惠建國，劉冠軍

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070)

新中國70年是一部中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民不斷開拓創(chuàng)新中國特色社會主義的奮斗史。70年砥礪奮進(jìn)，中國發(fā)展在創(chuàng)造了一個個中國奇跡的同時，在作為最大民生的勞動就業(yè)方面取得了舉世矚目的偉大成就，其突出的表現(xiàn)是在不斷創(chuàng)新體制機(jī)制、激發(fā)生產(chǎn)力發(fā)展活力的同時，接續(xù)不斷地推進(jìn)就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展，有效保障和不斷擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模、不斷優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)和不斷提高就業(yè)質(zhì)量，使中國這一世界上人口規(guī)模最大國家的就業(yè)問題從注重就業(yè)規(guī)模發(fā)展向注重就業(yè)質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變，并向著高質(zhì)量就業(yè)的更高形態(tài)邁進(jìn)。本文根據(jù)新中國(1949—1978年)、新時期(1978—2012年)和新時代(2012年至今)三個發(fā)展階段的特點(diǎn)與背景，系統(tǒng)梳理和研究中國就業(yè)政策的70年創(chuàng)新發(fā)展歷程并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對實(shí)現(xiàn)新時代中國的高質(zhì)量就業(yè)目標(biāo)、應(yīng)對當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)低迷和“無就業(yè)增長”困境以及破解世界性就業(yè)難題具有重大意義。

一、新中國創(chuàng)立發(fā)展時期就業(yè)政策的艱辛探索和“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策

1949年新中國的成立，標(biāo)志著中國人民徹底結(jié)束了百年屈辱史而站了起來，標(biāo)志著中國人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興而開辟了新紀(jì)元，標(biāo)志著中國人民從此“站起來”了。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民創(chuàng)造性地完成了由新民主主義革命向社會主義革命的過渡，社會主義制度的確立實(shí)現(xiàn)了中國歷史上最深刻最偉大的社會變革，使中國人民走向了嶄新的社會主義道路。同時應(yīng)當(dāng)看到，新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨和全國各族人民面對的是一個飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、一切百廢待興的局面，面臨的任務(wù)是如何鞏固新生的人民政權(quán)和保護(hù)這來之不易的勝利果實(shí)，急需解決的是恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)以及“中國這個占世界四分之一人口的東方大國”[1]人民的就業(yè)吃飯問題，同時要采取強(qiáng)有力的政策措施盡快安置歷史遺留的大量人員的就業(yè)。因此，新中國創(chuàng)立之后黨在民生方面所面對的嶄新課題，是在鞏固人民政權(quán)的前提下解決全國人民的就業(yè)吃飯問題，這在沒有經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的前提下需要不斷探索和創(chuàng)新符合中國國情的就業(yè)政策。

要解決人民就業(yè)吃飯問題就必須盡快恢復(fù)生產(chǎn)和大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而要鞏固人民政權(quán)就必須發(fā)展重工業(yè)，因此，新中國成立后很快就選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的路徑[2]。在國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的條件下發(fā)展重工業(yè)，就需要集中和調(diào)配包括勞動力資源在內(nèi)的一切有限資源。在這種發(fā)展環(huán)境影響和發(fā)展戰(zhàn)略指引下，為了使飽受戰(zhàn)火涂炭的勞動人民能夠獲得足夠的安全感和幸福感，中國共產(chǎn)黨人結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造性地提出了符合當(dāng)時國情的“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策。

在城鎮(zhèn)，1949—1952年三年恢復(fù)時期任務(wù)完成后，于1953年提出了過渡時期的總路線，確定目標(biāo)為在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會主義工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造，并確定了三十多個國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其中房屋建筑面積確定為2 700萬平方米。如此龐大的建設(shè)規(guī)模是中國歷史上不曾有過的，這就需要大批量的優(yōu)質(zhì)勞動力，客觀上要求國家采取勞動力統(tǒng)一調(diào)配的政策措施，東北、京津等地區(qū)為此而設(shè)立了相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)。從1955年起，這種統(tǒng)一調(diào)配制度逐步從建筑業(yè)擴(kuò)展到礦山和運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，各企業(yè)部門要向勞動部門申報用工需求的數(shù)量、待遇和計(jì)劃等，需要由勞動部門批準(zhǔn)方可招工用工。同時，由于“三反”“五反”，一些嚴(yán)重擾亂社會秩序的私有企業(yè)倒閉，增加了當(dāng)時的就業(yè)壓力。國家針對這兩個方面并存的狀況，一方面，加大人員培訓(xùn)力度、實(shí)行用工“統(tǒng)包統(tǒng)配”政策；另一方面，鼓勵“還鄉(xiāng)生產(chǎn)”，開始限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、統(tǒng)一調(diào)配城鎮(zhèn)居民就業(yè)。由此，城鄉(xiāng)二元的就業(yè)體制開始形成，其標(biāo)志是政務(wù)院于1952年頒布的《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》。

