孫小雄

（蘇州市水利工程管理處，江蘇 蘇州 215164）

一、從水法律體系及依法行政環(huán)境看水利工程保護

（一）水法體系與水工程保護

水法是國家調(diào)整水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源和防治水害過程中發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。水法是國家法律體系的重要組成部分。水法有廣義、狹義之分。狹義的水法僅指2002年8月29日，由九屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過，2002年10月1日正式實施的《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）。它是水事基本法，其法律效力僅在憲法之下。廣義的水法又稱水法規(guī)，是指規(guī)范水事活動的法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的總稱 。例如，《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國河道管理條例》（以下簡稱《河道管理條例》）、《取水許可實施辦法》《水行政處罰實施辦法》等，這些可以理解為廣義的水法。為了加強對水利工程的管理和保護，《水法》對水利工程保護植圍的劃定、占用水利工程的補償、水利工程保護、保障工程安全、供水水價和水費等水利工程管理和保護工作做了重要的規(guī)定。其中，水工程及其設施的保護主要有四個方面： 1．水利工程安全保障。單位和個人有保護水利工程的義務，不得侵占、毀壞堤防、護岸、防汛、水文監(jiān)測、水文地質(zhì)監(jiān)測等工程設施。2．水利工程管理和保護范圍劃定?？h級以上地方人民政府應當采取措施，保障本行政區(qū)域內(nèi)水利工程，特別是水壩和堤防的安全，限期消除險情。水行政主管 部門應當加強對水利工程安全的監(jiān)督管理。在水利工程保護范圍內(nèi)，禁止從事影響水利工程運行和危害水利工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動。3．國家對水利工程實施保護。國家所有的水利工程應當按照國務院的規(guī)定劃定工程管理和保護范圍。國務院水行政主管部門或者流域管理機構管理的水利工程，由主管部門或者流域管理機構協(xié)商有關?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府劃定工程管理和保護范圍。其他水利工程，應當按照省（自治區(qū)、直轄市）人民政府的規(guī)定，劃定工程保護范圍和保護職責。4．規(guī)定水利工程設施補償制度?！端ā芬?guī)定，在河道管理范圍內(nèi)建設橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物，鋪設跨河管道、電纜，需要擴建、改建、拆除或者損壞原有水利工程設施的，建設單位應當負擔擴建、改建的費用和補償損失。

（二）依法行政環(huán)境演變

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標志，凝結(jié)著人類智慧，為各國人民所向往和追求。中國人民正在全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議制定了《中華人民共和國憲法》，1996年頒布《中華人民共和國行政處罰法》，1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會，將“依法治國”確立為治國基本方略，將“建設社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標，并提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務。1999年，將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法。2000年，正式發(fā)布《水政監(jiān)察工作章程》。自2004年，將“國家尊重和保障人權”“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”載入憲法，印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。2014年中國共產(chǎn)黨十八屆四中全國代表大會，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對依法行政，建設法治政府做出了全面部署。2020年5月28日通過《中華人民共和國民法典》。由此可見，我國已形成了以憲法為綱，民商法等法律法規(guī)、規(guī)章的法律體系，現(xiàn)在盡管還不能完全稱得上法治社會，但我們黨有決心在2035年前建設法治政府、法制社會，人民有司法公平公正的呼聲，上下一心，依法行政環(huán)境必將大大轉(zhuǎn)好，依法保護水工程的努力必將結(jié)出碩果。

二、從水行政執(zhí)法實踐看水利工程保護的困惑

盡管這些年水利工程管理和水行政執(zhí)法取得了很大進步，但在水行政執(zhí)法過程中依然存在如下問題，使執(zhí)法權威性、有效性增添困惑。

（一）法律法規(guī)尚有不健全的地方

“法有規(guī)定不可為，法無規(guī)定即自由”，由于一些法律法規(guī)條款采用列舉方式規(guī)定違法現(xiàn)象，很多相似案件不能找到明確法律條款。比如：工程水域釣魚和水下放置蝦籠等行為，在《江蘇省水利工程管理條例》第八條盡管“禁止炸魚、毒魚、電魚行為；禁止在行洪、排澇、送水河道內(nèi)設置障礙物、魚罾魚籪”，但未明確在其他工程保護范圍水域上述行為是否違法，試想工程保護區(qū)域幾十人垂釣肯定影響工程管理秩序，現(xiàn)在不能開處罰決定書并沒收漁具，只能采取公告“工程保護區(qū)域”，采取口頭警告、勸誡等非正式方式現(xiàn)場阻止。關于設置排污口，盡管《水法》第二十八條、三十四條、六十七條有所規(guī)定，但它指向的是飲用水水源地保護區(qū)、江河湖泊，對于灘地、陸地卻沒有明文規(guī)定，而此類行為勉強適用《江蘇省水利工程管理條例》第八條禁止向灘地排放有毒有害污水的規(guī)定，這種情況其實說泥漿有毒有害倒不見得，至多造成淤積。

