■ 孫彤宇 SUN Tongyu 史文彬 SHI Wenbin

0 引言

隨著我國城市發(fā)展從快速建設(shè)時期逐步向精細化調(diào)整和完善時期轉(zhuǎn)型，城市治理的概念上升到一個比較重要的議事日程；同時，國家層面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的推進，使得城市治理的問題顯得尤為重要。一方面，精細化治理和高質(zhì)量發(fā)展已成為城市規(guī)劃和設(shè)計界備受關(guān)注的熱門話題[1]；另一方面，受全球城市化進程和資源短缺及全球氣候變化的挑戰(zhàn)，城市可持續(xù)發(fā)展的總體目標必然成為城市發(fā)展的長遠訴求，而智慧城市的技術(shù)體系則為這種可持續(xù)的長遠目標提供了技術(shù)上的可能性[2]。在智慧城市研究和實踐領(lǐng)域，人們也越來越認識到人類在可持續(xù)城市發(fā)展中的重要作用。強調(diào)社會和文化的可持續(xù)性，以及城市體系中人的作用，利用智能技術(shù)作為解決社會問題、滿足居民需求和促進協(xié)作參與的工具，是智慧城市2.0[3]的主要特征。從對城市治理的高度關(guān)切到利用智能技術(shù)實現(xiàn)智慧城市治理，是當前研究城市治理的重要議題，國際上已經(jīng)有相當數(shù)量的關(guān)于智慧城市治理的文獻和相關(guān)實踐。本文將對這一領(lǐng)域的前沿研究進行全面梳理，探索智慧城市治理的框架和模式，探討智慧治理的未來研究議題，以期對我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程提供借鑒，以提高治理過程效率和改善治理的成果。

1 智慧城市治理的概念和要素

“智慧城市治理”這個概念，單從字面看可以有兩種理解方式：在眾多城市治理和智慧城市的文獻中，有些是針對目前智慧城市建設(shè)和發(fā)展過程中的城市治理問題，探討的是以智慧城市為對象的治理（Urban Governance for Smart City)；而大多情況下，探討的則是植入智能技術(shù)的城市治理（Smart Urban Governance)。但不管哪種理解，探討的問題都是類似的。其主要背景來自于城市可持續(xù)發(fā)展的總體目標要求下，利用新興的信息通訊技術(shù)和大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，來實現(xiàn)城市運行的智慧化，也包括城市治理的智慧化。

1.1 概念

城市治理一直是城市研究領(lǐng)域一個重要的主題。關(guān)于治理，現(xiàn)代西方治理理論的主要創(chuàng)始人之一奧斯特羅姆（Ostrom）認為，治理理論提倡政府與公民在國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和社會經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域中進行共治的價值追求[4]。治理是治理者為了提供公共服務(wù)而制定和實施規(guī)則的能力[5]。在政治學(xué)中，治理可以被定義為一種新的管理復(fù)雜社會問題的模式，是基于政府與非公共利益相關(guān)者的合作[6]。在對治理問題的討論中，包含了誰治理（治理主體）、治理什么（治理對象）、怎么治理（治理模式）和治理意義（治理目的）的討論。真正將現(xiàn)代治理與政治學(xué)或工商學(xué)科中的管理區(qū)分開的本質(zhì)內(nèi)容，在于行為主體的改變,從單一的政府或管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、公眾及利益相關(guān)者的多重行為主體。在城市治理研究領(lǐng)域，皮耶爾（Pierre）提出了城市治理的4個特點：①城市治理應(yīng)該被理解為公共利益與私人利益交融和協(xié)調(diào)的過程；② 地方政府組織的能力對于城市治理至關(guān)重要；③不同的城市治理模式體現(xiàn)了不同的價值觀和立場；④城市治理所處的文化背景也很重要[7]。城市治理或者說對城市的治理，可以定義為政府和非政府行動者制定城市公共政策的協(xié)作過程[8]。目前，最為前沿的現(xiàn)代城市治理研究主要圍繞著政府和非政府機構(gòu)上下互動的公共管理過程和能力展開，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實施對城市公共事務(wù)的管理，來實現(xiàn)各方利益最大化。因此，中間溝通協(xié)作的順暢和模式的效率直接關(guān)系到治理效果的好壞，其過程顯得尤為重要。

