韓東成 張元金

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件的記錄、通報和責(zé)任追究制度”“建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度”。在此精神指導(dǎo)下，2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳和中央政法委分別印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》（以下簡稱《兩個規(guī)定》）。隨后，最高人民檢察院根據(jù)《兩個規(guī)定》印發(fā)《關(guān)于檢察機關(guān)貫徹執(zhí)行<領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定>和<司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定>的實施辦法（試行）》（以下簡稱最高檢《兩個規(guī)定實施辦法》）。2019年8月，最高人民檢察院又下發(fā)《關(guān)于建立過問或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項記錄報告制度的實施辦法》（以下簡稱最高檢《重大事項報告實施辦法》）并在全國四級檢察機關(guān)組織開展集中填報工作。上述文件的制定構(gòu)建起檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度，對防止檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理，確保檢察官依法獨立公正行使職權(quán)，防止檢察機關(guān)內(nèi)部人員過問案件，具有里程碑式的意義。

但是，認(rèn)真研讀上述文件規(guī)定后不難發(fā)現(xiàn)其中仍然存在諸多問題，如正當(dāng)過問行為與非法干預(yù)行為界限不清、記錄主體對象不明以及記錄、報告程序設(shè)置不盡科學(xué)等，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)檢察長“不愿管、不敢管”、檢察官“不愿記、不敢記”等異化現(xiàn)象。如何破解上述問題，切實發(fā)揮制度作用，成為健全完善檢察機關(guān)防范內(nèi)部干部司法辦案制度規(guī)定的現(xiàn)實課題。

一、當(dāng)前檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度存在的現(xiàn)實問題

（一）正當(dāng)過問行為與非法干預(yù)行為[1] 本文將“非法過問、干預(yù)、插手案件辦理行為”統(tǒng)稱為“非法干預(yù)行為”。的界限不清

現(xiàn)已發(fā)布文件的規(guī)定基本明確了對于檢察機關(guān)內(nèi)部人員非法干預(yù)行為的記錄、通報和責(zé)任追究機制等，尤其需要指出的是，最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款在將檢察機關(guān)內(nèi)部人員依照法定職責(zé)、按照法定程序的正當(dāng)過問行為也納入其中的同時，并未對該兩種行為的記錄方式進(jìn)行差別化處理，更未對正當(dāng)過問行為是否應(yīng)該被記錄、通報進(jìn)行規(guī)定。加之當(dāng)下對于檢察人員應(yīng)當(dāng)“全面、如實、客觀記錄”以及司法責(zé)任制等的強調(diào)，導(dǎo)致觀念上似乎已經(jīng)形成并且在實踐中也有所呈現(xiàn)的一種傾向，即檢察官在辦案過程中，包括檢察長在內(nèi)的具有正當(dāng)監(jiān)督管理權(quán)限的任何人都不能過問案件辦理，否則就要被記錄，并啟動通報、責(zé)任追究機制。此種傾向會導(dǎo)致對于檢察官權(quán)力監(jiān)督管理作用的減弱，使人情案、關(guān)系案、金錢案的辦案風(fēng)險增加。

（二）記錄主體和對象不明確

（三）相關(guān)程序性規(guī)定模糊

最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款規(guī)定：“因履行法定職責(zé)需要，向承辦人員了解正在辦理的重大事項有關(guān)情況的，或者對正在辦理的重大事項提出指導(dǎo)性意見的，應(yīng)當(dāng)依照法律程序或工作程序正式提出?！痹摋l針對何為“法律程序”“工作程序”并未進(jìn)行詳細(xì)說明，造成實踐中在具體應(yīng)用時出現(xiàn)偏差。此外，上述規(guī)定明確“僅以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的，由承辦人員作為日常工作記錄在案后，依程序辦理”，同樣，針對何為“依程序辦理”也未進(jìn)行詳細(xì)說明，對于此種情況是否應(yīng)該啟動通報、責(zé)任追究機制規(guī)定不明。上述程序性規(guī)定模糊不清，在司法責(zé)任制改革的大背景下，加劇了檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人即便在法律授權(quán)的范圍內(nèi)也不敢、不愿行權(quán)的心理。

