文/楊斌 胡貝貝 趙祚翔（中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

五年規(guī)劃是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指南，是引導(dǎo)各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的綱領(lǐng)。“十四五”規(guī)劃將勾勒出中國(guó)在新冠肺炎疫情過后的復(fù)蘇愿景，并規(guī)劃出中國(guó)作為一個(gè)現(xiàn)代化大國(guó)未來五年發(fā)展的藍(lán)圖。新冠肺炎疫情導(dǎo)致“十四五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和基本條件發(fā)生改變，“十四五”規(guī)劃編制和目標(biāo)設(shè)定都需要基于新情況、新問題進(jìn)行適度調(diào)整。

一、新冠肺炎疫情對(duì)“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的判斷

（ 一） 疫 情 不 改 變 我 國(guó)“十四五”的歷史方位

“十四五”時(shí)期是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的開局起步期。黨的十八大以來，經(jīng)過全方位的建設(shè)發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生重大變化，各方面都展現(xiàn)出了積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代。在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代這個(gè)歷史方位下，“十四五”時(shí)期正處在實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)百年”奮斗目標(biāo)開局階段的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)。盡管新冠肺炎疫情影響正常生產(chǎn)、生活的開展，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成重大沖擊和挑戰(zhàn)，但不能改變我們處于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代的歷史方位，因而，新時(shí)代的基本發(fā)展命題依然成立。

（二）疫情加速推動(dòng)業(yè)已發(fā)生的百年未有之大變局

習(xí)近平總書記反復(fù)闡述“世界正面臨百年未有之大變局”，尤其強(qiáng)調(diào)要針對(duì)這個(gè)“大變局”，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，注重化危為機(jī)。新冠肺炎疫情已超出了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范疇，正在對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活等帶來重大沖擊，深刻影響世界格局，保護(hù)主義、單邊主義上升，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整，加劇了我國(guó)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性。因此，我們應(yīng)站在世界正面臨百年未有之大變局的認(rèn)識(shí)高度，“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)”，積極謀劃“十四五”規(guī)劃。

（三）疫情作為分水嶺考驗(yàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全

疫情將在一定程度上瓦解當(dāng)前的全球產(chǎn)業(yè)鏈分工模式，加速?gòu)摹傲畠r(jià)眾選”供應(yīng)關(guān)系向“精選穩(wěn)定”的供應(yīng)關(guān)系方向轉(zhuǎn)型。各主要國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體會(huì)普遍加大對(duì)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流合作的管控和封鎖，包括加大對(duì)高端智力和知識(shí)資源、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻和管道、資本融資和市場(chǎng)拓展等的管控。經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部產(chǎn)業(yè)“聯(lián)結(jié)性”和外部配套支撐條件的減損，都會(huì)嚴(yán)重威脅我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全。此外，疫情對(duì)需求、供給、資金鏈以及供應(yīng)鏈等的多重“夾擊”，都由企業(yè)微觀主體承壓，部分企業(yè)面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)，以中小微企業(yè)為甚。

（四）疫情倒逼我國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

疫情將結(jié)束或受控于有效疫苗的產(chǎn)生，其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響是外生的、暫時(shí)的和階段性的。我國(guó)擁有最完整、規(guī)模最大的工業(yè)供應(yīng)體系，能保證經(jīng)濟(jì)在外界不可控因素沖擊下仍具有巨大的韌性。我國(guó)具有規(guī)模廣闊、需求多樣的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，中等收入人群崛起帶來的消費(fèi)升級(jí)會(huì)成為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大潛力。此外，疫情促使線上交互模式進(jìn)一步普遍化，引致數(shù)字產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。疫情正在從非常規(guī)的角度倒逼我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（五）疫情考驗(yàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系

中國(guó)抗疫的成功體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度承載的“人民至上”的價(jià)值優(yōu)勢(shì)、黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)、全國(guó)一盤棋的合力優(yōu)勢(shì)和全面依法治國(guó)的法治優(yōu)勢(shì)，反觀資本主義與自由主義對(duì)生命的漠視，進(jìn)一步凸顯了構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要性、緊迫性和世界意義。因此，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是“十四五”時(shí)期中國(guó)發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)。

二、“十四五”規(guī)劃制定需要做出的調(diào)整

（一）加強(qiáng)公共衛(wèi)生預(yù)防控制體系建設(shè)

疫情嚴(yán)重沖擊了我國(guó)業(yè)已建立的重大傳染病預(yù)防體系，需要重新審視，提高重大公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)協(xié)調(diào)能力?！笆奈濉睍r(shí)期，需要在中央層面成立新的重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制，以完善公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策、防控協(xié)同機(jī)制；加強(qiáng)疾控中心系統(tǒng)的專業(yè)能力；加大公共衛(wèi)生投入水平；加強(qiáng)衛(wèi)生人才的培養(yǎng)；全面落實(shí)禁食野生動(dòng)物法；做好相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

（二）完善國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)運(yùn)行機(jī)制

“十四五”時(shí)期，應(yīng)該在現(xiàn)有“一案三制”和國(guó)家應(yīng)急管理部門的基礎(chǔ)上，設(shè)立由中央和各級(jí)黨政部門組成的應(yīng)急管理委員會(huì)；系統(tǒng)梳理應(yīng)急管理體制下單行法中應(yīng)急響應(yīng)職權(quán)不協(xié)調(diào)的法律沖突，從法治上保障應(yīng)急響應(yīng)能力現(xiàn)代化建設(shè)；強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)中的公民權(quán)利保障；健全重大事件應(yīng)急響應(yīng)保障機(jī)制；發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的積極作用；完善信息公開與輿情回應(yīng)機(jī)制。此外，強(qiáng)化聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案和區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，將聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案納入?yún)^(qū)域規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等具有空間性和區(qū)域性的規(guī)劃。