智能技術(shù)在城市發(fā)展領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，為城市治理提供了強大支撐；信息通信技術(shù)(ICTs)與城市運營的融合，又生成了全球城市（Telicity）、信息城市（Information City）和數(shù)字城市（Digital City）等概念[9]。當前，城市治理研究中提出的網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字化治理、算法治理等作為公共治理的技術(shù)和工具，已經(jīng)成為智慧城市治理的手段。以吉芬格（Giffinger）教授提出的智慧城市6個維度中，智慧治理作為智慧城市的組成部分，是主動和開放的結(jié)構(gòu)，主要包括決策參與、公共和社會服務(wù)、治理的透明性、政策等內(nèi)容[10]。智慧城市治理是通過使用信息和通信技術(shù)來創(chuàng)造新的人類協(xié)作形式，以實現(xiàn)更優(yōu)結(jié)果和更開放的治理過程[11]。

1.2 智慧城市治理的三大要素

盡管涉及城市治理的相關(guān)要素有很多，包括治理目標、利益相關(guān)者、協(xié)作方式、決策機制等等，但從總體上講，主要有三大要素，即智慧工具、智慧模式和智慧成果。這3個要素進一步闡釋了智慧城市治理的概念，也是我們理解智慧城市治理的主要指標。

1.2.1 智慧工具

智慧工具是智慧治理的第一大要素，是體現(xiàn)城市治理智慧化的主要特征。它包含一系列基于信息通信技術(shù)（ICT）、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）及其他科學(xué)技術(shù)的硬件與軟件。其中，硬件包含了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和各種科技終端設(shè)備[12]；軟件包含了社會媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公開數(shù)據(jù)、公民傳感器等用來加強公民和城市政府之間合作的各種公共服務(wù)的平臺[13]。人們熟知的電子政務(wù)（E-governance）或數(shù)字政府就是其中的一個重要類型，它通過對信息通信技術(shù)的密集利用，以新的系統(tǒng)使用互聯(lián)網(wǎng)作為網(wǎng)關(guān)或接口，將人們和政府互相連接，是一種提升各級政府機構(gòu)治理能力和提供更好服務(wù)的電子媒介[14]。此外，城市大數(shù)據(jù)平臺也已成為開發(fā)城市新治理模式的關(guān)鍵智慧工具，為城市決策提供與治理目標相一致的數(shù)據(jù)支撐[15]。以各類軟件為載體的算法治理工具，以其準確性和速度，幫助實現(xiàn)公共部門的職能，以更好地體現(xiàn)透明性和公眾監(jiān)管，成為城市治理過程中不可或缺的智慧工具[16]。隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，算法治理在未來具有廣泛的應(yīng)用前景?？傊?，智慧工具的突破性作用在于通過信息通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)及人工智能技術(shù)等帶來治理的民主化、治理過程的透明性、公眾參與度的提高，以有效、快捷、方便、公平和具有成本效益的方式，為智慧城市治理提供了新的機會。

1.2.2 智慧模式

智慧治理的第二大要素是智慧模式，這是體現(xiàn)城市治理智慧化的核心要素。城市并不僅僅因為新興的技術(shù)本身變得更智慧，而是通過對新興技術(shù)的利用，建立了新型人類協(xié)作方式，才能實現(xiàn)更好的治理效果，這是智慧城市的本質(zhì)。因此，智慧治理模式主要通過外部協(xié)作與參與方式，以及組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機制和決策過程的智慧化來實現(xiàn)[17]。由于智能技術(shù)的植入，使得原本在城市治理過程中最重要也是最難的部分，即政府與公眾以及各類利益相關(guān)者之間的協(xié)作關(guān)系，可以根據(jù)治理的對象和目標來進行更好的安排和協(xié)作。

