鄭涵少 西南民族大學財務處
1994年分稅制改革使地方稅體系初具雛形,但從嚴格的意義上來說,中國仍然沒有建立規(guī)范、科學、徹底的分稅制,省級以下政府大部分收入仍靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。沒有獨立、足夠的財政收入引起地方土地財政、隱性負債、短期行為、政府職能扭曲等問題,嚴重影響了地方政府實現(xiàn)提供公共服務和生產(chǎn)生活環(huán)境的職能。加上“營改增”全面落地,地方財政收入缺口亟需解決。2019年政府工作報告也提出“健全地方稅體系,穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅立法”,地方稅體系改革是當前深化稅制改革重點。
根據(jù)事權與財權相結(jié)合的原則,將維護國家權益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅,包括:消費稅、關稅、車輛購置稅,收入歸中央政府所有;將同國民經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅,包括增值稅(目前中央地方分享比例:50:50)、企業(yè)所得稅(中央地方分享比例:60:40)、個人所得稅(中央地方分享比例:60:40)、資源稅、印花稅和城市維護建設稅,收入歸中央、地方共同所有,其中因資源稅、印花稅和城市維護建設稅的絕大部分收入作為地方固定收入,屬于地方稅體系范疇;將與地方利益關系密切、稅源分散、便于地方征管的稅種劃分為地方稅,收入屬于地方政府專享,包括土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、車船稅,煙葉稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和環(huán)境保護稅。本文所指地方稅體系包括8個地方稅和共享稅中具有地方稅性質(zhì)的3個稅種。
目前地方政府稅收收入中共享稅占比過大,地方稅體系缺乏有效的主體稅種。
主體稅種,指的是某一個或幾個長期穩(wěn)定在地方財政收入中占據(jù)較大份額、構(gòu)成地方稅收入主體的地方稅種。除了發(fā)揮籌集稅收的基本屬性,其職能屬性也應符合地方政府的職能,對地方的經(jīng)濟具有一定的調(diào)節(jié)作用。
下表是2018年地方政府各稅種的收入及比重情況:
表1 2018年地方政府各稅種收入及比重
表中數(shù)據(jù)顯示,增值稅、企業(yè)所得稅分別以40.52%、17.22%位居于前列,共占地方稅收收入的57.74%,是現(xiàn)行地方稅收入的主體,為地方政府的財力支撐起到重要作用。
但增值稅和企業(yè)所得稅屬中央地方共享稅種,其稅種特點使其不適合作為地方主體稅種。剩余稅種稅源零星分散,且大多受制于其稅制設計而不適于成為主體稅種。契稅、土地增值稅、城市維護建設稅和個人所得稅目前所占稅收比重已超過6%,但契稅是一次性征收的稅種,土地增值稅的稅源大多為機遇性稅源,城市維護建設稅是隨增值稅和消費稅征收的附征稅種,皆不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性,個人所得稅尚具有發(fā)展?jié)摿ΑF溆喽惙N比重均不足4%,目前難以達到主體稅種的要求。
目前我國地方稅體系中稅種的配置十分不合理,缺乏穩(wěn)定有效的主體稅種。要構(gòu)建地方稅制體系,保障地方政府的穩(wěn)定財源,地方稅種規(guī)范配置是非常重要的一環(huán)。
個人所得稅雖然有很強的稅基流動性,但是與當?shù)氐墓卜章?lián)系緊密,本地受益性較強。個人所得稅與增值稅和企業(yè)所得稅不同,其不會引起地方政府只顧維護地方經(jīng)濟、盲目拉動地方生產(chǎn)的惡性稅收競爭,阻礙市場經(jīng)濟下資源配置效率的提高和統(tǒng)一市場的形成,反而能促使地方政府致力提高公共服務水平、改善基礎設施條件,從而吸引更多居民流動到當?shù)囟ň?,以此獲得更多的稅收收入,進一步激勵地方政府為本地居民提供更高質(zhì)量的公共服務和更好的生產(chǎn)生活環(huán)境。從目前我國個人所得稅的收入情況來看,可考慮將其作為地方稅主體稅種進行發(fā)展。有如下理由:第一,我國個人所得稅收入總額較小,2018 年僅占全國稅收總額的 8.87%,對中央財政而言收入占比不高,若將其全部劃歸為地方政府對中央財政影響較?。坏诙?,地方政府對采集居民的個人信息及收入信息更有優(yōu)勢,若將個人所得稅作為地方稅系主體稅種,會提升地方政府的征收動力和征收效率,有利于提高稅收征管水平。
