徐曉丹

煙臺市土地儲備中心 山東煙臺 264003

土地儲備指的是政府部門利用征用、收購等形式獲取土地，并實施相應(yīng)開發(fā)、儲存等，針對城市各種建筑用地的實際需要做出調(diào)控，保證政府部門可以實現(xiàn)對一級市場的壟斷。其包含眾多內(nèi)容，如投資風(fēng)險的管理、土地儲備機構(gòu)在功能方面的定位等。

1 目前城市土地儲備問題存在的不足

1.1 缺少相應(yīng)的法律根據(jù)

城市土地儲備包含在規(guī)劃范圍中的城郊土地、閑置土地以及改造土地多方面內(nèi)容。國內(nèi)現(xiàn)行土地管理辦法中規(guī)定，為了實現(xiàn)公共需求，能夠?qū)λ型恋剡M(jìn)行征用。目前，將利益作為主要目的的土地儲備并不契合土地的征用，同時土地的使用者沒有對使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，城市土地儲備可否與公共利益的實際需求相契合依然處于探討之中。另外，城市儲備土地和其規(guī)劃的具體實行之間有著技術(shù)性和時限性等諸多問題。所以，城市土地儲備中之于土地的收購范圍、土地的處置等方面都沒有相應(yīng)法律規(guī)范作為根據(jù)[1]。時至今日，針對于土地儲備依然沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度，各個地區(qū)的有關(guān)規(guī)定也不是地方法規(guī)，僅僅停留于地方規(guī)章的層面。若是出現(xiàn)法律糾紛問題，就會導(dǎo)致沒有相關(guān)法律作為依據(jù)的被動形勢，如此便不能保證有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益。因此，土地儲備制度需要法律提供有力支撐。

1.2 土地補償價格和收購價格之間的矛盾

原本采用雙軌制的土地供應(yīng)，城市中存量土地大體都完成了劃撥，這些土地分別劃歸于企業(yè)以及政府相關(guān)部門，在辦齊相關(guān)手續(xù)后便形成龍頭供地的形勢，這樣導(dǎo)致土地儲備利用少量存量土地收購的方式對市場進(jìn)行調(diào)節(jié)無法發(fā)揮相應(yīng)作用。所以，關(guān)于土地收購儲備方面，其之于市場的調(diào)控重點聚焦在調(diào)控城市邊緣的增量土地。目前之于增量土地的儲備通常采用土地征用的形式，但其征用指的是國家為了實現(xiàn)公共需求對農(nóng)用土地進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使其成為非農(nóng)用土地。因此，關(guān)于土地儲備，其征用的公共性質(zhì)和市場性質(zhì)之間存在一定矛盾。用土地的征用價格取代收購補償價格會嚴(yán)重侵害農(nóng)地的所有權(quán)。由于市場實際價格遠(yuǎn)超出土地征用價格，農(nóng)用地變?yōu)閲型恋兀?dāng)?shù)卣块T能夠從中收獲大量資金，導(dǎo)致政府部門大量征地，不但浪費了耕地面積，同時侵害了農(nóng)民的利益。

2 解決城市土地儲備問題的相關(guān)措施

2.1 創(chuàng)建完善的土地儲備法律規(guī)定

國內(nèi)當(dāng)前的法律規(guī)范中，沒有針對城市土地收購儲備制度方面的有關(guān)規(guī)定。政府針對于土地的收購范圍、收購及補償價格的確立等方面都沒有相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行支持，導(dǎo)致土地收購儲備制度在具體應(yīng)用中遭受多方質(zhì)疑。為了確保土地儲備工作的有效開展，很多國家都制定了相應(yīng)法律規(guī)定[2]。我國可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，并創(chuàng)建符合國內(nèi)實際情況的土地儲備制度法律規(guī)定，具體需要做好如下幾個層面的工作：首先，健全現(xiàn)存的《土地管理法》，確保土地收購儲備工作的開展更加具有科學(xué)性；其次，制定有關(guān)土地儲備的法律規(guī)定，使其實際運作過程更加規(guī)范。