與此同時，政務(wù)院于1952年和1955年先后出臺針對糧食供銷的計(jì)劃管理辦法，限制糧食自由買賣，并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)糧食供銷制度的分割，逐步派生出隔離城鄉(xiāng)居民自由流動的城鄉(xiāng)戶籍制度。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》在全國人大常委會上獲得通過，中國農(nóng)民從此被排除在城市就業(yè)系統(tǒng)之外，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元就業(yè)結(jié)構(gòu)已然形成。這在一定程度上避免了不存在完善勞動力市場制度條件下的市場混亂，也標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策已經(jīng)形成。

在農(nóng)村，這種“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策體現(xiàn)得更加明顯。1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民耕者有其田的樸素目標(biāo)。隨著1953年過渡時期總路線的提出和農(nóng)業(yè)改造的完成，農(nóng)村個人所有的土地所有制逐漸演變?yōu)樯鐣髁x集體所有制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式逐漸由互助組、初級社演化為高級社、人民公社。在人民公社組織形式下，生產(chǎn)資料由集體全體成員共同占有，并由人民公社統(tǒng)一調(diào)配農(nóng)村勞動力、統(tǒng)一使用生產(chǎn)資料、統(tǒng)一生產(chǎn)和平均分配。農(nóng)村“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策也已形成。

隨著“一化三改”的逐步完成和社會主義生產(chǎn)資料公有制的建立，人民政權(quán)得以鞏固，國民經(jīng)濟(jì)得以快速恢復(fù)，勞動人民的就業(yè)問題也得到了解決，“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策得到完全確立和推行。但是，隨著生產(chǎn)力和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策日益固化乃至僵化，形成了畸形的就業(yè)結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在：首先，所有制就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，從多種所有制結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)化為單一公有制結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)全民所有制、集體所有制和個體戶的就業(yè)職工分別由1952年的63.5%、1%和35.5%，依次演化為1958年的85.6%、12.5%和1%。其次，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，城鎮(zhèn)就業(yè)比重偏低，農(nóng)村就業(yè)比重畸高。 農(nóng)村就業(yè)比重一直較高，在1978年以前始終在70%以上。最后，輕重工業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，輕工業(yè)就業(yè)比重由新中國成立前后高于重工業(yè)就業(yè)比重發(fā)展為低于后者的狀況。尤其是在第一個五年計(jì)劃完成后，輕工業(yè)就業(yè)比重急速下降，最低值是1958年的19.6%(重工業(yè)就業(yè)比重為80.4%)[3]，雖然后來有所回升，但一直沒有超過50%。

“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策是新中國創(chuàng)立以后黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行社會主義道路探索的創(chuàng)新性成果之一，它符合中國共產(chǎn)黨和全國各族人民鞏固和壯大新生人民民主政權(quán)，快速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及保護(hù)和增加人民利益以彰顯社會主義制度優(yōu)越性等各方面迫切需要和美好心愿，因而具有重大的積極作用。但是，隨著人民政權(quán)的鞏固、國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，不斷強(qiáng)化的全面集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策，開始顯現(xiàn)其不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的消極一面，表現(xiàn)在重積累、輕消費(fèi)的發(fā)展模式和重工業(yè)比重過高、輕工業(yè)比重過低的經(jīng)濟(jì)格局，而重工業(yè)就業(yè)吸納能力有限，就業(yè)吸納能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)發(fā)展又相對緩慢，最終形成“就業(yè)的低效率的動態(tài)均衡”，陷入了“一管就死、一放就亂”的就業(yè)困境，嚴(yán)重影響到了勞動人民的生產(chǎn)積極性。生產(chǎn)力的發(fā)展呼喚經(jīng)濟(jì)體制和就業(yè)政策等的改革創(chuàng)新，探索和改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、創(chuàng)新勞動就業(yè)政策已成為中國社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)的必然要求。