（四）如實記錄后的報告程序設(shè)置不合理

最高檢《兩個規(guī)定實施辦法》第13條規(guī)定：“檢察人員對所記錄的檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員過問案件線索，應(yīng)當(dāng)及時向部門負(fù)責(zé)人報告，部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時向分管院領(lǐng)導(dǎo)和所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)報告。部門負(fù)責(zé)人或者院領(lǐng)導(dǎo)對所記錄的檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員過問案件線索，應(yīng)當(dāng)及時移交所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)?！钡遣o針對部門負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員或者院領(lǐng)導(dǎo)實施非法干預(yù)行為的報告程序，或為該規(guī)定考慮不周嚴(yán)之處，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)此種情況時無法操作或操作存在滯礙。

二、檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度不盡科學(xué)完善導(dǎo)致的實踐障礙

（一）檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等“不愿管、不敢管”

根據(jù)法律規(guī)定，檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及質(zhì)量評查人員、檢務(wù)督察人員、流程監(jiān)控人員均有權(quán)對檢察官辦理案件進(jìn)行監(jiān)督管理。上述文件規(guī)定未將正當(dāng)監(jiān)督管理行為與非法干預(yù)案件行為進(jìn)行區(qū)分并進(jìn)行差別化處理，導(dǎo)致“所有過問行為都要被記錄、通報甚至追責(zé)”的傾向和理念在檢察機關(guān)內(nèi)部人員心中不斷深化。上述有權(quán)對檢察官辦理案件進(jìn)行監(jiān)督的人員因擔(dān)心被記錄、通報甚至追責(zé)而怠于行使法律賦予的監(jiān)督管理職權(quán)，促使實踐中檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等人員“不愿管、不敢管”的苗頭出現(xiàn)并呈日益加劇之勢，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約作用不斷減弱。這顯然與我國司法改革中“堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監(jiān)督制約相結(jié)合”的原則有不小的偏離。

（二）檢察人員“不愿記、不敢記”

一方面，檢察人員將案件關(guān)系人私下接觸自己的行為記錄下來，可能會產(chǎn)生一定的職業(yè)風(fēng)險，所以承辦人一般不會選擇主動記錄干預(yù)情況。如發(fā)現(xiàn)部門負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員或者院領(lǐng)導(dǎo)實施違法干預(yù)行為，檢察人員的記錄按照現(xiàn)行報告程序會將記錄行為暴露在上述記錄對象的面前無疑。另一方面，基于檢察人員與記錄對象之間雙向聯(lián)系的私密性，承辦人不記錄或不如實記錄的行為很難被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致檢察人員存在僥幸心理；此外，即便由此需要承擔(dān)一定的風(fēng)險，出于對利益、人情或日后工作便利的考慮，承辦人可能會更傾向于承受這種風(fēng)險。上述制度設(shè)計、利益權(quán)衡等種種因素，導(dǎo)致實踐中檢察人員“不愿記、不敢記”。

（三）防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度難以充分發(fā)揮實際作用

建立檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神、全面推進(jìn)依法治國的重大舉措，對于排除檢察機關(guān)內(nèi)部人員對檢察權(quán)行使的違法干預(yù)和影響具有重大作用。但是，記錄是檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度的基礎(chǔ)和前提，沒有全面、如實、客觀的記錄，后續(xù)的通報、責(zé)任追究機制更無從談起。文件規(guī)定中記錄主體和記錄對象的不明確以及司法實踐中檢察人員不愿記、不敢記的現(xiàn)象，致使檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度存在規(guī)范盲區(qū)。即便檢察人員頂住壓力，按照規(guī)定程序如實記錄，在向部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、單位檢務(wù)督察部門報告的過程中，極有可能因利害關(guān)系人的介入導(dǎo)致后續(xù)的通報、追責(zé)程序無法進(jìn)行，進(jìn)一步導(dǎo)致該項制度在實踐中難以充分發(fā)揮作用。

三、健全完善檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度的對策建議

（一）正確區(qū)分正當(dāng)過問行為與非法干預(yù)行為

最高檢《兩個規(guī)定實施辦法》第18條規(guī)定應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握和區(qū)分檢察人員依法正常履行監(jiān)督職責(zé)和違反規(guī)定干預(yù)案件行為的界限。筆者認(rèn)為，正當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)在于了解案情或依法提出參考意見，應(yīng)當(dāng)將“過問”分為正當(dāng)過問行為與非法過問行為。因履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)，依照法律程序或者工作程序了解案情或提出參考意見的，可以認(rèn)定為正當(dāng)過問行為。而“干預(yù)、插手”從字面理解是指“參與本不該參與的事情”，具體到司法辦案，明顯屬于違法行為。所以筆者將過問、干預(yù)、插手案件辦理行為細(xì)分為正當(dāng)過問行為與非法干預(yù)行為。二者之間的區(qū)別需要根據(jù)是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督的法定職責(zé)、是否按照法律程序或工作程序提出、是否具有以牟取個人私利為目的等條件，綜合判斷是否屬于非法干預(yù)行為。