在目前的智慧城市治理實踐和研究中，有諸如協(xié)作治理（Collaborative governance)、混合治理(hybrid governance)或多主體治理(Multiactor governance)、參與性治理（participatory governance）等智慧治理模式。其中：①協(xié)作治理是一種新興的、以協(xié)商一致為導(dǎo)向的、由公共和私人利益相關(guān)者共同參與的決策模式[18]，這種治理模式的有效性對于信息采集和披露的充分性及利益相關(guān)者的參與程度有較高的要求，因而借助城市大數(shù)據(jù)和信息通訊技術(shù)及未來的人工智能等技術(shù)，使協(xié)作治理成為許多與城市公共事務(wù)相關(guān)的治理對象的決策智慧治理模式[19]；② 混合治理或多主體治理主要針對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的治理，通過市場驅(qū)動、利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)和響應(yīng)機制的治理結(jié)構(gòu)，保證城市治理的公正性、保證自下而上的市場動力與專家意見的結(jié)合及投入收益上的透明性，這也依賴于智慧技術(shù)的支撐才能充分實現(xiàn)[20]；③參與性治理指的是基于“眾包（crowdsourcing）”的治理流程解決方案，主要是利用信息通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)社交軟件的參與性來加強公眾參與的熱情與主動性，目前主要應(yīng)用于與城市可持續(xù)相關(guān)的社會和環(huán)境領(lǐng)域的治理[21]?？梢?，隨著新興智能技術(shù)的不斷發(fā)展，未來智慧治理模式在建立新型人類協(xié)作方式上具有廣闊的前景。

1.2.3 智慧成果

智慧治理的第三大要素是智慧成果，這是城市治理智慧化的目標。智慧治理的成果主要體現(xiàn)在經(jīng)濟績效、社會公平（市民為中心）、生態(tài)績效、災(zāi)害管理、人力資源素質(zhì)提升和政府服務(wù)能力提升等6個方面：①智慧治理可提高公共服務(wù)和資源利用的效率，從而大大提升了經(jīng)濟增長的績效[22]；② 通過城市數(shù)據(jù)平臺和電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大加強了治理過程的透明性和公眾參與性，真正實現(xiàn)以公眾為中心，可體現(xiàn)社會公平的城市治理[23]；③在城市可持續(xù)發(fā)展方面，通過智慧城市技術(shù)的廣泛應(yīng)用，可在提高居民生活質(zhì)量的同時，將城市發(fā)展對環(huán)境的影響降至最低，極大地提升了城市環(huán)境的生態(tài)績效[24]；④在災(zāi)害管理方面，智能技術(shù)能夠即時提供服務(wù)，在城市治理中對緊急情況作出快速反應(yīng)，并制定平衡的風(fēng)險管理對策[25]；⑤在智慧治理模式下，提高市民的受教育程度和吸引較高教育程度的人力資源，是一項重要的智慧城市成果[26]；⑥通過智慧治理，政府改變了與公眾和各類利益相關(guān)者的關(guān)系，通過電子政務(wù)平臺和社交媒體等手段形成在線互動，從而提升政府的服務(wù)能力[27]。

2 智慧城市治理的框架和相關(guān)技術(shù)

2.1 智慧城市治理的總體框架

智慧城市治理框架指的是治理全過程操作的架構(gòu)，涵蓋了戰(zhàn)略、實施和評估三個階段。其中，戰(zhàn)略階段包含了想法（集成的愿景）和指導(dǎo)行動的規(guī)則、立法和組織轉(zhuǎn)型等內(nèi)容；實施階段包含了內(nèi)部協(xié)作、外部協(xié)調(diào)和決策等流程框架；評估階段包含了前期分析與后期評估等用于指導(dǎo)戰(zhàn)略或反饋治理結(jié)果的具體指標構(gòu)建和評估方法。

圖1 智慧城市治理框架的三個階段及其關(guān)系

治理框架的各個環(huán)節(jié)都依賴ICT等智慧工具和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐（圖1）。其中，實施階段對智慧技術(shù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的充分應(yīng)用是智慧治理的根本性特征，在內(nèi)部協(xié)作、外部協(xié)調(diào)和決策過程中，可以建立起新型的政府、市民與市場各利益相關(guān)者的協(xié)作關(guān)系，從而達到共贏的治理目標；評估階段在智慧技術(shù)的支持下，可以更高效、更科學(xué)、更加全方位地反映治理成果與預(yù)期目標的關(guān)系，從而更快速地反饋城市戰(zhàn)略制定和治理過程中的決策。

