肖源 錢春旭

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伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加快，我國城市發(fā)展的建設(shè)用地逐漸擴大，在這樣的發(fā)展背景下如何合理的利用有限的土地資源，促進城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)發(fā)展就成為了推動城市建設(shè)的關(guān)鍵因素。因而為進一步合理的利用土地資源就需要在編制總體規(guī)劃的過程中充分發(fā)揮出城鎮(zhèn)規(guī)劃對土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控作用，并結(jié)合二者的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，從而提升土地利用率，優(yōu)化土地資源配置。

1 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的定義

城市規(guī)劃指的是利用發(fā)展的眼光對城市的布局進行合理規(guī)劃，主要包括城市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)及社會結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，規(guī)劃的主體是片區(qū)性的城市區(qū)域；土地利用總體規(guī)劃指的是國家以行政區(qū)域為單位來對未來一段時期內(nèi)的土地利用進行總體規(guī)劃，包括土地的性質(zhì)及土地的開發(fā)等。從二者的定義來說，這二者既有區(qū)別，又有聯(lián)系[1]。

2 調(diào)整土地利用規(guī)劃的意義

現(xiàn)行管理體系將經(jīng)濟規(guī)劃、土地規(guī)劃交由不同機構(gòu)進行負責(zé)，此方法的特征主要體現(xiàn)在兩方面，分別是行政級別不隸屬和編制各自為政。現(xiàn)有規(guī)劃存在多種矛盾，具體表現(xiàn)為運作機制和工作目標存在沖突，即使以城鄉(xiāng)發(fā)展空間固定為前提，各機構(gòu)所制訂的規(guī)劃仍舊存在沖突，“多規(guī)合一”正是在此背景下被提出并得到推廣的。現(xiàn)行法律明確規(guī)定，無論是建設(shè)范圍還是建設(shè)規(guī)模，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃均具有一致性，另外還應(yīng)與社會制定發(fā)展規(guī)劃相契合。近幾年，“多規(guī)合一”的價值逐漸顯露，基于此對土地規(guī)劃加以調(diào)整，要求有關(guān)人員以生態(tài)保護、城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)田保護為基礎(chǔ)，確定土地利用方向，明確控制性指標并對各區(qū)域進行劃分，只有這樣才能使調(diào)整工作發(fā)揮其應(yīng)有的作用

3 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系

3.1 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別

（1）一方面是規(guī)劃范圍的不同。前者主要規(guī)劃土地的用途，具體將土地分為農(nóng)用土地、建設(shè)用土地以及未利用土地。而后者主要對市區(qū)、近郊以及城市行政區(qū)等區(qū)域進行復(fù)核城市建設(shè)與發(fā)展的規(guī)劃。城市規(guī)劃的對象是以城市區(qū)域為主體，一般都是包括主城區(qū)的規(guī)劃及附近開發(fā)區(qū)的規(guī)劃，它無法囊括城市行政區(qū)域內(nèi)的所有規(guī)劃內(nèi)容，對于所屬城市的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，不在城市規(guī)劃的范圍內(nèi)。土地利用總體規(guī)劃是以行政區(qū)域為對象，進行土地的總體規(guī)劃，一般是以省、市、縣等進行土地規(guī)劃，在這個總體規(guī)劃中，主要確定土地的類別[2]。所以，從這二者在規(guī)劃范圍來看，其存在著局部與整體的關(guān)系，這也是二者需要協(xié)調(diào)規(guī)劃的原因之一。

（2）另一方面是規(guī)劃思路的不同。前者主要規(guī)劃思路是依據(jù)上級關(guān)于永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地總規(guī)模以及凈增耕地面積控制等設(shè)置的指標進行規(guī)劃，著重對土地的控制。而后者主要綜合分析城市的歷史、地理、人文、經(jīng)濟等因素，結(jié)合當前城市發(fā)展的客觀規(guī)律作出相關(guān)的規(guī)劃設(shè)想，對于耕地與基本農(nóng)田的保護方面則很少涉及，主要是結(jié)合城市的發(fā)展需求入手，以城市的發(fā)展建設(shè)為主。

（3）用于配置的參數(shù)不同。關(guān)于總體城市規(guī)劃，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不僅包括居住在建設(shè)區(qū)的非農(nóng)業(yè)家庭的人口，而且還包括居住在城市中一年以上的人口。在土地利用總體規(guī)劃中，城市居民主要指城市和城市地區(qū)的全體人口，但不包括其中的流動性。因此，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃與城市人口規(guī)模略有不同。

3.2 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

城市規(guī)劃主要是整體規(guī)劃與安排城市中基礎(chǔ)建設(shè)與發(fā)展方向的過程，通過城市規(guī)劃可以對各類用地面積與建設(shè)地點進行協(xié)調(diào)，滿足城市的用地需求，并進一步對城市建設(shè)的流線管理進行協(xié)調(diào)，從而推進城市的發(fā)展。而土地利用總體規(guī)劃則是根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，在特定區(qū)域內(nèi)結(jié)合自然、社會環(huán)境以及經(jīng)濟條件等，規(guī)劃與安排土地的開發(fā)與利用等內(nèi)容，是國家有效管制土地用途的重要基礎(chǔ)。從二者的關(guān)系來說，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在空間規(guī)劃和地位上具有一定的從屬關(guān)系。就前者來說，其更具全面性，是對行政區(qū)域內(nèi)全部土地的利用與布局進行安排與規(guī)劃的過程；而后者則具有一定的局部性，更著重對規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地進行規(guī)劃與布局安排[3]。