二、改革開放新時期“雙軌制”就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展和積極就業(yè)政策

20世紀(jì)70年代末，“世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，而‘文化大革命’十年內(nèi)亂導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣，人民溫飽都成問題，國家建設(shè)百業(yè)待興”[4]。在黨和國家面臨何去何從的重大歷史關(guān)頭，黨的十一屆三中全會于1978年勝利召開，作出了實(shí)行改革開放的歷史性決策，開啟了改革開放“富起來”的中國特色社會主義新時期。新時期的中國共產(chǎn)黨人帶領(lǐng)全國各族人民開始探索實(shí)行“雙軌制”經(jīng)濟(jì)體制下的就業(yè)政策，創(chuàng)新發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的積極就業(yè)政策，使市場在就業(yè)調(diào)節(jié)中越來越具有基礎(chǔ)決定作用，以保障廣大勞動人民充分就業(yè)的主體地位，激發(fā)個體的就業(yè)活力。

(一)“雙軌制”就業(yè)政策的探索

黨的十一屆三中全會以后，國家為了緩解城市待業(yè)勞動力的就業(yè)壓力，于1980年提出了“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實(shí)行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的促進(jìn)勞動就業(yè)“三結(jié)合”方針。這個方針在改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的初期提出，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換期發(fā)揮了重要作用，因而成為中國就業(yè)政策市場化改革的先聲。在這個方針指導(dǎo)下，中國的就業(yè)政策伴隨國有企業(yè)改革而不斷地得到創(chuàng)新發(fā)展。國有企業(yè)改革越深入、范圍越大，企業(yè)用工問題、員工就業(yè)問題就越凸顯。針對國有企業(yè)經(jīng)營和員工就業(yè)問題，國家提出了“老人老辦法、新人新辦法”的“雙軌制”就業(yè)政策。這是對“三結(jié)合”方針的進(jìn)一步延伸和深化，深入到了企業(yè)用工機(jī)制，按照“人才能進(jìn)能出，干部能上能下”的原則，對員工實(shí)行聘用制[5]，中國“雙軌制”就業(yè)政策就此正式形成。

“雙軌制”就業(yè)政策的探索是對過去“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策的“辯證揚(yáng)棄”，既有符合改革開放初期中國實(shí)際情況的一面，也有在實(shí)行改革開放后的很長一段時期內(nèi)受時代、認(rèn)識水平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r等因素限制的一面。此時的就業(yè)政策改革只是從屬于經(jīng)濟(jì)體制改革，并沒有真正觸及到傳統(tǒng)就業(yè)政策的根基，必將隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和市場化改革的推進(jìn)而發(fā)生新的變化。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是城鎮(zhèn)的就業(yè)政策市場化改革呼聲越來越高。1990年前后，價格改革和國有企業(yè)改革快速推進(jìn)，國有企業(yè)大量的冗余勞動力開始推向市場，下崗待業(yè)已經(jīng)越來越普遍，人們在思想認(rèn)識上越來越認(rèn)同勞動力資源市場化配置改革。1992年黨的十四大提出并確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以后，通過市場之手實(shí)施再就業(yè)工程已成為20世紀(jì)90年代就業(yè)政策改革的主要任務(wù)和中心環(huán)節(jié)。市場對就業(yè)的調(diào)節(jié)作用日益得到凸顯，進(jìn)一步破除“雙軌制”中計(jì)劃的干預(yù)、加快包括勞動人口流動機(jī)制在內(nèi)的就業(yè)政策改革已是當(dāng)務(wù)之急。二是農(nóng)村的剩余勞動力加速向城市轉(zhuǎn)移。從1984年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、1985年居民身份證制度實(shí)施到1997年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》、1998年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，城鄉(xiāng)戶籍制度改革悄然開啟，城鄉(xiāng)戶籍制度隔離開始松動，農(nóng)村剩余勞動力由“禁止流動”開始向城市進(jìn)行“有限轉(zhuǎn)移”。2001年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》的頒布標(biāo)志著戶籍制度改革的全面推進(jìn)，戶籍制度隔離徹底松開，最終促成了2012年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的出臺，城鄉(xiāng)就業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)了均等化、自由化，農(nóng)村剩余勞動力開始由“有限轉(zhuǎn)移”演化為“自由轉(zhuǎn)移”。