1．如何判斷是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)的行為

三是群體利益訴求的延伸。網(wǎng)絡(luò)中有一類群體是以討伐個人或集體利益為目標(biāo)而集中的一個群體，這樣的群體往往以知識型成員為主導(dǎo)者，通過有理有據(jù)的說明方式使群眾信服，號召更多人參與進(jìn)來。聲勢浩大的群體容易加劇社會問題，發(fā)酵微小的社會事件，引起全社會的關(guān)注。

（1）需要明確檢察機關(guān)內(nèi)部具有法定監(jiān)督職責(zé)的人員范圍。通過分析《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律以及最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定，筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)內(nèi)部人員中具有法定監(jiān)督職責(zé)的人員包括檢察長、副檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及流程監(jiān)控員、質(zhì)量評查員、檢務(wù)督察人員在內(nèi)的其他具有正當(dāng)監(jiān)督權(quán)限的檢察人員。其他不具有正當(dāng)監(jiān)督權(quán)限的檢察機關(guān)內(nèi)部人員的任何過問、干預(yù)、插手案件辦理的行為均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法干預(yù)行為。

（2）需要明確的是上述人員的行為是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)的行為。如果上述人員不是基于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)，而是明顯具有以牟取個人私利為目的，向檢察官打招呼說情或施加壓力的，可以直接認(rèn)定為非法干預(yù)行為。對于難以判定是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)的行為，則需要根據(jù)具體人員、具體情形分開討論。①針對檢察長，需要首先區(qū)分案件決定權(quán)和審核權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第36條明確“人民檢察院檢察長”是檢察機關(guān)所有權(quán)力的總出口，檢察長可以以權(quán)力清單的形式將部分事項的決定權(quán)交由檢察官行使。筆者認(rèn)為，針對權(quán)力清單中未授予檢察官的權(quán)力，檢察長當(dāng)然行使案件決定權(quán)，有權(quán)了解并決定案件辦理工作，所以此時不存在非法干預(yù)行為。而針對權(quán)力清單中授予檢察官的權(quán)力，《兩個規(guī)定》明確檢察長、分管副檢察長因履行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)，需要對正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見的，應(yīng)當(dāng)依照程序以書面形式提出。所以，此時應(yīng)該通過是否依照法律程序來判定檢察長、分管副檢察長的行為是否屬于非法干預(yù)行為。②針對副檢察長，法律規(guī)定其是依據(jù)檢察長的委托，協(xié)助檢察長履行法律監(jiān)督管理職責(zé)。需要明確的是，副檢察長只能在檢察長委托分管的范圍內(nèi)行使檢察長職權(quán)，如超越分管范圍過問、干預(yù)、插手案件辦理，則屬于非法干預(yù)行為。③針對業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，根據(jù)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定，其對于本部門其他檢察官辦理的案件具有審核權(quán)，在行使審核權(quán)的過程中了解案情的行為是被允許的，所以此時了解案情的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為正當(dāng)過問行為。但是，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人無權(quán)改變檢察官決定，其對于案件提供參考建議是否屬于非法干預(yù)行為需要根據(jù)是否按照法律程序提出來確定。④針對其他具有正當(dāng)監(jiān)督權(quán)限的檢察人員，因不具有案件審核權(quán)，只能就案件情況向承辦人員進(jìn)行了解、核實，所以需要討論的是上述人員了解案情的行為是屬于正當(dāng)過問行為還是非法過問行為。最高人民檢察院針對上述工作制定了相應(yīng)的工作程序，所以判斷上述人員是否構(gòu)成非法過問行為主要看是否依照工作程序開展。因法律未授予上述人員提出參考建議的權(quán)力，所以上述人員以任何方式提出參考建議的行為均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法干預(yù)行為。

2.如何判斷是否屬于依照法律程序或工作程序正式提出

最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款規(guī)定：“因履行法定職責(zé)需要，向承辦人員了解正在辦理的重大事項有關(guān)情況的，或者對正在辦理的重大事項提出指導(dǎo)性意見的，應(yīng)當(dāng)依照法律程序或工作程序正式提出?！比绾闻袛嗍欠駥儆谝勒辗沙绦蚧蚬ぷ鞒绦蛘教岢?，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)針對不同人員進(jìn)行分別討論。

