制造業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量事故頻發(fā)，食品、服裝、建材等領(lǐng)域均存在嚴(yán)重安全問題(見表3)。產(chǎn)品品質(zhì)一直是制造業(yè)政策的一大主題，其政策發(fā)布貫穿制造業(yè)發(fā)展全程，1980年《工業(yè)企業(yè)全面質(zhì)量管理暫行辦法》就已要求貫徹落實(shí)“質(zhì)量第一”的方針。將產(chǎn)品品質(zhì)作為本階段主題進(jìn)行闡述，是因?yàn)閮杉绊懥^大的事件——2007年美泰玩具召回事件和2008年中國(guó)奶制品污染事件。從政策數(shù)量上看，本階段與產(chǎn)品品質(zhì)相關(guān)的政策較上一階段大幅增加。1980—2005年，與產(chǎn)品品質(zhì)直接相關(guān)的政策有65份，本階段則為195份。王秀麗等[12]對(duì)美國(guó)主流媒體相關(guān)報(bào)道的研究發(fā)現(xiàn)，有關(guān)“中國(guó)制造”的報(bào)道，1979—1991年數(shù)量較少，從1992年起，相關(guān)報(bào)道不斷增加，到了2007年即玩具召回事件發(fā)生的年份，媒體報(bào)道呈井噴之勢(shì)?！癷nexpensive(廉價(jià)的)”和“cheap(便宜的)”曾是描繪“中國(guó)制造”最常見的詞匯，但在2002—2008年的報(bào)道中，“tainted(污染的)”“dangerous(危險(xiǎn)的)”“toxic(有毒的)”“unsafe(不安全的)”卻成為最高頻修飾語(yǔ)。

表3 產(chǎn)品安全事件舉例

不斷出臺(tái)的提高產(chǎn)品品質(zhì)政策，大體可以分為三類，如表4所示。這些政策文件充分利用政府職能，采取嚴(yán)厲打擊、指導(dǎo)管理和激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)等不同手段來提高產(chǎn)品品質(zhì)。產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，一方面嚴(yán)重?fù)p害人民身體健康，另一方面破壞我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中的國(guó)家形象。事故發(fā)生后，相關(guān)的召回管理辦法、加強(qiáng)乳產(chǎn)品質(zhì)量安全等政策陸續(xù)出臺(tái)，但其帶來的不良的影響無法很快消除。玩具召回事件后，外國(guó)媒體一再懷疑“中國(guó)制造”；三鹿奶粉事件后，即使過去十余年，消費(fèi)者仍不信任中國(guó)乳業(yè)。因此，加強(qiáng)產(chǎn)品品質(zhì)工作，應(yīng)是永恒的政策主題。

表4 提高產(chǎn)品品質(zhì)的三類政策

2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

美國(guó)人薩拉·邦焦?fàn)柲嵩凇峨x開中國(guó)制造的一年——一個(gè)美國(guó)家庭的生活歷險(xiǎn)》中記錄了整個(gè)家庭拒絕購(gòu)買“中國(guó)制造”后面臨的艱難生活[13]?！爸袊?guó)制造”的產(chǎn)品走進(jìn)千家萬戶，中國(guó)產(chǎn)品綜合競(jìng)爭(zhēng)力迅速提升，2010年我國(guó)超越美國(guó)成為制造業(yè)第一大國(guó)。但也應(yīng)看到，中國(guó)制造業(yè)主要受勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)的驅(qū)動(dòng)，在醫(yī)療保健體系、法律法規(guī)體系和人才創(chuàng)新等方面實(shí)力較弱(見表5)。隨著人口紅利逐漸消失，我國(guó)制造業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)。憑借“三來一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)、地緣優(yōu)勢(shì)、廉價(jià)勞動(dòng)力和大量外資繁榮起來的廣東東莞是典型代表，其地區(qū)產(chǎn)生總值增速在2007年首次下降，“民工荒”“企業(yè)外遷”成為媒體報(bào)道東莞時(shí)最常用的字眼[14]。隨后，2008年金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速回落，為緩解危機(jī)而出臺(tái)的“四萬億”一攬子措施刺激了需求，但也帶來重復(fù)投資和產(chǎn)能過剩等問題。我國(guó)GDP增速?gòu)?012年開始下降，告別了過去30年來10%的平均增長(zhǎng)率。2014年，習(xí)近平總書記提出要在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中適應(yīng)新常態(tài)，即年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)。在這樣的歷史背景下，深度調(diào)整成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

表5 部分國(guó)家的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力驅(qū)動(dòng)因素比較