城鄉(xiāng)體制機(jī)制改革激發(fā)了勞動力的市場活力，保證了勞動力供給的規(guī)模。與此同時，國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國內(nèi)外投資企業(yè)大量涌現(xiàn)，勞動力需求大幅增加，二者既存在數(shù)量上的矛盾，也存在結(jié)構(gòu)上的矛盾。面對勞動力市場供求或就業(yè)供求的新形勢、新變化，國家一方面大力發(fā)展職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹，另一方面實(shí)行鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流的就業(yè)再造工程，實(shí)行“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的就業(yè)方針，鼓勵個人自謀職業(yè)、企業(yè)安置就業(yè)、社會幫扶有機(jī)結(jié)合，并逐步在全社會范圍內(nèi)推行勞動合同制(1983年勞動合同試點(diǎn)、1995年1月1日起開始實(shí)行《中華人民共和國勞動合同法》)、失業(yè)保險制度(1995年推行社會保障制度，1999年實(shí)行《失業(yè)保險條例》)等。這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施加快了就業(yè)體制的市場化改革，市場在勞動力就業(yè)和再就業(yè)方面越來越具有決定作用[6]，“雙軌制”就業(yè)政策逐步退出歷史舞臺，采用符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的積極就業(yè)政策，已經(jīng)成為緊迫任務(wù)。

(二)積極就業(yè)政策的創(chuàng)新與發(fā)展

中共中央、國務(wù)院于2002年9月在北京召開了改革開放以來就業(yè)和再就業(yè)方面最高規(guī)格的會議，并在當(dāng)年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》中正式提出了積極就業(yè)政策。這一政策的關(guān)注群體依然以失業(yè)人員為主，但是，其關(guān)注的群體范圍已經(jīng)開始向所有勞動力人口擴(kuò)大。也正是從2002年開始，勞動就業(yè)被納入到國家宏觀政策體系中，并在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的若干決定》中提出了到2020年實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。從此，就業(yè)政策開始擺脫經(jīng)濟(jì)體制改革的從屬身份，成為宏觀政策體系的重要組成部分。

在2003年，黨的十六屆三中全會確認(rèn)：“我國經(jīng)濟(jì)體制改革在理論和實(shí)踐上取得重大進(jìn)展。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)確立，全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局基本形成”[7]。中國勞動力就業(yè)和就業(yè)政策開始正式按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求穩(wěn)步發(fā)展。同年召開的全國再就業(yè)工作會議強(qiáng)調(diào)就業(yè)是民生之本，要放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置，加快就業(yè)政策改革，實(shí)施積極擴(kuò)大就業(yè)的長期戰(zhàn)略。2005年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)再就業(yè)工作的通知》則提出了更加綜合的就業(yè)政策目標(biāo)和任務(wù)，尤其是在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)背景下提出了將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)納入宏觀就業(yè)政策的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與擴(kuò)大就業(yè)的協(xié)調(diào)性，這說明積極就業(yè)政策已經(jīng)基本成熟。2006年發(fā)布的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》則進(jìn)一步推動了積極就業(yè)政策的完善和發(fā)展。

在關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)增長的同時，黨和政府日益關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)增長這兩方面的質(zhì)量問題和協(xié)調(diào)性問題。譬如，進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國國民經(jīng)濟(jì)一直保持中高速增長，但就業(yè)規(guī)模增長率始終保持低位，即使在就業(yè)率較高的2001年也僅僅達(dá)到了0.99%的增長率，整體上呈現(xiàn)穩(wěn)中趨降的特征，并沒有出現(xiàn)“奧肯定律”所認(rèn)為的經(jīng)濟(jì)增長可以較好地促進(jìn)就業(yè)增長的狀況。因此，2007年頒布并于2008年1月實(shí)行的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)，必須“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)相協(xié)調(diào)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展體現(xiàn)在就業(yè)方面的質(zhì)量問題開始得到黨和政府的關(guān)注與重視。與此同時，2008年1月施行的《中華人民共和國勞動法》，實(shí)行最低工資保障制度，就業(yè)政策發(fā)生了新的變化，從只關(guān)注就業(yè)規(guī)模轉(zhuǎn)換為關(guān)注就業(yè)規(guī)模與就業(yè)質(zhì)量并重。2008年確定了“堅(jiān)持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”[8]的就業(yè)促進(jìn)方針，標(biāo)志著中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展開始進(jìn)入新時代。