城市治理的治理對象非常龐雜，幾乎涵蓋了與城市經(jīng)濟社會發(fā)展和城市空間環(huán)境相關(guān)的方方面面，包括社會、人口、技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境、自然、地理、生態(tài)、政治、法律、道德等綜合性城市治理，如：城市空間治理中的城市用地規(guī)劃治理、街道治理、住宅治理、公共空間治理等；城市社會治理中的社區(qū)治理、流動人口治理等；城市基礎(chǔ)設(shè)施治理中的交通治理、物流治理、港口治理、綠色基礎(chǔ)設(shè)施治理等；城市資源治理中的能源供需治理、食物供應(yīng)治理、水資源供應(yīng)治理等；城市環(huán)境治理中的城市氣候變化治理、生物多樣性治理、城市生態(tài)系統(tǒng)治理、脫碳治理、雨洪治理、廢棄物治理等。每一類治理對象都有其針對性問題，治理方式也會有所區(qū)別，主要在于治理框架中，實施階段在內(nèi)部協(xié)作及外部協(xié)調(diào)和決策方式上的差別，智慧城市治理也由此發(fā)展出許多新型的智慧治理模式。

2.2 智慧城市治理中的協(xié)作框架

在城市治理研究中，參與者的協(xié)作方式一直被認為是比較關(guān)鍵的要素。弗里曼（Freeman J）在1997年就提出了協(xié)同治理（Collaborative governance）的概念，并且認為它應(yīng)該具備以下5個特性：①以解決問題為導(dǎo)向；② 有關(guān)和受影響的各方參與決策過程的所有階段；③臨時解決方案；④超越傳統(tǒng)治理中公私角色的問責制；⑤靈活的、參與度高的利益相關(guān)方的召集和促進機構(gòu)[28]。現(xiàn)代治理主要包含多方利益相關(guān)者的合作與參與，以及治理機構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)和決策過程。大部分研究都認為城市治理中利益相關(guān)者主要分為3個群體，即：市民、公共部門和私人部門（圖2），分別代表了個體、政府和市場的利益與感知[29]。根據(jù)門德羅（Mendelow）提出的利益相關(guān)者分析矩陣（圖3）[30]，可以推導(dǎo)出城市治理中利益水平較低和影響能力較低的人群是重點關(guān)注對象，如何將這部分人的利益與感知結(jié)合在決策過程中，是未來智慧城市治理的主要方向。

圖2 城市治理中的三方利益相關(guān)者

圖3 利益相關(guān)者矩陣

智慧治理工具的應(yīng)用催生出新的協(xié)作框架（圖4）[31]，其中包含了同時協(xié)調(diào)三方利益相關(guān)者關(guān)系的混合（多行動者）治理、激發(fā)公民更加活躍地參與治理過程的馬賽克治理（Mosaic governance）和更為靈活且具有彈性的即興治理（Improvisational governance）等多種新型治理模式。

圖4 利用信息和通信技術(shù)的智慧城市治理協(xié)作框架

（1）混合（多行動者）治理是以利益相關(guān)者的需求為導(dǎo)向，且追求經(jīng)濟效益的治理模式[20]?；旌现卫淼目蚣芟掳N治理策略：①市場驅(qū)動治理策略，將私人行動者包括在治理結(jié)構(gòu)中，主要出于效率和資金的考慮；② 網(wǎng)絡(luò)化治理策略，包含了公民對公民的管理和跨部門的治理[32]，將利益相關(guān)者納入治理結(jié)構(gòu)，以更有效地解決復(fù)雜的社會問題；③響應(yīng)式(交互式)共同治理，是公民直接參與治理結(jié)構(gòu)[33]（圖5）。在混合治理的實際案例中，通常同時或分別被市場、公共部門與公民驅(qū)動，分別對應(yīng)了城市治理中三大利益相關(guān)種群的利益，然后帶動或激發(fā)其他利益相關(guān)種群的共同治理。

（2）馬賽克治理主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理方面，是將微觀層面的積極公民與宏觀層面的城市戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合的過程[34]。這里的“積極公民”指的是一類愿意為社區(qū)的積極生活形式做出貢獻的公民[35]，公民積極參與的趨勢引領(lǐng)了公民在管理和保護自然與生物多樣性價值方面發(fā)揮更重要、更自主的作用[36]。馬賽克治理的特點是治理過程具有豐富的多樣性，使得積極公民能夠更方便地參與，并激發(fā)其表達意愿和建議熱情。治理過程有時由政府主導(dǎo)，有時由非政府組織發(fā)起，有時又由公民自發(fā)，主要的參與者為積極公民。成功的馬賽克治理會將自上而下的愿景與積極公民的意愿結(jié)合起來，從而獲得更為精細的治理結(jié)果。該框架強調(diào)了地方政府如何與不同空間尺度中的積極公民合作，同時體現(xiàn)了積極公民的相對自主權(quán)。通過馬賽克治理通?？梢栽黾臃e極公民的影響力，同時也增加了現(xiàn)有積極公民的參與程度；另外，馬賽克治理也可以通過積極公民的倡議而改善制度環(huán)境。馬賽克治理有潛力通過補充和豐富自上而下的規(guī)劃，幫助地方政府實現(xiàn)其城市戰(zhàn)略發(fā)展目標（圖 6）[37]。