（二）執(zhí)法成本高，輕微違法屢禁不止

比如說工程區(qū)域釣魚，很多時候沒有違法所得，一勸阻即離開，由于無適用法律條款，又不能沒收漁具，執(zhí)法權威性受到挑戰(zhàn)而屢禁不止，但相對于此類輕微違法行為執(zhí)法成本較高。比如《江蘇省水利系統(tǒng)船舶過閘費征收和使用規(guī)定》豁免3噸以下小船收費，經(jīng)常出現(xiàn)小船不看交通導向燈、閘門尚未停穩(wěn)進閘的危險動作，影響水利工程運行安全，由于小船一般為農(nóng)用船或漁船，駕船人員年齡大沒有駕照，取證存在難點，如何提高執(zhí)法效率是個問題。

（三）違法行為隱蔽，取證困難

建筑工地往往需要地基打樁，因此而造成大量泥漿排放，施工方為了節(jié)約成本，會把泥漿偷排入下水管道和河道、湖泊，造成局部淤積、水質(zhì)濁度升高，影響水工程通航和行洪。由于是偷排，排污口往往出現(xiàn)在隱蔽的地方或者設置地下管道等，且大多發(fā)生在深夜，待發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，地基工程也基本完工，很難取證。

（四）多部門管理，執(zhí)法行為受到困擾

就河道偷排和傾倒污水泥土說吧，《水法》《水污染防治法》都有規(guī)定，執(zhí)法部門水利局、環(huán)保局都可以管；如果防洪大堤和交通道路結(jié)合的道路，在大堤設置道路指示牌，道路產(chǎn)權屬水利部門，但道路管理交通局、城管局都可以管，往往在城管局申請了行政許可，施工方卻未取得當?shù)厮块T行政許可，這樣多頭管理，各部門局部利益各自為政，造成執(zhí)法被動。

三、從今后水行政執(zhí)法看水利工程保護的努力方向

根據(jù)以上分析，今后水利工程保護要適應市場經(jīng)濟和法治社會建設的要求，水閘工程的公共管理，需要改變傳統(tǒng)社會強政府、弱（市民）社會的狀況，以及相應的政府凌駕于社會之上的格局，緊緊抓住依法行政不放松，加強隊伍建設；推進水行政柔性執(zhí)法；有條件地開展多部門聯(lián)合執(zhí)法和集中執(zhí)法，提高工作效率。

（一）著力隊伍建設，增強硬件裝備

一是建立一支專職水政員隊伍。術業(yè)有專攻，水政隊伍需要專職化。根據(jù)水利部《關于加強水政監(jiān)察規(guī)范建設的通知》，1995年起，開展“八化”規(guī)范化建設，修訂水政監(jiān)察工作制度。只有建立一支規(guī)范化的隊伍，才能更高效地發(fā)現(xiàn)和處置各類違法行為。二是加強學習培訓。采取定期集中學習、法制講座、外出學習等多種形式，組織開展崗前、在崗培訓工作。三是配套設備、設施，健全執(zhí)法保障。根據(jù)目前執(zhí)法取證難的新特點，在重點區(qū)域增加監(jiān)控設備，增購執(zhí)法記錄儀，完善取證環(huán)節(jié)。四是投保人身意外保險，消除后顧之憂。為全體水政監(jiān)察員辦理了人身意外傷害保險，保障執(zhí)法人員人身安全，進一步促進有效履行執(zhí)法職責。

（二）堅持服務理念，推行行政指導

為進一步改革和創(chuàng)新行政管理方式，轉(zhuǎn)變工作作風，提高行政效能，加快建立服務型單位步伐，結(jié)合依法行政實際，立足以人為本，推行行政指導工作。突出依法行政“合法行政、合理行政、高效便民”原則，執(zhí)法方式上以勸勉、指導、協(xié)商為主，為民著想，合作完成涉水建設項目的行政許可取得、放樣、施工、監(jiān)管。

（三）加強水政執(zhí)法，維護合法權益

通過日常巡查和專項執(zhí)法相結(jié)合，全面開展水政執(zhí)法，遏制水事違法案件的發(fā)生，維護合法權益不受侵犯。一是繼續(xù)落實日常水政巡查工作，及時發(fā)現(xiàn)和制止各類違法行為。二是開展聯(lián)合巡查活動。對于部門交叉的違法行為，要聯(lián)合公安、海事等部門深入一線開展調(diào)研，及時處置和糾正違法行為，樹立執(zhí)法威嚴。三是集中處置違法侵權案件。對于情節(jié)較嚴重的，一律嚴格執(zhí)法程序立案查辦，對涉嫌違反《治安管理法》等的，移送當?shù)毓蔡幹媚酥撂崞鹦淌略V訟。

綜上所述，在建設法治社會的大環(huán)境下，水行政執(zhí)法越來越成為保護水利工程的重要手段之一，并且在轉(zhuǎn)變公共管理模式上，水行政執(zhí)法正朝著融合社會利益的協(xié)商共贏的柔性方向發(fā)展，同時對于情節(jié)較嚴重的明知故犯的違法行為，也堅決辦案，一查到底，樹立法律的公正與威嚴。