2.2 正確定位土地儲備機構(gòu)

土地儲備機構(gòu)在現(xiàn)實中經(jīng)常扮演著經(jīng)營者的角色，這些機構(gòu)往往會利用土地創(chuàng)造“財富”，所以很多城市的土地批租收入成為當(dāng)?shù)刎斦闹匾杖雭碓?。土地儲備制度的實行起初就是為了籌集城市發(fā)展建設(shè)用款，導(dǎo)致下屬部門借助于土地儲備，大量聚集財富，最終的結(jié)果便是土地價格飆升，百姓深受其害。當(dāng)前狀況下，土地儲備機構(gòu)的定位問題是有待討論的問題。國內(nèi)土地儲備具體可分為如下幾種模式：杭州模式（市場運作與政府主導(dǎo)），南通模式（市場運作、土地資產(chǎn)的管理及其政府主導(dǎo)），上海模式（市場運作）。土地儲備制度是為了保證政府部門可以實現(xiàn)對土地一級市場的壟斷，其根本是將公共目的作為主導(dǎo)的城市土地資產(chǎn)運作方式以及資源的合理配置。當(dāng)前土地收購儲備的相關(guān)機構(gòu)，是歸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位，是政府利益的主要代表。所以，土地儲備機構(gòu)需要運用委托代理的職能。

2.3 健全城市土地儲備價格

目前，很多國家和地區(qū)為了能夠?qū)崿F(xiàn)土地的再開發(fā)，在土地儲備制度中采用強制性的原則。土地私有制的實行令很多國家土地儲備收購價格具體展現(xiàn)為完全的市場運作，也就是將土地市場價格當(dāng)作基礎(chǔ)，確立出實際的收購價格。土地儲備相關(guān)方在經(jīng)濟上處于等同地位，根據(jù)國內(nèi)土地全民和集體共有的二元所有制的實際情況，結(jié)合土地權(quán)利之間的不同對土地價值做出評測，健全土地儲備的收購價格。土地所有權(quán)具有多方面權(quán)能，如土地分配及占用等。在土地儲備中體現(xiàn)在處置權(quán)和所有權(quán)等[3-4]。針對于不同的收購范圍，價格構(gòu)成上也會出現(xiàn)一定差異：首先，關(guān)于城市內(nèi)部的存量土地以及市區(qū)中的土地是歸屬于國家的，所以在土地收購價格中不可以包括所有權(quán)價格。目前土地發(fā)展權(quán)存在很多問題，城市土地具有多方面優(yōu)勢，主要源于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及完善所帶來的附加值，所以通常也將土地發(fā)展權(quán)歸屬于政府。其次，關(guān)于城市邊緣地區(qū)的增量土地，因為濫用相關(guān)征地權(quán)限，大大侵害了農(nóng)地所有權(quán)的公共利益，導(dǎo)致長時間內(nèi)所有權(quán)價格被征地補償價格所代替，農(nóng)民與農(nóng)地使用者的權(quán)利沒有得到尊重。

3 結(jié)語

伴隨著城市土體儲備制度的逐步推行，現(xiàn)實生活中房價大大提高。而導(dǎo)致這一問題的出現(xiàn)是否和土地儲備制度的推行存在必然聯(lián)系呢？國家經(jīng)濟在高速發(fā)展，而土地這種人類生存與發(fā)展的主要生產(chǎn)資料，勢必也會與之升值。土地價格上漲，房價自然也會提高。因此，土地儲備制度的推行和房價上漲之間并沒有什么必然的關(guān)聯(lián)。誠然，因為土地儲備制度的實行尚處于探索時期，加之土地儲備機構(gòu)沒有做好自身的明確定位，的確在某種程度上導(dǎo)致了房價的攀升。然而伴隨著土地儲備制度的日趨完善，相信在不久的將來，房價會處于合理的，能夠被百姓所接受的范圍之中。