陳曉梅（高級會計師）（南京交通職業(yè)技術學院江蘇南京211188）

黨的十九屆四中全會對“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督”作了戰(zhàn)略部署，指出要健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性。中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站2019年度審查調查公告顯示，高校重點領域權力尋租和腐敗問題依然突出，“關鍵少數(shù)”履職不到位和崗位權力失范的現(xiàn)象頻發(fā)。高校內部監(jiān)督如何主動契合新時代國家治理能力現(xiàn)代化的要求，從目標轉變、體系優(yōu)化和機制設計上進行設計和重構，解決監(jiān)督乏力甚至失效的問題，對推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、高校內部監(jiān)督的內涵

我國大部分高校由政府出資舉辦，行使公共權力，政府通過法律完善、制度設計、規(guī)劃引導等方式，改革完善高校內部治理結構，平衡內部權力關系。如教育部頒布了《大學章程制定暫行辦法》《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》《學校教職工代表大會規(guī)定》等一系列配套文件。同時，政府會通過巡視、財政檢查、審計等外部監(jiān)督手段，強化對權力運行的制約，以實現(xiàn)公共利益、平衡多元利益訴求。但是，高校自身改革的內生動力卻不足。

隨著高等教育改革的持續(xù)推進，特別是“放管服”政策的出臺，政府賦予高校的辦學自主權逐漸增多，對高校的治理能力提出挑戰(zhàn)。內部權力主體通過履職可支配的資源更多、影響更大，教職工和學生為代表的內部利益相關者權利意識變強、訴求多元化，兩者之間的沖突催生了高校內部監(jiān)督的自發(fā)需求。高校內部監(jiān)督是內部組織機構或人員對學?；顒訉嵤┑囊环N內部控制手段，目的是制約和規(guī)范學校權力運行，保證學校各項事業(yè)安全有序推進。

二、高校內部監(jiān)督存在的問題

外部監(jiān)督面臨巨大需求與資源有限性的矛盾，加上信息不對稱，實質性監(jiān)督效果不佳。高校應該優(yōu)化內部監(jiān)督機制，配合外部監(jiān)督實現(xiàn)有效互動和利益均衡，但實際運行中內部監(jiān)督也存在一些問題。

（一）紀檢監(jiān)察部門的同級監(jiān)督有待加強

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，高校紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下工作，紀檢監(jiān)察機構協(xié)助高校黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設和反腐敗工作。然而在實踐中，受制于組織自身的重視和接受程度，部分紀檢監(jiān)察人員在履職時沒有充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）內部審計監(jiān)督無力

2020年3月發(fā)布的《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》（教育部令47號）明確了內部審計的職責權限，要求對涉及政策執(zhí)行、風險控制等事項進行審計，強調對內部審計結果的運用，從制度上對權力運行進行責任約束。但是內部審計的審計事項和內容受制于領導的重視程度和同級部門的理解，獨立性較差。加上審計手段落后、時效性不足和結果運用不充分，達不到規(guī)范管理的目的，甚至還出現(xiàn)屢審屢犯的現(xiàn)象，影響監(jiān)督成效。

（三）民主監(jiān)督形式化

以教職工和學生為代表的高校內部利益相關者，通過代表大會履行監(jiān)督職責，高校章程對此作出了明確的要求，從制度層面進行權利保障。實際運行中，高校普遍存在政務不公開和權力運行透明度低的問題，教職工和學生等利益相關者對重大事項的運作過程很難了解，多數(shù)都是事項的事后監(jiān)督。教職工和學生的訴求，大多基于自身的利益得失，民主監(jiān)督日趨形式化，沒有取得實質性的效果。

三、高校內部監(jiān)督體系重構的目標定位

治理必治權，治權必監(jiān)督?！皥猿趾屯晟泣h和國家監(jiān)督體系，完善權力配置和運行制約機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。在這種背景下，高校內部監(jiān)督要主動契合新時代國家治理能力現(xiàn)代化的要求，從協(xié)同、整體的視角重新界定高校內部監(jiān)督的目標定位，探究監(jiān)督目標與治理機制之間的匹配與效率。