這一時(shí)期的制造業(yè)政策，一方面著力于控制產(chǎn)能和調(diào)整結(jié)構(gòu)，有關(guān)部門對(duì)鋼鐵、電解鋁、水泥、銅冶煉等行業(yè)盲目投資發(fā)布意見，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》；另一方面，積極推進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》提出了中國(guó)制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平要進(jìn)入世界先進(jìn)行列這一目標(biāo)，并通過科技投入、稅收激勵(lì)、金融支持、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、人才教育等手段營(yíng)造激勵(lì)自主創(chuàng)新的氛圍；《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃(2011—2015年)》響應(yīng)“兩化融合”思想，強(qiáng)調(diào)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、集約高效、環(huán)境友好、惠及民生、內(nèi)生增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上發(fā)展工業(yè)。

3.小結(jié)：特征及挑戰(zhàn)

調(diào)整發(fā)展時(shí)期的制造業(yè)政策范式具有以下特點(diǎn)：第一，從內(nèi)容上看，這一時(shí)期的制造業(yè)政策較上一時(shí)期更加重視品質(zhì)、創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等。當(dāng)中國(guó)工業(yè)水平顯著增強(qiáng)后，制造業(yè)的重要作用開始被單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。第二，從指導(dǎo)思想上看，時(shí)任國(guó)家發(fā)展改革會(huì)主任的馬凱說，如果過去二三十年，中國(guó)是把發(fā)展作為中心任務(wù)，那么今后將要解決的問題是為什么發(fā)展、靠什么發(fā)展和怎樣發(fā)展[15]。這一時(shí)期的制造業(yè)政策將重心轉(zhuǎn)向了發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)均衡上。第三，從政策工具上看，加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)、高校的深度合作，強(qiáng)調(diào)信息化和工業(yè)化的深度融合。

總的來看，在“兩化融合”的政策思想指導(dǎo)下，中國(guó)制造業(yè)取得矚目成就。這一階段的主題為品質(zhì)化、戰(zhàn)略化、結(jié)構(gòu)化，相較之上一階段調(diào)整發(fā)展期的制造業(yè)政策具有更強(qiáng)的戰(zhàn)略意識(shí)。這一政策范式的轉(zhuǎn)變是順應(yīng)發(fā)展需求的，中國(guó)制造業(yè)取得了巨大成就，但仍面臨重大發(fā)展課題——如何從制造大國(guó)走向制造強(qiáng)國(guó)？一是在全球制造業(yè)格局中，中國(guó)制造業(yè)大都處于微笑曲線“制造—加工—組裝”的最低價(jià)值環(huán)節(jié)，僅能賺取最微薄的利潤(rùn)。二是中國(guó)制造業(yè)核心技術(shù)缺失、創(chuàng)新能力不強(qiáng)，以技術(shù)密集型為主的高端裝備制造業(yè)嚴(yán)重不足。三是原本的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正逐步喪失，中國(guó)制造業(yè)增加值占GDP的百分比整體呈下降趨勢(shì)，如圖3所示。四是發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛實(shí)現(xiàn)再工業(yè)化。為此，中國(guó)制造業(yè)有了新的發(fā)展方向，制造業(yè)進(jìn)入智能制造新階段。

圖3 中國(guó)制造業(yè)增加值占GDP百分比(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)世界銀行公開數(shù)據(jù)繪制。)

(三)智能發(fā)展時(shí)期(2015年—)：創(chuàng)新化、智能化、品牌化

當(dāng)前，我國(guó)正處于“十三五”時(shí)期，“十三五”規(guī)劃中制造業(yè)相關(guān)表述如表6所示。“十三五”規(guī)劃提出了發(fā)展制造業(yè)的新要求，依靠智能制造完成從低端制造向高端制造的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求。本階段共收集《國(guó)務(wù)院公報(bào)》中133條制造業(yè)政策，占全部結(jié)果的16.73%。

表6 “十三五”規(guī)劃中制造業(yè)相關(guān)表述

1.智能制造成為戰(zhàn)略核心

新一輪工業(yè)革命席卷而來，發(fā)達(dá)國(guó)家重新重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)，智能制造成為各國(guó)搶占制造業(yè)新格局的關(guān)鍵領(lǐng)域。德國(guó)提出“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略，美國(guó)提出“制造業(yè)回歸”的目標(biāo)，日本發(fā)布《制造業(yè)白皮書》，中國(guó)出臺(tái)《中國(guó)制造2025》。由工信部發(fā)布的《智能制造發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》將智能制造定義為基于新一代信息通信技術(shù)與先進(jìn)制造技術(shù)深度融合，貫穿設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、管理、服務(wù)等制造活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，具有自感知、自學(xué)習(xí)、自決策、自執(zhí)行、自適應(yīng)等功能的新型生產(chǎn)方式。自2015年起，一系列政策密集出臺(tái)，催化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。智能制造相關(guān)政策表7所示。