三、新時代“雙創(chuàng)”背景下就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展和高質(zhì)量就業(yè)政策

自黨的十八大開始，中國人民迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大時代，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。新時代的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，與之相適應(yīng)的就業(yè)形態(tài)突破了傳統(tǒng)雇傭式就業(yè)模式，勞動者自主擇業(yè)的靈活就業(yè)、市場調(diào)節(jié)的非正規(guī)就業(yè)、政府推動的自主創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的新樣態(tài)不斷涌現(xiàn)，自主創(chuàng)業(yè)規(guī)?？焖僭鲩L，就業(yè)質(zhì)量隨著就業(yè)規(guī)模擴(kuò)張不斷提高，就業(yè)政策也隨之從擴(kuò)大雇傭就業(yè)規(guī)模為主要目標(biāo)發(fā)展為以鼓勵創(chuàng)業(yè)、高質(zhì)量就業(yè)為主要目標(biāo)。

(一)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的“雙創(chuàng)”新時代

2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)壓縮了本就有限的世界市場空間，在一定程度上影響了對外貿(mào)易對中國經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，但是，國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)第三次浪潮(2009—2014年)在一定程度上抵消了此種的影響，使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在世界范圍內(nèi)呈現(xiàn)“風(fēng)景這邊獨(dú)好”的良好局面?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的崛起帶來了新的經(jīng)濟(jì)增長動能，帶動了工業(yè)、零售、包裝和快遞等行業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的人數(shù)不斷增加，自營網(wǎng)店和網(wǎng)店店主隨之大量出現(xiàn)，非正規(guī)就業(yè)相伴而生。尤其是伴隨著PC互聯(lián)網(wǎng)向移動互聯(lián)網(wǎng)過渡，團(tuán)購網(wǎng)站、網(wǎng)店迅速增加，非正規(guī)就業(yè)和個體創(chuàng)業(yè)規(guī)?？涨案邼q。據(jù)統(tǒng)計(jì)，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)份額達(dá)到7%—22%，到2025年可以創(chuàng)造4 600萬個就業(yè)崗位。在就業(yè)形態(tài)不斷增加的同時，促進(jìn)勞動人口流動的體制機(jī)制改革也在繼續(xù)加快。譬如，2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面放開中小城鎮(zhèn)落戶限制，并控制大城市人口規(guī)模，農(nóng)村剩余勞動力開始由“自由轉(zhuǎn)移”演化為“全面轉(zhuǎn)移”。從此，農(nóng)村剩余勞動力、城市新增勞動力(主要是青年學(xué)生)和下崗失業(yè)人員開始成為中國城市內(nèi)部各行業(yè)勞動力供給的三大主要群體。規(guī)模日益擴(kuò)大的勞動供給人口極大地減緩了資本邊際收益遞減的趨勢，有利于更加充分地發(fā)掘國內(nèi)人口紅利。

基于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)崛起和人口流動等情況，黨的十八大提出了“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的新時代就業(yè)方針，市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制逐步完善，創(chuàng)業(yè)時代隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的加快和各項(xiàng)扶持措施的出臺而快速來臨。這些重大改革和扶持舉措包括：2013年《關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》得以頒布和實(shí)施，從信貸資金、基地建設(shè)和稅收優(yōu)惠等多個方面大力扶持小微企業(yè)的發(fā)展；同年10月，國務(wù)院常務(wù)會議部署和推動商事制度改革，也就是公司資本注冊登記制度改革，實(shí)施“先照后證”制度，即變審批為先申請營業(yè)執(zhí)照后續(xù)再辦理相關(guān)手續(xù)；以及2014年全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)(河南)上線運(yùn)行，企業(yè)年度報告公示制正式運(yùn)行，等等。這些重大舉措的實(shí)施，大大激發(fā)了群眾的創(chuàng)業(yè)熱情，推動中國積極就業(yè)政策開始發(fā)生新的變化，從單一增加雇傭就業(yè)開始轉(zhuǎn)向促進(jìn)雇傭就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)并重，大眾創(chuàng)業(yè)正在成為中國就業(yè)發(fā)展的新亮點(diǎn)。