高校內部治理的宏觀架構已初具形態(tài)，基本形成了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約、相互協(xié)調的權力結構和運行機制。高校內部監(jiān)督以權力結構為載體，以制度為標準，對權力主體的履職行為及其后果進行監(jiān)控。內部監(jiān)督制度供給很大程度上依賴高校自發(fā)性、創(chuàng)新性等內生動力，難以避免利益調整，只有堅守公平公正的基本原則，才能被廣泛認同和支持。協(xié)同治理視角下高校內部監(jiān)督目標應轉向社會治理目標，即體現(xiàn)內部監(jiān)督的共治共享特征，增進公平公正，實現(xiàn)資源配置的高效和平衡。

現(xiàn)代大學的發(fā)展離不開不同利益相關者的認可和評價?？冃菍Ω咝＝ㄔO成果的理性評價，可以通過指標量化考核，例如江蘇省從2019年開始對地方普通高校實行績效考核。大學聲譽與績效相關，但更多的是一種情感認同，反映不同大學的精神特質。高校內部監(jiān)督就是要促使內部組織及其成員緊緊圍繞績效和聲譽履行職責，從行為準則約束轉化為內心的價值追求，營造向善向上的文化氛圍。

協(xié)同治理視角下高校內部監(jiān)督目標呈現(xiàn)以下特點：一是多元性。強調監(jiān)督主體多元化，紀檢監(jiān)察、內部審計、民主組織彼此承認并確定監(jiān)督職責權限，堅持平等、合作、協(xié)商的原則，建立伙伴關系，共同解決內部監(jiān)督問題。二是諧變性。高校內部監(jiān)督注重目標與機制之間的匹配與效率，一定要考慮共生諧變的問題。在國家整體治理體系變革持續(xù)推進的背景下，需兼顧改革發(fā)展的“現(xiàn)實與未來”，處理好“穩(wěn)定性與動態(tài)適應性”的關系，最終實現(xiàn)多層次的監(jiān)督目標。

傳統(tǒng)的內部監(jiān)督主要針對政策執(zhí)行、經(jīng)濟責任和風險管控，強化黨風廉政建設和反腐敗監(jiān)督，僅僅反映了內部監(jiān)督的責任性。協(xié)同治理視角下高校內部監(jiān)督是整合多元治理主體以“增進公平公正、提升績效和聲譽”為目標，依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度對各類事項進行評估、督查和管控，最終實現(xiàn)協(xié)同共治。

四、高校內部監(jiān)督體系重構的框架：三位一體、協(xié)同共治

“協(xié)同治理”的學術和實踐研究起源于20世紀80年代，是公共管理理論在實踐中不斷調整的產(chǎn)物，已經(jīng)成為該領域研究的熱點問題。經(jīng)過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，學術界對協(xié)同治理的概念有不同的解讀。Donahue（2004）提出了協(xié)同治理的概念，認為協(xié)同治理是指通過與社會生產(chǎn)者協(xié)作，同時將政府自由裁量權對外釋放共享以達到公眾目標。何水（2008）基于社會資本分析指出，協(xié)同治理是在網(wǎng)絡與信息技術的支持下，社會多元主體和要素相互協(xié)調和合作治理，以追求最大化的治理效能，最終達到增進公共利益的目的。李漢卿（2014）認為，協(xié)同治理就是尋求有效治理結構的過程，強調個體競爭，更關注不同組織行為體之間的協(xié)作，以期實現(xiàn)整體大于部分的效果。張賢明等（2016）認為，協(xié)同治理是對現(xiàn)實治理難題的回應，倡導多元主體在資源與利益相互依賴的基礎上共同參與決策制定，并協(xié)同解決問題。