（1）針對檢察長、副檢察長，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第 10條規(guī)定：“檢察長（分管副檢察長）不同意檢察官處理意見的，可以要求檢察官復(fù)核或提請檢察委員會討論決定，也可以直接作出決定。要求復(fù)核的意見、決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出并歸入案件卷宗。”所以，判斷檢察長、副檢察長提出指導(dǎo)性意見的合法性關(guān)鍵在于是否以書面的形式作出。

（2）針對業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第19條關(guān)于業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人職責(zé)中并沒有規(guī)定其能夠直接向檢察官提出參考意見。為了提高案件辦理效率，筆者認(rèn)為，可以參考《上海檢察機關(guān)落實司法責(zé)任制工作細(xì)則（試行）》第39條，規(guī)定業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在行使審核權(quán)時，針對有不同意見的案件，可以在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)審核時提出參考意見，但不得私下提出。如業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為檢察官決定確有錯誤的，可以通過召開檢察官聯(lián)席會議的形式，發(fā)揮集體智慧，為承辦檢察官提供參考意見。經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論仍有分歧意見的，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人可以提請檢察長、分管副檢察長審核。

（3）針對質(zhì)量評查人員，《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定（試行）》第 5條、第20條規(guī)定了案件質(zhì)量評查的方式及程序，明確質(zhì)量評查應(yīng)當(dāng)依托案件質(zhì)量評查智能輔助系統(tǒng)，以網(wǎng)上評查為主、網(wǎng)下評查為輔的方式，嚴(yán)格依照“選取被評查案件；調(diào)閱相關(guān)材料，向辦案人員等了解相關(guān)情況；提出評查意見；檢察長或者檢察委員會審定評查結(jié)果；反饋評查結(jié)果”的程序進(jìn)行質(zhì)量評查工作。如調(diào)閱涉及國家秘密或者重大敏感問題的材料，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)本院檢察長或者有批準(zhǔn)權(quán)的上級人民檢察院批準(zhǔn)。針對如何調(diào)閱相關(guān)材料，上述工作規(guī)定并未提及。筆者認(rèn)為，為規(guī)范評查流程，質(zhì)量評查人員在調(diào)取相關(guān)紙質(zhì)材料時，除應(yīng)遵守上述程序外，還應(yīng)當(dāng)出具書面情況說明，明確紙質(zhì)材料調(diào)取原因、調(diào)取用途和歸還時間等情況并簽字后交由案件承辦人員附卷。履行上述程序后，才能認(rèn)定質(zhì)量評查人員了解案情的行為成立正當(dāng)過問行為。

（4）針對檢務(wù)督察人員，《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第12條、第13條規(guī)定檢務(wù)督察部門在決定對具體案件行使督察權(quán)之前，必須報請檢察長批準(zhǔn)后才能依照第15條的規(guī)定采取查閱、調(diào)取、復(fù)制與督察事項有關(guān)的材料、案卷等措施進(jìn)行初步調(diào)查核實工作。在初步調(diào)查核實后認(rèn)為需要立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)報請檢察長批準(zhǔn)后，以調(diào)查組的形式開展工作。所以，檢務(wù)督察人員在了解案情、查閱案卷之前必須經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，如未經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，擅自了解案情、查閱案卷則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法過問行為。在成立調(diào)查組后，檢務(wù)督察人員不能以個人名義了解案情，必須以調(diào)查組的名義開展調(diào)查工作。如以個人名義了解案情的，成立非法過問行為。該條例并未針對查閱案卷的程序進(jìn)行規(guī)定，但筆者認(rèn)為，可以參照上述質(zhì)量評查人員在調(diào)取卷宗時的程序以書面的形式記錄查閱案卷的情況并附卷。

（5）針對流程監(jiān)控人員，《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第2條規(guī)定了流程監(jiān)控工作的范圍僅限于“正在受理或者辦理的案件程序是否合法、規(guī)范、及時、完備”，在發(fā)現(xiàn)問題后，對如何履行調(diào)查核實權(quán)并未進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，如果流程監(jiān)控人員超越上述范圍，向案件承辦人了解案件實體辦理情況或打聽已經(jīng)起訴至法院的案件審理情況，則構(gòu)成非法過問行為。在實踐中，流程監(jiān)控人員在核實具體問題時一般采用口頭的形式，針對此種情況的處理詳見下文。