4 協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的途徑

在熟悉了城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系之后，不難發(fā)現(xiàn)，我國的發(fā)展離不開這二者的協(xié)調(diào)與融合。既要合理規(guī)劃土地的類別，又不能影響城市的發(fā)展，在保護農(nóng)業(yè)用地的同時，還要保證城市的空間結(jié)構(gòu)具有合理性，做好這些工作任重而道遠。下文簡要分析如何有效協(xié)調(diào)融合城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃

4.1 協(xié)調(diào)相關(guān)的技術(shù)規(guī)范

在協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的過程中，要結(jié)合原協(xié)調(diào)標準，并以此為基礎(chǔ)進行相關(guān)的協(xié)調(diào)與調(diào)整，從而明確二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性。再具體的協(xié)調(diào)內(nèi)容方面則需要對二者規(guī)劃的相關(guān)標準、技術(shù)以及編制手段等進行統(tǒng)一，進而推動基本數(shù)據(jù)與指標協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)。從技術(shù)規(guī)范的角度來講，主要涵蓋的內(nèi)容包括以下幾點：首先是城市規(guī)劃區(qū)面積的規(guī)劃。一旦規(guī)劃區(qū)面積過大，就會在一定程度上增加行政單位的管理難度，從而加大土地管理與土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾，所以在實際規(guī)劃中，必須要從城市的實際需求出發(fā)；其二，人均建設(shè)用地面積的規(guī)劃。即要結(jié)合城市當前的建設(shè)發(fā)展情況，適當放寬條件合適的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但要加強對建設(shè)用地的控制。其三，用地分類指標的制定，即對土地利用總體規(guī)劃中的村莊、城鎮(zhèn)用地作進一步明確，并結(jié)合國家國土資源管理需求合理調(diào)整用地分類指標，從而逐漸協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃之間的矛盾，進一步推動二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.2 加強各部門的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享

土地資源的規(guī)劃和使用范圍更廣，與幾個部門的內(nèi)容有關(guān)。加強各部門之間的合作，分享信息，更好地利用土地資源和優(yōu)化城市規(guī)劃。建立協(xié)調(diào)溝通的機制、各部門的職能、不同的工作內(nèi)容和不同的目標，當然還有城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃，都是必不可少的。在此基礎(chǔ)上，各部門必須明確界定各自的責(zé)任，改善與其他領(lǐng)域的溝通與合作，及早分析城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃方面的不足之處，并在實際執(zhí)行過程中有效地解決問題。二是信息技術(shù)時代，各部門利用信息技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)化信息平臺，各部門可通過向土地規(guī)模、規(guī)劃、使用、城市住區(qū)建設(shè)、發(fā)展方向等平臺輸入有效數(shù)據(jù)，了解規(guī)劃建設(shè)項目，推進計劃實施，加強流程管理，確保土地規(guī)劃的一致性[4]。

4.3 協(xié)調(diào)相關(guān)的編制內(nèi)容

從國土空間規(guī)劃的需求方面來看，在城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃中都涉及到關(guān)于人口規(guī)模、城市經(jīng)濟總量、建設(shè)面積等方面的內(nèi)容，因而各自進行單獨的研究工作機會存在一定的重復(fù)性也會存在因調(diào)查人群差異而導(dǎo)致調(diào)研結(jié)果的差異，對城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)造成一定的影響，甚至影響編制國土空間規(guī)劃工作的順利進行。此外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中需要制定發(fā)展戰(zhàn)略對城市規(guī)劃設(shè)計進行指導(dǎo)，而土地利用總體規(guī)劃也需要確定相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略作為城市土地利用方向的指導(dǎo)?；谶@一點來說二者的戰(zhàn)略基礎(chǔ)比較接近，所以在實際制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時，就要注重同時兼顧城市的發(fā)展與土地、資源環(huán)境之間的協(xié)調(diào)性。與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合制定城市的發(fā)展戰(zhàn)略，一方面可以更好的銜接城市規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，同時也可以使城市的發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展需求更貼近，從而滿足國土規(guī)劃編制的需求[5]。

4.4 明確規(guī)劃內(nèi)容和分工

城市綜合全面規(guī)劃的先決條件是為前期做好準備，對城市各部門的項目發(fā)展情況和建筑情況進行徹底調(diào)查，共同規(guī)劃城市地區(qū)內(nèi)的住房項目，商業(yè)布局，工業(yè)區(qū)及其所屬各區(qū)、村鎮(zhèn)的資源分配，以及共同規(guī)劃城市建設(shè)項目。注意逐步城市化伴隨著城市交通建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實際城市規(guī)劃需要適當規(guī)劃這兩種方法的同時發(fā)展。

5 結(jié)語

綜上，面對城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)與異同，可以發(fā)現(xiàn)二者之間是具有緊密聯(lián)系，且彼此滲透、影響的。因而在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進國土資源有效利用的過程中，就需要結(jié)合城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，從技術(shù)與編制等內(nèi)容入手，逐步提升二者在規(guī)劃城市與土地利用等方面的一致性，進一步促進城市的進步與社會經(jīng)濟的發(fā)展