2014年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)首次公開發(fā)出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召。2015年又將“雙創(chuàng)”寫入政府工作報告，并于2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，以更加科學(xué)、精準(zhǔn)地實(shí)施“雙創(chuàng)”就業(yè)政策。由此，全國范圍內(nèi)掀起了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”“草根創(chuàng)業(yè)”浪潮，中國就業(yè)正式進(jìn)入“雙創(chuàng)”時代。“雙創(chuàng)”政策是中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的延續(xù)和升華，生動體現(xiàn)了發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享的高質(zhì)量就業(yè)狀態(tài)。

(二)“雙創(chuàng)”與高質(zhì)量就業(yè)的政策創(chuàng)新

國家對積極就業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)扶持政策的重視程度不斷增強(qiáng)，并最終將其完全上升到國家戰(zhàn)略的高度。2015年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，要求“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，這被稱為“就業(yè)政策4.0”[9]。在“十三五規(guī)劃”中明確提出了就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略；2017年黨的十九大進(jìn)一步提出“就業(yè)是最大的民生。要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”[10]。 2019年的政府工作報告首次“將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面”，明確穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的首要目標(biāo)是為保就業(yè)。在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)增長協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上通過就業(yè)政策地位提高來強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的首要目標(biāo)是就業(yè)，再次凸顯了黨和政府在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)中的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，也體現(xiàn)出就業(yè)工作頂層設(shè)計(jì)的不斷深化。

進(jìn)入新時代，黨和政府在減稅降費(fèi)、優(yōu)化營商環(huán)境等方面持續(xù)發(fā)力，同時，各地創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)大學(xué)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)業(yè)孵化基地和園區(qū)，通過政策、培訓(xùn)、場地等方面立體式、深入地推動大眾創(chuàng)業(yè)。作為配套措施，積極調(diào)整、完善用工政策和社保政策，有效適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)、靈活就業(yè)等不斷涌現(xiàn)的就業(yè)新業(yè)態(tài)，進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化戶籍和人才引進(jìn)等方面的體制機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)勞動人口的自由流動。這些“組合拳”從就業(yè)供給側(cè)和需求側(cè)同時助推高質(zhì)量就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，以及高質(zhì)量就業(yè)政策的探索、創(chuàng)新和發(fā)展。目前，盡管國內(nèi)外理論界尚未對高質(zhì)量就業(yè)加以界定，只是在歐盟、國際勞工組織等地區(qū)和組織中有一些關(guān)于就業(yè)質(zhì)量指數(shù)和體面勞動等方面的探索實(shí)踐，但中國的高質(zhì)量就業(yè)及其政策的關(guān)注重點(diǎn)在于就業(yè)機(jī)會充分與否、收入與分配、工作條件與環(huán)境、勞動關(guān)系和諧程度等方面。同時，基于新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的不斷出現(xiàn)，就業(yè)質(zhì)量評價和高質(zhì)量就業(yè)政策還要兼顧新業(yè)態(tài)的就業(yè)問題。

同時應(yīng)當(dāng)看到，1978年中國拉開改革開放大幕以來的就業(yè)研究主要集中在城鎮(zhèn)，對農(nóng)村的就業(yè)問題研究較少，這與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后有很大關(guān)系。但是，自2014年全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定、2016年進(jìn)一步明確了“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的具體做法后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下又重新煥發(fā)出活力。之前的集體經(jīng)濟(jì)組織形式更加注重“統(tǒng)分結(jié)合”下作為農(nóng)村主要生產(chǎn)資料的土地的“分”，新的集體經(jīng)濟(jì)組織形式則更加注重“統(tǒng)分結(jié)合”下土地資源的“統(tǒng)”。這種新的“統(tǒng)分結(jié)合”，保證了集體經(jīng)濟(jì)的公有制底色，有利于共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又因?yàn)楦黝愋推髽I(yè)在此誕生而激活了土地這一生產(chǎn)要素，激發(fā)個體經(jīng)營活力、提高個體經(jīng)營效率和就業(yè)創(chuàng)業(yè)效率。就其就業(yè)影響和作用而言，新的集體經(jīng)濟(jì)組織形式既增加了當(dāng)?shù)赜邢蘅臻g上的分工和崗位，吸納區(qū)域內(nèi)外人口的就業(yè)，又間接地、有效地緩解了城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力。從本質(zhì)上講，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)新組織形式的出現(xiàn)有力地推動了當(dāng)?shù)貏趧尤嗣竦木蜆I(yè)向著“自由勞動”的高質(zhì)量就業(yè)階段快速邁進(jìn)，與城市高質(zhì)量就業(yè)的推進(jìn)遙相呼應(yīng)，共同推進(jìn)中國總體高質(zhì)量就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、新中國70年就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