圖5 混合治理的結(jié)構(gòu)

（3）即興治理是一種流動的、參與性的治理模式。在這種模式下，決策可以立即實施[38]?，F(xiàn)代即興治理是基于智能技術(shù)和證據(jù)的響應(yīng)式治理機制，可以一種具有彈性的治理模式嵌入其他治理框架中。在應(yīng)對城市空間治理、基礎(chǔ)設(shè)施治理、自然資源管理與規(guī)劃等治理領(lǐng)域問題時，基于地理信息的信息共享數(shù)字通信工具促進了公民的參與、使用、管理和規(guī)劃[39]。

總之，在智慧城市治理中，智慧工具的廣泛應(yīng)用催生了針對不同治理對象和參與者利益述求的各類具體協(xié)作框架，大大提升了城市治理成果的品質(zhì)。

2.3 智慧城市治理中的評估框架

圖6 馬賽克治理中實踐和合作的多樣性

借助智慧技術(shù)（如大數(shù)據(jù)平臺和算法）對治理成果進行評估，是智慧城市治理的一大優(yōu)勢，可以實現(xiàn)評估的全面性、透明性、可比性；同時，可視化的評估結(jié)果又能以快速、高效的方式為城市戰(zhàn)略、政策實施過程提供即時反饋，促進治理成果的進一步優(yōu)化。智慧治理是一個多維、耦合的工作，因此，評估框架內(nèi)包括了評估維度、與其對應(yīng)的評估指標定位與量化及評估維度之間的相互作用等，也包含了一些指數(shù)和應(yīng)用研究，如：可持續(xù)性評估指數(shù)、城市治理指數(shù)、城市繁榮指數(shù)等。

智慧城市治理評估框架主要包括5個評估維度，即社區(qū)建設(shè)和管理、愿景和戰(zhàn)略制定、公共價值的產(chǎn)生、資產(chǎn)管理，以及經(jīng)濟和金融可持續(xù)性（圖7）。這5個維度之間的相互關(guān)系，較為全面地反映了智慧城市治理成果的優(yōu)劣，主要表現(xiàn)在4個方面：①展現(xiàn)了智慧城市隨著時間的推移創(chuàng)造和保持適當身份的能力，其相關(guān)評估指標包括利益相關(guān)者在城市政策和戰(zhàn)略制定過程中的參與度、公共價值創(chuàng)造和社會經(jīng)濟影響等；②提供了智慧城市長期可持續(xù)性的證據(jù)，其相關(guān)評估指標包括服務(wù)管理流程的集成程度、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)和組織整合程度等；③體現(xiàn)了智慧城市的服務(wù)提供能力及其運作效率，其相關(guān)評估指標包括服務(wù)的成本效益、知識管理能力、資源規(guī)劃管理系統(tǒng)的使用、作業(yè)基礎(chǔ)成本計算系統(tǒng)的使用等；④有助于智慧城市短期和中期的可持續(xù)性，其相關(guān)評估指標包括服務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新能力、所提供服務(wù)的成本效益證明、用戶滿意度、服務(wù)接受度等[40]。

在一項應(yīng)用算法的城市治理成果評估可視化案例中，研究人員把治理效果評估作為研究重點結(jié)合到算法中，對問責制、透明度、參與性、有效性、平等性、可持續(xù)性、愿景與規(guī)劃、合法性與官僚主義、公民能力、服務(wù)提供、高效經(jīng)濟、關(guān)系與安全以及與之對應(yīng)的子指標建立一個評估框架（圖8），并對指標進行了權(quán)重劃分。在該框架下，通過主要和次要數(shù)據(jù)的收集與處理，使城市治理的效果具有跨地理區(qū)域或管理組織的普適性和可比性[41]；其得到的結(jié)果不僅能夠全面清晰的將治理成果做橫向?qū)Ρ?，也可以根?jù)時間單位進行對比，從而快速有效地進行治理目標的精細化調(diào)整。