表7 智能制造相關(guān)政策

在邁向制造強(qiáng)國(guó)的第一個(gè)10年，信息化、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已成為發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的重要途徑，是應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力、土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素成本不斷上升的必然舉措。與此同時(shí)，中國(guó)積極推動(dòng)制造業(yè)與世界的聯(lián)系，一方面加強(qiáng)與國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作，以亞洲周邊國(guó)家和非洲國(guó)家為主要方向，通過“一帶一路”、中非“三網(wǎng)一化”合作等方式，采用貿(mào)易、承包工程、投資等多種方式有序推進(jìn)；另一方面瞄準(zhǔn)制造強(qiáng)國(guó)，注重與我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的高度對(duì)接，如《關(guān)于中德(沈陽(yáng))高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園建設(shè)方案的批復(fù)》強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)中德雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)的大方向下，中國(guó)制造業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)藍(lán)圖已經(jīng)形成，過去10年，從東部勞動(dòng)力密集、中部及北部資源密集型為主的制造業(yè)構(gòu)成已然轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的東部技術(shù)創(chuàng)新型、中部勞動(dòng)力密集型及北部資本投入型的制造業(yè)格局[16]。

2.品牌意識(shí)助力制造業(yè)升級(jí)

各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)是各國(guó)在全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展食物鏈中的頂端之爭(zhēng)，具體表現(xiàn)為品牌之爭(zhēng)，而制造業(yè)品牌的強(qiáng)弱極其重要，是一個(gè)國(guó)家實(shí)力強(qiáng)弱的標(biāo)志[17]。在依賴來料加工、來件裝配、貼牌生產(chǎn)的發(fā)展時(shí)期，制造業(yè)品牌意識(shí)極弱，只有血汗工廠，沒有企業(yè)文化，僅靠苦力賺取微薄利潤(rùn)，而品牌帶來的價(jià)值全部落入發(fā)達(dá)國(guó)家囊中。近些年，國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到品牌在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際貿(mào)易中的重要作用，從2012年起不斷出臺(tái)相關(guān)的政策文件(見表8)，設(shè)計(jì)品牌升級(jí)的建設(shè)工程，包括品牌建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系、品牌價(jià)值評(píng)價(jià)制度以及知名品牌創(chuàng)建工作。我國(guó)在這一過程中不斷增強(qiáng)主動(dòng)性，從發(fā)展國(guó)內(nèi)名牌到打造國(guó)際知名的“中國(guó)制造金字品牌”，從“推動(dòng)建立國(guó)際互認(rèn)的品牌評(píng)價(jià)體系”到“主導(dǎo)制定品牌評(píng)價(jià)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”。而且，越來越重視國(guó)家形象和國(guó)家品牌，開展中國(guó)制造海外形象維護(hù)“清風(fēng)”行動(dòng)，以期扭轉(zhuǎn)國(guó)外消費(fèi)者對(duì)“中國(guó)制造”價(jià)廉質(zhì)差的不良印象。在由世界品牌實(shí)驗(yàn)室(World Brand Lab)編制的2018年《世界品牌500強(qiáng)》中，美國(guó)遙遙領(lǐng)先并占據(jù)了223席，而中國(guó)僅有38個(gè)品牌入選[18]。這與中國(guó)已居全球第二大經(jīng)濟(jì)體、第一位制造業(yè)大國(guó)的地位極不相符，增強(qiáng)品牌建設(shè)將是我國(guó)今后制造業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。

表8 品牌建設(shè)的相關(guān)政策文件

3.小結(jié)：特征及挑戰(zhàn)

智能發(fā)展時(shí)期的制造業(yè)政策范式具有以下特點(diǎn)：第一，從內(nèi)容上看，提出了“制造強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，并進(jìn)行戰(zhàn)略目標(biāo)的分期設(shè)置，目的是推動(dòng)“中國(guó)制造”走向“中國(guó)創(chuàng)造”和“中國(guó)智造”，一方面深化國(guó)際合作，另一方面加強(qiáng)自身調(diào)整。第二，從形式上看，圍繞某一確定的主題不斷出臺(tái)系列政策，更注重政策的整體性和組合性。第三，從工具上看，信息化、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已成為發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的重要途徑，如果說前兩個(gè)階段，制造業(yè)政策著眼的是國(guó)家整體層面，在智能發(fā)展階段，制造業(yè)政策則突出強(qiáng)調(diào)了企業(yè)、品牌、機(jī)構(gòu)、人才等中微觀主體的重要作用。