3．針對私下了解案情、提出意見的處理情形

最高檢《重大事項報告實施辦法》第3條第2款規(guī)定：“……僅以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的，由承辦人員作為日常工作記錄在案后，依程序辦理。”但是，筆者通過分析相關(guān)文件規(guī)定發(fā)現(xiàn)，檢察長、分管副檢察長以及業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人行使決定權(quán)、審核權(quán)必須通過書面的形式或者在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)行使以達(dá)到全程留痕。針對以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的應(yīng)按照何種程序辦理并未規(guī)定。筆者認(rèn)為，針對以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的情況不能一概認(rèn)定為非法干預(yù)行為，而應(yīng)根據(jù)不同規(guī)定，結(jié)合具體人員、具體情形綜合分析認(rèn)定是否屬于非法干預(yù)行為。

檢察長、分管副檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人具有業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和案件審核權(quán)，故筆者認(rèn)為，檢察長、分管副檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人基于審核權(quán)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出需要了解正在辦理的案件有關(guān)情況的，或者檢察長、分管副檢察長以口頭或者短信、微信、電話等形式私下對正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見的，不能直接認(rèn)定為非法過問行為。考慮實踐中因提高效率等因素導(dǎo)致采用口頭或者短信、微信、電話等形式了解案情、提出參考性意見的情況較為常見，為充分發(fā)揮檢察長、分管副檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督指導(dǎo)功能，杜絕“不愿管、不敢管”的情況出現(xiàn)，上述情況均可以通過檢察官撰寫書面情況說明的形式將時間、地點、介質(zhì)等要素詳細(xì)記錄后附卷或上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的做法，補齊形式瑕疵。此時，上述人員私下提出的行為成立正當(dāng)過問行為。針對業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，根據(jù)前文所述，其提出參考性意見必須嚴(yán)格依照法定程序，不能以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出。所以，筆者認(rèn)為，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出參考意見的，應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定為非法干預(yù)行為。

針對質(zhì)量評查人員及檢務(wù)督察人員，根據(jù)上文分析及文件規(guī)定，其履行監(jiān)督職責(zé)通常以書面調(diào)取案卷材料或在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)評閱的形式開展，并不能以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出。所以，上述人員以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出了解案情的，應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定為非法過問行為。針對流程監(jiān)控人員，其職責(zé)是對正在受理或者辦理的案件程序進(jìn)行監(jiān)督，對案件辦理實體問題沒有監(jiān)督權(quán)。在實踐中，流程監(jiān)控人員發(fā)現(xiàn)問題后，也多以口頭的形式向承辦人核實相關(guān)案件程序情況，如情節(jié)輕微，則會依據(jù)《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第17條第1款的規(guī)定口頭提示案件承辦人員。所以，流程監(jiān)控人員是依靠檢察內(nèi)網(wǎng)中統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)或流程監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)來發(fā)現(xiàn)問題，為提高工作效率，考慮到流程監(jiān)控人員僅對案件程序情況較為了解。對實體辦理情況多不熟悉，故流程監(jiān)控人員在正常工作時間、地點以口頭或者短信、微信、電話等形式提出了解案件程序性信息的，可以認(rèn)定為正當(dāng)過問行為。如超越正常工作時間、地點，私下提出了解案件程序性信息的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法過問行為。

綜上，筆者認(rèn)為，檢察長、分管副檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人基于審核權(quán)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出了解正在辦理的案件有關(guān)情況的，或者檢察長、分管副檢察長以口頭或者短信、微信、電話等形式私下對正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見的，經(jīng)承辦檢察官通過書面情況說明的形式將時間、地點等要素詳細(xì)記錄附卷或上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的，成立正當(dāng)過問行為。流程監(jiān)控人員在正常工作時間、地點以口頭或者短信、微信、電話等形式提出了解案件程序性信息的，可以認(rèn)定為正當(dāng)過問行為。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、質(zhì)量評查人員及檢務(wù)督察人員以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出參考意見或了解案情的，均構(gòu)成非法干預(yù)行為。