高校內部監(jiān)督是對權力運行的規(guī)范與制約，是維持高校穩(wěn)定和高效運轉的保障。如何發(fā)揮高校內部監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力是亟待解決的問題。在高校內部監(jiān)督主體已經(jīng)有明確制度安排的背景下，探討的重心應該由“誰來監(jiān)督”轉向“如何監(jiān)督”“怎樣監(jiān)督”，研究監(jiān)督實踐需要的規(guī)則，應對監(jiān)督事項的復雜性、多維性與監(jiān)督能力有限性之間的矛盾，但學者們對于這方面的研究相對較少。協(xié)同治理理論為高校內部監(jiān)督協(xié)同治理提供了一個有益的分析框架和視角，對開放系統(tǒng)中社會多元化的協(xié)同發(fā)展具有較強的指導意義。為此，應整合各類監(jiān)督資源和力量，實施跨組織邊界的行動，構建以紀檢監(jiān)察監(jiān)督為靈魂、內部審計監(jiān)督為抓手、民主監(jiān)督為支撐的“三位一體”的高校內部監(jiān)督體系，并通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)協(xié)同共治，如圖1所示。

圖1 “三位一體”內部監(jiān)督體系

五、高校內部監(jiān)督體系重構的實施路徑

運用協(xié)同治理理論，在對監(jiān)督目標進行重新定位的基礎上，提出構建“三位一體”內部監(jiān)督體系，并通過制度創(chuàng)新、動力驅動、文化引領和技術支撐的機制設計，最終實現(xiàn)協(xié)同共治。

（一）內部監(jiān)督制度創(chuàng)新機制

通過制度制約，可以實現(xiàn)組織行為和目標的趨同，保障內部監(jiān)督的有效運行。高校應該依據(jù)章程建立多元主體協(xié)同組織，明確成員之間的權責關系，規(guī)劃協(xié)同戰(zhàn)略，設計協(xié)同制度，完善協(xié)同流程，實現(xiàn)從行政指令到制度制約的轉變，為有效監(jiān)督提供制度保障。協(xié)同制度包括：一是聯(lián)席會議制度。由副校級領導召集，紀檢監(jiān)察、內部審計等多元主體參與，從宏觀層面統(tǒng)籌和引導的協(xié)同監(jiān)督戰(zhàn)略和目標，設立會議章程，規(guī)范聯(lián)席會議的工作機制和決策過程，明確各主體的職責分工和運行規(guī)則。二是響應配合制度。由于監(jiān)督職責的不同，實際運行過程中會受到權限和專業(yè)的制約，這時可以通過另一方給予支持和配合甚至是相關權限的授權，形成強大的監(jiān)督合力。三是績效評價制度。選取合適的評價指標，定期對內部監(jiān)督的協(xié)同過程進行全面、準確的績效評價，總結現(xiàn)有機制存在的不足與缺陷。強化對問題預警、發(fā)現(xiàn)、處置中各主體間協(xié)作配合情況的考核，加大評估結果的運用。四是動態(tài)契合制度。隨著社會制度和科學技術的變革，權力所依賴的關鍵資源不斷變化，只有不斷運用前沿理論和科技手段進行調適，諧變共生，才能實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（二）內部監(jiān)督動力驅動機制

