周凌俊

濟南市人防建筑設(shè)計研究院有限責(zé)任公司 山東濟南 250000

科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃，不僅可以優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，實施國土空間用途管制，在提高土地綜合整治和生態(tài)保護修復(fù)等方面也有重要作用，是建設(shè)美麗宜居家園的一種空間治理手段。而規(guī)劃功能定位是對整個規(guī)劃的性質(zhì)、基調(diào)和落腳點的明確，是開展規(guī)劃編制和實施的前提與基礎(chǔ)，因此要確保國土空間規(guī)劃作用的發(fā)揮，在規(guī)劃過程準(zhǔn)確把握功能定位至關(guān)重要。

1 國土空間規(guī)劃功能定位

1.1 整體定位

國土空間規(guī)劃是針對國土資源的開發(fā)利用、保護和治理等活動開展的總體部署，旨在通過對國土資源規(guī)劃實現(xiàn)有效治理，以確保國土空間規(guī)劃與社會發(fā)展、保護環(huán)境等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性是國土空間整體規(guī)劃功能定位的主要體現(xiàn)特征，其內(nèi)容涉及國土空間開發(fā)利用、生態(tài)保護和治理策略，在相關(guān)活動發(fā)起中起著重要的指導(dǎo)和監(jiān)督作用[1]。

1.2 規(guī)劃功能

規(guī)劃的主要功能就是推動功能區(qū)域制度構(gòu)建，建立完善功能區(qū)域制度，保障國土資源開發(fā)過程中的約束性和戰(zhàn)略性，確保規(guī)劃在實際開發(fā)工作中的實效性。通過科學(xué)規(guī)劃對人口、城市布局及土地利用等更加有效地統(tǒng)籌管理，促使不同空間作用得以更加全面發(fā)揮。

1.3 主要規(guī)劃與整治規(guī)劃

國土空間規(guī)劃不僅要保證主要資源的應(yīng)用和保護，而且要在現(xiàn)階段空間規(guī)劃中充分體現(xiàn)出實際效果。土地整治規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，是進行國土空間綜合整治的重要手段，其規(guī)劃的目的在于提高國土資源利用效率及效益。在土地整治規(guī)劃過程中，通過對各種整治活動及建設(shè)進行統(tǒng)籌安排，構(gòu)建起科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、市縣級、省級及國家規(guī)劃體系[2]。

2 新時期國土空間規(guī)劃存在的主要問題

2.1 多數(shù)規(guī)劃職能分工不明晰

第一，空間規(guī)劃長期以來沒有得到統(tǒng)一的指導(dǎo)。在國家和地方各級，三種主要的規(guī)劃模式正在逐步形成，即房屋建筑部門的城市系統(tǒng)計劃、自然資源部的土地使用計劃以及發(fā)展和改革部門的關(guān)鍵功能區(qū)計劃。不同行業(yè)的規(guī)劃重點不同，準(zhǔn)備工作也不同，都具有法律效力和行政職能，因此，各行業(yè)的規(guī)劃職能缺乏一定的系統(tǒng)性；第二，我國缺乏各級土地規(guī)劃的綜合管理，缺乏各級職能部門之間的合作。各部門依據(jù)部門行業(yè)規(guī)劃進行管理，造成行政效率低下，因此急需對國土空間進行統(tǒng)一的規(guī)劃編制和管理，明確國土空間職能劃分，提高行政管理質(zhì)量和效率。

2.2 國土空間規(guī)劃方式不完善

只有建立在對土地資源進行“雙評估”“雙評價”基礎(chǔ)上的國土空間總體規(guī)劃和資源分配，才能保證土地資源的公平合理使用。但在實際的工作中，存在著對于國土空間規(guī)劃重視不夠，很多地區(qū)有違法占地現(xiàn)象，這往往會加劇社會矛盾，增加社會的不安定因素[3]。

3 規(guī)劃的良好保障以及具體實施情況

3.1 促進國土開發(fā)保護的重要舉措

國土規(guī)劃相關(guān)政策的保障以及相關(guān)制度的落實與執(zhí)行往往具備一定的統(tǒng)一性、針對性和可實施性。我國的國土規(guī)劃綱要在體制創(chuàng)新方面進行全面的提高和完善，同時還要完善相關(guān)土地等資源的開發(fā)利用以及所需要監(jiān)督管理保護的相關(guān)制度，對于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資政策不斷予以完善和強化。耕地面積的補償要具備一定的合理性，同時還要對相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)保護的投入力度給予足夠的重視。

3.2 強調(diào)整體功能差異化，促進區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展

主體功能區(qū)域性的規(guī)劃逐漸推進了城鎮(zhèn)、縣級、鄉(xiāng)村等行政單位的主體功能劃分定位，并提高了相應(yīng)的控制開發(fā)強度，運用財政投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、環(huán)境環(huán)保等相關(guān)政策予以一定的實施發(fā)展，從而能夠有效建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)共存發(fā)展的良好體系[4]。

3.3 緊追更高一級別的土地規(guī)劃指導(dǎo)方針

全國最高級別的土地利用規(guī)劃主要采用的是指標(biāo)模式管理控制、長久的基本農(nóng)田劃分制定以及建設(shè)用地的合理管控等方式方法進行有效的實施。因為提出了良好的管控目標(biāo)、具體的落實情況、具體的監(jiān)管實施手段，因此被稱為最可行的規(guī)劃策略方針，能夠確保將土地的管理制度發(fā)揮出應(yīng)有的作用和意義。

3.4 對重大工程以及重點開發(fā)項目進行細(xì)致化統(tǒng)籌安排

對土地相關(guān)的整治規(guī)劃任務(wù)采取有效分解的方式方法，將具體實施的手段重點改變成重大項目或者重點項目的整體謀劃以及部署，使土地整治能夠發(fā)揮出最大的效益和作用，同時也是促進相關(guān)土地整治工作開展的重要保障，促使我國的土地資源利用發(fā)展可以走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

3.5 資源勢差驅(qū)動

所謂的資源勢差驅(qū)動，是指資源在不同空間下使用時，受到供需等因素的影響，使其出現(xiàn)顯著的差異。在這一差異的帶動下，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了重要幫助?？茖W(xué)的資源流動，可以使這一功能體現(xiàn)出最大的價值，有效推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，使得有限資源發(fā)揮出最大的作用[5]。

3.6 空間格局的優(yōu)化

對空間格局進行優(yōu)化時，包括以下內(nèi)容：（1）從整體角度出發(fā)，加強對資源流動的分析力度，尋找出其中存在的優(yōu)勢，從而解決城市及鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的弊端；（2）在城市方面，加強對廢棄物的處理，降低廢物排放量，提升對環(huán)境的保護；（3）在鄉(xiāng)村方面，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，加強對生態(tài)、耕地等資源的保護力度，防止不法行為的出現(xiàn)；（4）在城市與農(nóng)村地區(qū)，加強街道建設(shè)力度，形成完善的街道網(wǎng)絡(luò)，為整個區(qū)域的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

綜上所述，只有通過不斷進行相應(yīng)制度的改革創(chuàng)新，逐漸形成統(tǒng)一的國土規(guī)劃局面，才能實現(xiàn)各大主體功能，從而有效建立層次分明、功能清晰、各個部門之間形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃制度體系。這對于整個的國土空間開發(fā)保護具有良好的促進作用，并且有助于不斷完善相關(guān)自然監(jiān)督管理規(guī)范制度，實現(xiàn)國家所有國土規(guī)劃用途管理中統(tǒng)一化的管理模式。