現(xiàn)行的城市維護建設稅是以增值稅和消費稅為稅基征收的附加稅。城市維護建設稅是地方主體稅種的優(yōu)良選擇,一是符合地方稅種的受益性,用途是當?shù)爻鞘械慕ㄔO和維護,并且由本地居民承擔,沒有外溢性。二是該稅種在地方政府稅收收入的比例一直在5%以上,2018年達到6.16%,是目前排名第六的稅種,實現(xiàn)以流轉(zhuǎn)額為稅基改革之后,稅基廣泛且穩(wěn)定,有實力成為主體稅種。三是稅基清晰,政策明了,易于地方政府征收管理。
應該加快城市維護建設稅的改革,使其由附加稅變?yōu)檎蕉惙N。首先要改變其課稅對象,從流轉(zhuǎn)稅種轉(zhuǎn)變?yōu)殇N售收入或營業(yè)收入,因為流轉(zhuǎn)稅種在不同地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同和稅率的較大跨度導致地區(qū)之間的稅收差異較大;其次應改變稅率設置,現(xiàn)行稅率是市、縣鄉(xiāng)、其他按照7%、5%、1%的稅率征收,稅率差距過大,導致地區(qū)間稅負不平衡,稅率普遍較低,導致稅收規(guī)模過小,如有些市縣因入不敷出而調(diào)整稅率至7%,不合規(guī)行為影響了財政收入管理秩序。
資源稅是對自然資源開發(fā)利用的自然人或企業(yè)征收的一種行為稅,2012年稅收收入占地方財政收入的1.81%。在資源豐富的中西部地區(qū),資源稅能給其帶來可觀收入。加快資源稅改革有利于經(jīng)濟相對欠發(fā)達的中西部地區(qū)增加收入,縮小地區(qū)間財力差距,減小對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴,有助于發(fā)揮地方財政的獨立自主作用。加快資源稅改革,應擴大征收范圍,目前我國只對煤炭等6種礦產(chǎn)和鹽課稅,水資源征收尚在試點階段,很多稀缺資源如林業(yè)資源、海洋資源、地熱資源等未被覆蓋,應當擴大征收范圍以保護更多資源得以節(jié)約利用;同時推行從價計征方式,從量計征的稅負偏輕,于資源稅引導合理開采資源、體現(xiàn)環(huán)保型社會職能的作用不大,易造成資源的浪費;并且提高稅率,可設定稅率在2%—10%之間,并保持向上浮動的趨勢,真正起到保護資源的作用;還要賦予地方政府一定的稅收調(diào)整權限,以應對不同地區(qū)資源稟賦的不同帶來的收入差距。
房產(chǎn)稅以土地、不動產(chǎn)為稅基,具有很強的非流動性和廣泛性,并且屬于各地獨享稅基,可靠性很強。其收入穩(wěn)定,不易受經(jīng)濟波動變化的影響,并且隨著時間的推移、人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展,不動產(chǎn)的價值會逐漸攀升,所以房產(chǎn)稅增收性很強。并且房產(chǎn)稅充分體現(xiàn)了地方受益性原則,收入來自當?shù)鼐用?,也主要用于提升當?shù)氐木幼?、消費環(huán)境以吸引更多的人前來定居購房,從而提升本地的稅收收入,這個良性循環(huán)帶來的是各地公共服務水平的不斷提升、政府人民共同受益。然后是便于地方征管,由于財產(chǎn)稅的稅源遍布各地,具有明顯的區(qū)域性特征,地方政府對其更具有信息優(yōu)勢,加上房產(chǎn)等財產(chǎn)不可隱匿,在財產(chǎn)登記體系完善的情況下,基本可以杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生,征收相對方便。
房產(chǎn)稅目前處于試點并推進立法階段,筆者建議將房產(chǎn)稅、土地使用稅合并,開征新的房地產(chǎn)稅,對房地產(chǎn)評估價值進行課稅,對新增房產(chǎn)在交易環(huán)節(jié)按照價格計征,對產(chǎn)量房在保有環(huán)節(jié)按評估價值計征,使財產(chǎn)稅真正意義上支撐起地方政府收入。目前應針對小范圍多房產(chǎn)或高端房產(chǎn)擁有群體采取低稅率征收,逐步從問題中探索推廣的途徑和方式,同時建立先進的財產(chǎn)登記體系,為全面征收房地產(chǎn)稅打下基礎。