2.4 智慧城市治理框架中的支撐技術(shù)

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是智慧城市治理的驅(qū)動內(nèi)核，數(shù)據(jù)的采集和計算正廣泛運用于城市治理中的公眾參與決策過程和成果評估等各個環(huán)節(jié)。智慧城市治理采用開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可用，并將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為更廣泛的數(shù)據(jù)資產(chǎn)——生態(tài)系統(tǒng)的一部分[42]，既包含了數(shù)據(jù)平臺化、數(shù)據(jù)可視化、數(shù)據(jù)地圖化等與公眾互動的方式，也包含了嵌入治理過程的算法。數(shù)據(jù)平臺化包含數(shù)據(jù)展示、城市分數(shù)、數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)市場等，其中，數(shù)據(jù)展示和城市分數(shù)是將城市的治理進行可視化、指標化的處理，以增加治理的透明度和即時性；數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)市場則以提供機器可讀格式的數(shù)據(jù)來提高市場治理的參與度，激發(fā)數(shù)據(jù)服務(wù)的創(chuàng)新[43]。

圖7 智慧城市治理整體評估框架的邏輯結(jié)構(gòu)

圖8 應(yīng)用于治理結(jié)果分析的評估框架

在將算法治理嵌入決策過程的案例中，傳感器系統(tǒng)收集了以公民為中心的大數(shù)據(jù)，支撐以公民為中心的城市治理決策過程（圖9）。該框架由3個層次組成：①數(shù)據(jù)合并層，通過相似度計算和沖突的解決，將來自多個來源的與公民相關(guān)的大數(shù)據(jù)合并，為每個公民構(gòu)建以公民為中心的全景數(shù)據(jù)集；②知識發(fā)現(xiàn)層，通過簡單的統(tǒng)計分析技術(shù)、機器學(xué)習(xí)和計量經(jīng)濟學(xué)方法，在城市公共服務(wù)和公民參與方面，在個人和群體層面繪制具有該公民特性的檔案；③決策層，利用本體模型對城市治理的相關(guān)屬性、角色和關(guān)聯(lián)性進行標準化，通過數(shù)據(jù)挖掘和貝葉斯網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來支持治理決策[44]。

算法治理應(yīng)用于混合治理的網(wǎng)絡(luò)化治理時，通過對所采集數(shù)據(jù)的分析，有助于理解在城市治理中比較重要的環(huán)節(jié)和缺失的部分。圖10～12展示了紐約在這方面的嘗試總結(jié)，其中，圖10展示了公民管理網(wǎng)絡(luò)的分岔結(jié)構(gòu)及一些組織所扮演的中心角色，通過進一步的定性研究發(fā)現(xiàn)，這些組織充當跨部門劃分的連接器；圖11揭示了公共部門機構(gòu)的強有力的協(xié)調(diào)作用；圖12顯示了這些團體在許多公民團體、私人利益集團和公共部門機構(gòu)之間起到橋梁作用[45]。

圖9 以公民為中心的大數(shù)據(jù)分析驅(qū)動的治理智能框架

城市治理的過程中涉及到許多利益相關(guān)者，如何界定各方的價值最大化及其參與度，一直是研究的重點。從智慧城市治理的探索研究中可以看出，未來治理是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以公民為中心、以需求為導(dǎo)向的高響應(yīng)度高治理模式；所使用的智慧工具是基于廣泛的城市數(shù)據(jù)，如地理信息、位置信息、社交媒體信息、各類資源供應(yīng)和使用信息等等；其所尋求的發(fā)展策略是可持續(xù)發(fā)展，是對自然低影響的發(fā)展。

3 智慧城市治理研究的未來議題

智慧城市治理的研究正處于發(fā)展和實驗階段，仍然存在各種機遇和挑戰(zhàn)。在未來的研究議題中，不但包含如何進行科技創(chuàng)新的研究，還有界定和包容利益相關(guān)者、應(yīng)對治理慣性和轉(zhuǎn)型以及如何合理的分配資源等問題。為了應(yīng)對城市可持續(xù)性挑戰(zhàn)，需要改變提供和服務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計、組織及交付方式。智慧城市治理還包括如何利用智慧工具，有效提高城市各項資源的利用效率，轉(zhuǎn)變城市職能和角色，在管理城市資源共享過程中作為監(jiān)管者、提供者、推動者和消費者[46]，以更有效的協(xié)作方式影響城市決策。