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，人、制度和技術三個基本要素，缺一不可且相輔相成。目前，國家出臺一系列的綱領性文件，為高校內部監(jiān)督體系現(xiàn)代化提供了法治依據(jù)；大智移云技術的發(fā)展，使大數(shù)據(jù)平臺的搭建成為現(xiàn)實，為高校內部監(jiān)督體系現(xiàn)代化提供了技術支持；高校內部監(jiān)督是監(jiān)督主體的動機與能力相互匹配轉換的過程，取得成效的核心關鍵，是“人”的問題。如果監(jiān)督主體的主動性不能充分發(fā)揮、預設目標與價值追求不能有效實現(xiàn)，內部監(jiān)督的有效性就大打折扣。筆者認為，高校內部監(jiān)督的動力驅動因素包括監(jiān)督者價值認同和外部制約，可以從三個方面促使監(jiān)督主體積極履職：首先，高校內部要強化對內部監(jiān)督的價值認同——內部監(jiān)督是為了維護公平公正、完成大學使命必要的制度設計。只有這樣才能增強包容，與被監(jiān)督者在互信的基礎上達成共識，提高監(jiān)督效率。其次，高標準選派人員充實高校內部監(jiān)督隊伍，完善職業(yè)發(fā)展路徑，健全后續(xù)教育和培訓，提高專業(yè)素養(yǎng)和能力，營造良好的職業(yè)環(huán)境，增強獨立性，提升內部監(jiān)督效果。再次，將行為操守納入監(jiān)督主體的考核指標，根據(jù)偏好設計差異化的激勵和約束制度。強化對監(jiān)督事項的反饋，保護監(jiān)督主體的權益，加大考核結果在獎懲中的運用，激發(fā)監(jiān)督的內生動力。

（三）內部監(jiān)督文化引領機制

處于變革中的高校內部監(jiān)督體系，目前只是觸及權力主體“不敢腐”和“不能腐”的問題。要想達到“不想腐”的高位目標，需要引入文化治理的理念和手段，調適和整合多元主體和差異系統(tǒng)資源，通過結合政策制度、資源調配和激勵機制等方式對體系的構建完善和有效運行加以支撐。高校內部組織和人的價值觀深受文化的影響，這種影響直接投射并作用于制度建設和道德約束兩個方面，筆者認為，可以從三個方面推進文化引領：一是以推動高校制度文化建設為重點，強調制度規(guī)范與文化約束的統(tǒng)一，優(yōu)化治理結構，明確治理意圖，處理好不同利益主體的關系，將文化治理理念貫穿于制度設計、制定、執(zhí)行和反饋的全過程。二是以文化浸潤和熏陶等方式引導和培養(yǎng)權力主體的自發(fā)意識，強化道德制約，確保激勵機制的有效性，錘煉“不想腐”的權力自覺。三是根據(jù)高校“需求側改革”的思路，整合協(xié)調文化資源，關注文化同一性和差異性的共存融合，加深感知、理解和認同，打破內部權力主體間的價值疏離，減少權力內耗造成的效率低下和群體割裂，保持內部監(jiān)督體系的張力。

（四）內部監(jiān)督技術支撐機制

隨著“放管服”改革的持續(xù)推進，高校的自主權不斷擴大，資源調配權力集中，運行隱蔽性強，出現(xiàn)的問題破壞性大，給內部監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)、人工智能和云計算等信息技術的交融發(fā)展，特別是5G時代的到來，將給高校內部監(jiān)督帶來顛覆性變革。以大數(shù)據(jù)驅動為主導協(xié)同同質異構要素資源（人力資源、學生資源、財務資源、成果資源等），動態(tài)優(yōu)化形成內驅動力，是推進高校內部監(jiān)督協(xié)同治理的最優(yōu)路徑。首先，要推動“辦公云”系統(tǒng)，推廣移動互聯(lián)辦公，將履職行為全面在線化、數(shù)據(jù)化、公開化。要打破部門信息孤島，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間相互耦合、連續(xù)互動，實現(xiàn)共識達成有效轉換。其次，要在“辦公云”系統(tǒng)的各風險點切入預警模塊，當出現(xiàn)數(shù)據(jù)異動時自動向內部監(jiān)督部門報警并予以鎖定，真正做到監(jiān)督關口前置，用“技防”代替“人防”，堅持預警和糾錯并重，加大防控力度。最后，要加大對系統(tǒng)信息的數(shù)據(jù)挖掘和整理，分析協(xié)同機制設計的科學性和可操作性，通過管理駕駛艙展示內部管理動態(tài)，為高校內部監(jiān)督有效運行和動態(tài)調適提供大數(shù)據(jù)支撐。