（三）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)結(jié)控制能力建設(shè)

“十四五”時(shí)期，在深度垂直分工的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，全面梳理產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)鍵核心產(chǎn)品的對(duì)外依存度，加快部署創(chuàng)新鏈，開展關(guān)鍵核心技術(shù)集中攻關(guān)；培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)群體；加大應(yīng)用場(chǎng)景培育力度；強(qiáng)化現(xiàn)代要素支撐，將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵新要素廣泛引入生產(chǎn)過程；推動(dòng)海外布局與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同互補(bǔ)，“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”，增強(qiáng)對(duì)全球資源的整合和掌控能力。

（四）促進(jìn)多元政治生態(tài)圈發(fā)展

以多邊方式全方位應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)，防止及化解政府間爭(zhēng)端，不僅在公共衛(wèi)生和健康、生態(tài)文明和環(huán)保、國(guó)家安全和反恐等領(lǐng)域開展全方位國(guó)際合作，而且在推動(dòng)全球貿(mào)易投資自由化和便利化，加快推進(jìn)我國(guó)法定數(shù)字貨幣研發(fā)和推廣，擴(kuò)大進(jìn)口和對(duì)外投資，改善投資和營(yíng)商環(huán)境等方面加強(qiáng)國(guó)際合作。

三、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)調(diào)整的思考

（一）實(shí)事求是，合理調(diào)低經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期

“十二五”時(shí)期，我國(guó)平均GDP 增長(zhǎng)率為7.88%，“十三五”前四年的G D P平均增長(zhǎng)率為6.57%，2020 年以及“十四五”前兩年我國(guó)經(jīng)濟(jì)層面的不穩(wěn)定不確定因素增加，受疫情嚴(yán)重沖擊和世界經(jīng)濟(jì)衰退影響，中國(guó)發(fā)展將面臨前所未有的困難挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)增速等指標(biāo)可能會(huì)出現(xiàn)較大的波動(dòng)。建議“十四五”時(shí)期增加預(yù)期目標(biāo)的彈性，在原有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步下調(diào)預(yù)期或不設(shè)增長(zhǎng)目標(biāo)，著力營(yíng)造相對(duì)寬松的目標(biāo)壓力環(huán)境。

（二）適度寬松，放松財(cái)政赤字管理目標(biāo)

在疫情未有效控制情況下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終面臨需求抑制和失業(yè)率提升風(fēng)險(xiǎn)，需要采取適當(dāng)寬松的財(cái)政政策，放松赤字目標(biāo)，增加財(cái)政支出和減少稅收，把幫扶中小微企業(yè)渡過難關(guān)作為宏觀政策的重要內(nèi)容，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在疫情控制、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，也需要通過減稅刺激出口、擴(kuò)大財(cái)政支出刺激投資或消費(fèi)，發(fā)展新經(jīng)濟(jì)。

（三）激勵(lì)創(chuàng)新，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量目標(biāo)

考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展的管控、封鎖和打壓的程度會(huì)進(jìn)一步加深，我國(guó)必須著力依靠科技創(chuàng)新塑造競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，提升自主創(chuàng)新能力，破解“卡脖子”問題，實(shí)現(xiàn)從創(chuàng)新到創(chuàng)業(yè)，再到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成長(zhǎng)機(jī)制，為新時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展新空間和注入新動(dòng)能。由此，要在國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置上，提升質(zhì)量要求，著重關(guān)注“從0 到1”的創(chuàng)新成果目標(biāo)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)質(zhì)量目標(biāo)，以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)目標(biāo)。

（四）精益求精，提高社會(huì)治理水平和目標(biāo)

疫情爆發(fā)初期的整體應(yīng)對(duì)暴露出我國(guó)在公共衛(wèi)生管理體系建設(shè)、應(yīng)急管理體系建設(shè)、基層組織建設(shè)等方面的不足?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)高我國(guó)社會(huì)治理要求和目標(biāo)，把加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、健全法治保障、堅(jiān)持公眾參與、依靠科技支撐作為提高社會(huì)治理能力的基本原則，提高數(shù)字化治理水平、應(yīng)急事件響應(yīng)速度和效果等發(fā)展目標(biāo)，提高政府的精準(zhǔn)化服務(wù)和精細(xì)管理水平。

（五）開放共贏，拓展“一帶一路”國(guó)家合作目標(biāo)

疫情帶來了對(duì)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部“供應(yīng)鏈”體系的自主性考驗(yàn)，逆全球化操作和尋求與我國(guó)“供應(yīng)鏈”解鉤的可能性會(huì)大大增加?！笆奈濉睍r(shí)期必須進(jìn)一步強(qiáng)化以“一帶一路”為重點(diǎn)的開放發(fā)展倡議，鑒于東盟首次成為中國(guó)最大的貿(mào)易伙伴,應(yīng)該突出東盟在“一帶一路”國(guó)家中作為國(guó)際組織的特殊性，列為未來推進(jìn)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要方向。總體上，突出圍繞“一帶一路”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新合作、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、市場(chǎng)開發(fā)等重點(diǎn)目標(biāo)開展合作。