智慧城市治理的愿景是一切以人民為中心，最大限度地體現(xiàn)人民對美好生活的向往，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城市環(huán)境與生態(tài)的和諧發(fā)展及人類生存對環(huán)境的最小影響；同時，提高全民的教育水平，實現(xiàn)人類福祉。因此，如何繼續(xù)開發(fā)和完善智慧技術(shù)，使城市治理在各個維度上體現(xiàn)最廣泛的公眾參與，是未來持續(xù)性的研究議題。智慧城市治理的實現(xiàn)和發(fā)展完全建立在科技和信息的基礎(chǔ)上，城市居民也必然朝著智慧人力資源的目標發(fā)展。因此，城市治理過程中，如何包容各個層次的社會結(jié)構(gòu)和低教育人口及弱勢群體，如何做到真正的社會公平正義，也將是智慧城市治理的一個重要課題。

在目前的智慧城市治理中，還需要研究和證實現(xiàn)有實踐與社會改善的聯(lián)系[47]。新的智慧城市治理模式和相關(guān)的政府結(jié)構(gòu)是否真的能帶來地方行政的深刻變革、更有效的決策和成果仍需要被論證。一方面,有研究認為，實施項目主管部門間的合作競爭困難,在多方同時參與智慧城市項目時，需要更多的協(xié)調(diào),因為公共管理仍然適用于垂直邏輯,而不是橫向邏輯；另一方面，由于還沒有對智慧城市取得的成果進行評估，因此，很難將成功的智慧城市舉措與新治理模式的實施聯(lián)系起來[48]。全面城市治理的一個關(guān)鍵因素是橫向合作，在整個過程中，需建立廣泛的跨部門伙伴關(guān)系，從規(guī)劃和分析階段到規(guī)劃和實現(xiàn)，再到評估。因此，未來的行動方針之一，將是加強公私伙伴關(guān)系在城市更新過程中的作用[49]。

圖10 公民與公民管理組織的網(wǎng)絡(luò)

圖11 紐約市所有公民、私人和公共團體的完整管理網(wǎng)絡(luò)

圖12 紐約市公民管理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系最多、中間度最高的群體

此外，城市空間治理一直是城市發(fā)展的重點領(lǐng)域，其治理范圍包括城市土地的合理利用和調(diào)整、開發(fā)強度的確定、既有城區(qū)的更新、歷史街區(qū)的保護、城市生態(tài)的修復(fù)和優(yōu)化、城市風(fēng)貌特色的形成和改善等，這些都是對未來城市治理具有挑戰(zhàn)性的議題。在智慧城市技術(shù)的支撐下，城市治理利用大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，不斷完善優(yōu)化針對具體治理對象特定問題的治理模式和框架，并以算法為工具，植入應(yīng)用人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，探索新型的人類協(xié)作關(guān)系，以實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展與市民生活品質(zhì)提升?？傊腔鄢鞘兄卫淼奈磥碇啡匀淮嬖谥浅６嗟奶魬?zhàn)。

4 結(jié)語

總體上，智慧城市治理通過更便捷的工具、更優(yōu)化的治理模式和更有效率的評估反饋體系，使城市治理的結(jié)構(gòu)更加扁平化。城市治理作為一門綜合學(xué)科，廣泛受到政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、哲學(xué)等各領(lǐng)域?qū)W者的研究；并且隨著科技發(fā)展，計算機科學(xué)、統(tǒng)計學(xué)的學(xué)者們也逐漸成為智慧城市治理研究中的重要角色。城市空間作為城市治理的物理實體，與其有著密不可分的關(guān)聯(lián)性。其中，城市規(guī)劃作為城市治理的空間戰(zhàn)略，需要城市規(guī)劃師也將在未來的城市規(guī)劃中運用想象力，應(yīng)用專業(yè)性知識及智慧工具采集的地方性知識?？梢?，智慧城市治理對城市空間規(guī)劃設(shè)計的意義深遠，在城市規(guī)劃初期融入治理視角，不僅有助于規(guī)劃的成功，更有利于進行更為精細化的治理。