總的來看，當(dāng)前的制造業(yè)政策的主題是創(chuàng)新化、智能化、品牌化。將創(chuàng)新和智能作為突破的手段，將品牌作為升級(jí)的重點(diǎn)，這是對(duì)前兩個(gè)階段主要注重產(chǎn)量和品質(zhì)的一種提升。中國(guó)制造業(yè)正處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，挑戰(zhàn)仍然存在。2016年全球百?gòu)?qiáng)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)排行榜中，美國(guó)和日本的入選數(shù)量分別為39和34，而中國(guó)內(nèi)地僅華為一家企業(yè)入選。隨著“一帶一路”倡議的不斷深入而產(chǎn)生的掠奪海外資源、淘汰落后產(chǎn)能的誤讀與曲解時(shí)有發(fā)生，實(shí)行“再工業(yè)化”的美國(guó)頻頻針對(duì)中國(guó)挑起貿(mào)易摩擦。為實(shí)現(xiàn)“制造強(qiáng)國(guó)”的三步走戰(zhàn)略目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

改革開放后，中國(guó)制造業(yè)快速發(fā)展，制造業(yè)政策經(jīng)歷了三次范式變遷，經(jīng)歷了發(fā)展日化輕工產(chǎn)品、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)—注重產(chǎn)品質(zhì)量、化解產(chǎn)能過?！l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)三個(gè)階段。從對(duì)產(chǎn)品的要求上看，制造業(yè)政策的三次范式變遷中對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵詞分別為產(chǎn)量、品質(zhì)、品牌，從滿足人民的基本生活需求，到注重生活安全質(zhì)量，再到文化形象上的建設(shè)，這一過程循序漸進(jìn)，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)。當(dāng)前，品牌建設(shè)與技術(shù)創(chuàng)新是中國(guó)制造企業(yè)“做大做強(qiáng)”的左膀右臂，必須強(qiáng)化自有品牌推廣，同時(shí)結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)制造業(yè)從價(jià)值鏈低端走向價(jià)值鏈的中高端[19]。從國(guó)際化程度上看，制造業(yè)政策三次范式變遷中的國(guó)際角色不斷深化，從提高產(chǎn)量參與國(guó)際分工成為世界工廠，到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并增加產(chǎn)品的附加值，再到通過國(guó)家層面的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)深度合作，如“一帶一路”為制造業(yè)國(guó)際化提供了良好的國(guó)際合作平臺(tái)。從政策措施上看，政策工具也隨著時(shí)代發(fā)展而不斷更新調(diào)整，制造業(yè)政策已發(fā)展成為一套動(dòng)態(tài)的政策組合體系。

物資匱乏、憑票購(gòu)買的歷史時(shí)代結(jié)束了，“中國(guó)制造”漂洋過海并成為一種消費(fèi)符號(hào)。如果說以前“中國(guó)制造”收獲的最好評(píng)價(jià)也不過是“物美”和“價(jià)廉”，那么智能轉(zhuǎn)型要求“中國(guó)制造”成為“科技”與“品質(zhì)”的代表。制造業(yè)的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類型、貿(mào)易往來、居民生活的方方面面。從根本上說，產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，不僅是產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的變化，也是政府體制機(jī)制的完善和治理水平的提升[20]。

當(dāng)前，制造業(yè)政策的核心問題有兩個(gè)：一是發(fā)展以智能制造為核心的實(shí)體經(jīng)濟(jì)；二是增強(qiáng)以工匠精神為核心的品牌意識(shí)。未來，為實(shí)現(xiàn)從制造大國(guó)向“制造強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)的目標(biāo)，制造業(yè)政策更要從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、增加收益的角度來設(shè)計(jì)，確保部門機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明確、有序合作，組合核心技術(shù)、關(guān)鍵產(chǎn)品、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、重要企業(yè)和主要產(chǎn)區(qū)形成具有鮮明特色、有的放矢的政策體系，更好地發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的指導(dǎo)和服務(wù)作用。此外，為深入實(shí)施《中國(guó)制造2025》，教育部、人力資源和社會(huì)保障部等部門在2016年編制印發(fā)了《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》，但制造業(yè)人才總量短缺，結(jié)構(gòu)不合理，高級(jí)技師領(lǐng)軍人才匱乏，仍是制約我國(guó)向“制造強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)的瓶頸[21]。因此，制造業(yè)智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)階段應(yīng)從實(shí)體經(jīng)濟(jì)、品牌意識(shí)、人才培養(yǎng)等方面全力突破。