以史為鑒，可以知興替，“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始”[11]。中國的社會主義事業(yè)發(fā)展到哪個階段，勞動人民就業(yè)發(fā)展到哪種狀態(tài)，我們關(guān)于就業(yè)政策的思考研究和總結(jié)就要到哪里。站在新時代的歷史方位上，梳理和研究中國就業(yè)政策70年的創(chuàng)新發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，勞動人民的就業(yè)正在由“低效率的動態(tài)均衡”加速向“高效率的動態(tài)均衡”轉(zhuǎn)變，新中國的就業(yè)政策在適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的過程中持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展和調(diào)整完善，先后出現(xiàn)了具有中國特色的新中國“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策，新時期的“雙軌制”就業(yè)政策和積極的就業(yè)政策，以及新時代的“雙創(chuàng)”就業(yè)政策和高質(zhì)量就業(yè)政策。這些創(chuàng)新發(fā)展的背后有著非常深刻的經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)和挖掘，這必將對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全球就業(yè)問題的更好解決貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

(一)中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國就業(yè)政策不斷創(chuàng)新發(fā)展的根本政治保障

新中國創(chuàng)立以來就業(yè)政策的三個階段創(chuàng)新發(fā)展是接續(xù)不斷的，既有區(qū)別，又有聯(lián)系，新時期的就業(yè)政策是對新中國成立后“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策的辯證揚(yáng)棄，而新時代的就業(yè)政策是對新時期就業(yè)政策的否定之否定。從借鑒蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式到“摸著石頭過河”，再到將就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)和推出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，已經(jīng)鮮明地展示了中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)在不斷加強(qiáng)，有力地展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨和全國人民的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

就業(yè)政策的創(chuàng)新形式和內(nèi)容不斷發(fā)生變化，但其目標(biāo)和宗旨是一成不變的。無論是為了解決中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民吃飯問題的“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策，為了激發(fā)勞動人民生產(chǎn)積極性、實(shí)現(xiàn)人民共同富裕而不斷探索和提出的“雙軌制”就業(yè)政策、積極就業(yè)政策，還是新時代以人民為中心的“雙創(chuàng)”與高質(zhì)量就業(yè)政策，都鮮明地揭示：無論在哪個發(fā)展階段，中國共產(chǎn)黨都不會忘記初心、都會牢記使命，始終都把人們對美好生活的向往視為自己的奮斗目標(biāo)。這充分說明：中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國就業(yè)政策不斷創(chuàng)新發(fā)展而初心不變的根本政治保障，高質(zhì)量就業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)同樣也必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。

(二)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長是高質(zhì)量就業(yè)增長和就業(yè)政策制定的前提條件

在新中國成立之時，落后的生產(chǎn)力發(fā)展水平、積貧積弱的國民經(jīng)濟(jì)決定了當(dāng)時的就業(yè)政策必須是“統(tǒng)包統(tǒng)配”，集中力量辦大事。在改革開放的新時期，生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長，決定了就業(yè)政策的快速市場化，從計(jì)劃管理與市場調(diào)節(jié)并存演化到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的積極就業(yè)政策，就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、就業(yè)質(zhì)量不斷提升。在新時代，科技創(chuàng)新日益成為經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力，中國生產(chǎn)力發(fā)展質(zhì)量得到了巨大提高，國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從積貧積弱發(fā)展為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，大大激發(fā)了各行各業(yè)勞動人民的創(chuàng)業(yè)熱情，催生了“雙創(chuàng)”就業(yè)政策。這足以說明中國生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長是就業(yè)發(fā)展、就業(yè)政策制定的前提條件，同樣也是實(shí)現(xiàn)未來高質(zhì)量就業(yè)目標(biāo)的前提條件。