4．將正當(dāng)過問行為與非法干預(yù)行為區(qū)別記錄

根據(jù)“全面記錄、全程留痕”的要求，筆者認(rèn)為針對上述正當(dāng)過問行為，承辦人可以通過書面情況說明的形式記錄在案，并存入檢察內(nèi)卷或者上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，以備日后核查，此時無須啟動通報以及責(zé)任追究機制。針對非法干預(yù)行為，因其違背文件精神，情節(jié)較為惡劣，對檢察官獨立正確辦案構(gòu)成威脅和影響，故應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定啟動通報及責(zé)任追究機制。針對承辦人員一時難以判定是否屬于非法干預(yù)行為的情形，承辦人應(yīng)當(dāng)記錄在案后，根據(jù)后續(xù)程序?qū)訄髾z察長，由檢察長決定是否啟動通報及責(zé)任追究機制。如檢察長認(rèn)為行為屬正當(dāng)過問行為，即無須啟動通報及責(zé)任追究機制。

（二）明確記錄主體和對象

完善檢察機關(guān)內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度，首先要明確記錄主體和記錄對象。實踐中有部分檢察人員認(rèn)為，對于記錄主體和對象應(yīng)作嚴(yán)格解釋，司法警察、檢察技術(shù)人員、檢務(wù)督察人員等司法行政人員因不具有辦理案件的職權(quán)不能將其納入記錄主體和對象的范圍。但筆者認(rèn)為，將司法行政人員納入記錄主體和對象十分有必要。司法警察、檢察技術(shù)人員、檢務(wù)督察人員在履行職責(zé)時可能接觸到具體案件，對案件情況可能存在一定的了解。其他司法行政人員，如辦公室、政治部人員，雖不接觸具體案件，但其具有對檢察官考核和管理的職責(zé)，存在因私人關(guān)系向承辦人員非法過問、干預(yù)、插手案件辦理的風(fēng)險，所以也應(yīng)該將之納入記錄主體和對象。針對檢察機關(guān)聘用制文員，雖不具有司法人員編制，但是其在司法實踐中所起的作用往往不亞于檢察輔助人員，所以也應(yīng)將之納入記錄主體和對象。

（三）完善相關(guān)程序

1．完善記錄后的報告程序

為避免檢察長、分管副檢察長、部門負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的情況出現(xiàn)，筆者認(rèn)為，可以采用逐級報告和定向報告相結(jié)合的報告程序。最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立檢察機關(guān)內(nèi)部人員非法干預(yù)信息專庫，針對一般檢察機關(guān)內(nèi)部人員非法干預(yù)案件，應(yīng)當(dāng)錄入信息專庫，并逐級報告部門負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)和檢務(wù)督察部門。對于部門負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員、副檢察長非法干預(yù)行為的記錄，則應(yīng)當(dāng)賦予記錄人員通過信息專庫定向報告至檢察長的權(quán)力。如檢察長以牟取個人私利為目的，在行使審核權(quán)時，向承辦檢察官打招呼說情或施加壓力的，記錄人員可以通過信息專庫直接將記錄情況上報至上級檢察院的檢務(wù)督察部門，以打消記錄人員害怕被打擊報復(fù)的顧慮，防止非法干預(yù)行為被正常記錄后不能得到處理的現(xiàn)象發(fā)生。

2．建立相關(guān)激勵機制、創(chuàng)建多元化的記錄方式

基于檢察院內(nèi)部的監(jiān)督管理關(guān)系，如果完全依靠檢察人員的主動、自覺、單方啟動非法干預(yù)行為的記錄程序，則難以發(fā)揮檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度的實際作用。筆者認(rèn)為，要真正解決記錄主體不愿記錄的問題，讓檢察機關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度落到實處，一方面，需要明確記錄主體和過問主體之間的責(zé)任區(qū)分，建立司法人員主動記錄非法干預(yù)行為的激勵機制，健全司法人員履行職責(zé)保護機制，打消承辦人員的后顧之憂。另一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建多元化的記錄方式來預(yù)防非法干預(yù)行為。除司法人員成為記錄啟動主體之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置司法機關(guān)之外的啟動主體作為補充。例如，信訪部門、檢務(wù)督察部門接到群眾的來信來訪，經(jīng)調(diào)查，群眾所反映的情況屬實，則應(yīng)當(dāng)主動將非法干預(yù)情況錄入信息專庫，并啟動通報、責(zé)任追究程序。同時，繼續(xù)跟蹤、監(jiān)督記錄情況，與反映問題的群眾保持聯(lián)系，及時回復(fù)處理結(jié)果，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。