需要注意的是，包括勞動、資本、科技和土地等在內(nèi)的影響經(jīng)濟(jì)增長的決定要素是基本相同的，但它們的組合方式或表現(xiàn)方式往往因?yàn)轶w制機(jī)制的不同而不同[12]，進(jìn)而決定了就業(yè)表現(xiàn)的不同。因此，在加快科技創(chuàng)新以推動經(jīng)濟(jì)增長的同時，需要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，需要重新設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)組織形式和體制機(jī)制，兼顧高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高質(zhì)量就業(yè)目標(biāo)。

(三)體制機(jī)制改革是高質(zhì)量就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的重要影響因素

很長時期以來，受西方經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)者在研究就業(yè)和就業(yè)政策等問題時往往忽略了問題背后的生產(chǎn)關(guān)系問題，然而要理解各種經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，包括就業(yè)及就業(yè)政策的變化，就必須關(guān)注生產(chǎn)資料所有權(quán)、生產(chǎn)模式等因素[13]。因此，如果生產(chǎn)資料的剝奪與勞動者生存危機(jī)、就業(yè)危機(jī)存在著一種不可逆的因果關(guān)系，如果私有制不能兼顧個體效率與公共就業(yè)，似乎廢除私有制并使勞動資料所有權(quán)重新回歸勞動者才是正道，還需要在協(xié)作和“靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上”重新設(shè)計(jì)個人所有制[14]，以保證個體和整體具有足夠高的效率。

正是看到了私有制的弊端，中國人民才在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下選擇和走上了社會主義道路，通過“一化三改”建立了社會主義生產(chǎn)資料公有制，真正地實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家做主。中國就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展就是在社會主義制度下實(shí)現(xiàn)的，隨著從單一的公有制經(jīng)濟(jì)向公有制為主體、多種所有制并存的轉(zhuǎn)變和全面集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變而不斷創(chuàng)新發(fā)展?？梢哉f，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是“我們黨的一個偉大創(chuàng)舉”[15]，它創(chuàng)造性地重構(gòu)和再造了社會主義與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的體制機(jī)制[16]，在協(xié)作生產(chǎn)和生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上探索和重建勞動者個人所有制，兼顧共同富裕與個體效率；在實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長目標(biāo)的同時通過增加非就業(yè)收入來弱化就業(yè)作為謀生手段的工具性、強(qiáng)迫性，增加勞動者就業(yè)的自由度、獲得感和幸福感。中國未來高質(zhì)量就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和高質(zhì)量就業(yè)政策的制定同樣需要繼續(xù)全面深化體制機(jī)制改革，全面優(yōu)化社會主義生產(chǎn)關(guān)系和不斷探索、設(shè)計(jì)新的經(jīng)濟(jì)組織形式。

(四)以人民為中心是中國就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在要求

長期以來，就業(yè)研究主要停留在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，而經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的就業(yè)研究是要服從資源配置下的產(chǎn)值最大化研究的。在這種研究范式下，勞動人民的就業(yè)不過是生產(chǎn)函數(shù)中的一個變量而已，以至于在出現(xiàn)就業(yè)危機(jī)時，研究者和政策制定者只能糾結(jié)于生產(chǎn)要素之間的替代關(guān)系和“無就業(yè)增長”這兩個方面的數(shù)字調(diào)整，這對實(shí)際問題的根本解決并沒有實(shí)質(zhì)意義。中國經(jīng)濟(jì)社會的實(shí)踐和就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展共同打破了這一局限，即就業(yè)不僅是一個變量的變化問題，還是一個社會問題、民生問題、倫理問題和文明問題，需要將人的發(fā)展放置在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究、就業(yè)研究和就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的核心地位。中國就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)設(shè)定為促進(jìn)就業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念破除了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)長期堅(jiān)持的“財富中心”理論桎梏。

總之，新中國70年就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)充分揭示一個道理：經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必然要求有高質(zhì)量的就業(yè)和高質(zhì)量的就業(yè)政策，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下推動生產(chǎn)力發(fā)展和推動生產(chǎn)關(guān)系變革以及二者的有機(jī)協(xié)調(diào)。民族的也是世界的，中國就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)也是貢獻(xiàn)給世界的寶貴財富，必將為世界各國解決本國的就業(yè)難題貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。