楊敏慧

(北京物資學(xué)院，北京101149 )

一、 問題的提出

(一)居家養(yǎng)老發(fā)展服務(wù)產(chǎn)生的背景

2019 年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計資料顯示，我國60 周歲及以上的老齡人口比重為18.1%，結(jié)合民政部和聯(lián)合國多層次老齡化社會國家標(biāo)準(zhǔn)的判斷，我國老齡化社會程度已較為嚴重。 我國要進一步構(gòu)建健全的多層次養(yǎng)老綜合服務(wù)體系，即家庭、企業(yè)、社會相互合作的多層次綜合服務(wù)體系。 由于家庭結(jié)構(gòu)縮小、高齡人口數(shù)量上升、老齡化有地域差異等社會問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，而居家養(yǎng)老服務(wù)模式的出現(xiàn)為我國養(yǎng)老服務(wù)模式提供了一種操作性較強的服務(wù)方式。

(二)居家養(yǎng)老引入PPP 的背景

2018 年4 月10 日，社科院發(fā)布了《中國養(yǎng)老精算報告2019～2050》，預(yù)測未來30 年我國的制度贍養(yǎng)率翻倍，到2028年，當(dāng)期結(jié)余可能會首次出現(xiàn)負數(shù)，為-1181.3 億元。 而到2035 年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余可能耗盡。 而事實上，“十二五”以來各級地方財政對于養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療機構(gòu)老年人基本福利的直接投入已經(jīng)超過840 億元，中央財政直接投入近300 億元，養(yǎng)老福利投入實現(xiàn)大規(guī)模快速增長。這意味著我國在養(yǎng)老保險支出、醫(yī)療保險方面支出的財政壓力將大幅增加，政府在養(yǎng)老方面的責(zé)任更為重大。 面對巨大的財政壓力，學(xué)者更多地認為政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)作用并注重多元化的主體發(fā)展。

二、 居家養(yǎng)老PPP 項目及財政政策現(xiàn)狀

(一)居家養(yǎng)老服務(wù)以及居家養(yǎng)老PPP 運行現(xiàn)狀

1. 居家養(yǎng)老服務(wù)與PPP 項目的結(jié)合優(yōu)勢

居家養(yǎng)老服務(wù)由政府、社區(qū)、企業(yè)以及社會機構(gòu)共同提供，使得老年人在家(社區(qū))即可體驗專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。 PPP模式的應(yīng)用恰好與之契合，首先，能夠使得來自政府和社會的資金有效結(jié)合，一方面降低財政負擔(dān)，另一方面企業(yè)在市場激勵下，能夠增加有效的服務(wù)數(shù)量、提升服務(wù)質(zhì)量，形成投資和服務(wù)主體多元化的局面，有利于改變政府一手包辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營的投資體制。 其次，PPP 模式還能夠有效地進行風(fēng)險分擔(dān)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險，企業(yè)承擔(dān)技術(shù)、經(jīng)營等風(fēng)險，實現(xiàn)效益的最大化。

2. 居家養(yǎng)老PPP 項目運行現(xiàn)狀

在全國各個行業(yè)中，PPP 模式已經(jīng)得到了普遍應(yīng)用，但是養(yǎng)老PPP 項目還有待改進。 從項目數(shù)量看，據(jù)財政部PPP項目中心的數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老類PPP 項目僅占所有行業(yè)項目的0.97%，數(shù)量很少，在各行業(yè)中處于倒數(shù)第五。 從項目的主要發(fā)展領(lǐng)域來看，已經(jīng)落地實施的養(yǎng)老PPP 項目主要是養(yǎng)老業(yè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合兩大類，其中，養(yǎng)老類項目占養(yǎng)老PPP 項目總數(shù)的一半以上，其他項目占比較少。 從項目規(guī)?？矗袠I(yè)平均每個項目投資金額為15.36 億元，養(yǎng)老類PPP 項目平均僅為6.58 億元，低于10 億元的項目占比62.2%，養(yǎng)老類項目一般規(guī)模較小。

(二)PPP 模式的相關(guān)政策及措施

2015 年5 月，《財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》指出，養(yǎng)老領(lǐng)域也可以實現(xiàn)政府和社會資本的結(jié)合；2016 年國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見：采取公建民營、民辦公助等方式支持供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)。 2017 年8 月財政部《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》指出，要重點引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)供給。 與此同時，財政支出規(guī)模不斷擴大，“十三五”期間開展居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點后，政府將合計投入2908 億元用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)，年均581.6 億元，年均增長18.2%，財政支持力度明顯加大。

三、 居家養(yǎng)老PPP 項目以及財政政策存在的問題

(一)居家養(yǎng)老PPP 項目存在問題

1. 政企利益沖突

PPP 理念融入居家養(yǎng)老是合理的，政府應(yīng)當(dāng)引入市場機制，充分發(fā)揮政企雙方的優(yōu)勢，提高居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展質(zhì)量以及效率。 但由于主體的多元，導(dǎo)致利益分配問題產(chǎn)生。 在引入PPP 模式時，并沒有明確的規(guī)定對于利益如何進行劃分，導(dǎo)致各方存在利益沖突。 如何維持政府追求的社會福利與社會資本追求的盈利的平衡還尚待解決。

2. 發(fā)展方向偏離

社會資本參與養(yǎng)老PPP 項目的投資方向與我國養(yǎng)老模式趨勢還未完全匹配。 我國養(yǎng)老PPP 項目的投資領(lǐng)域集中在養(yǎng)老業(yè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，居家養(yǎng)老服務(wù)項目很少，這與我國所推崇的社區(qū)居家養(yǎng)老模式為主的趨勢相離。 同時，已有的居家養(yǎng)老服務(wù)項目規(guī)模也比較小。 政府如何引導(dǎo)市場投資的方向，激發(fā)市場主體投資居家養(yǎng)老服務(wù)的熱情，制定合理的運行機制非常重要。

(二)財政政策的問題

1. 政策覆蓋范圍有限，激勵不足

基于居家養(yǎng)老服務(wù)制定政策，應(yīng)當(dāng)對老年人口的基礎(chǔ)信息、服務(wù)需求、業(yè)務(wù)提供者的信息等有較為系統(tǒng)的了解，在有充分了解的基礎(chǔ)上綜合判斷，制定科學(xué)有效的財政支持政策。 我國在耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等方面，出臺了許多與養(yǎng)老服務(wù)供給相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，但是對居家養(yǎng)老服務(wù)而言，以家庭和社區(qū)為主，一般不涉及其他占地，因此，居家養(yǎng)老服務(wù)所能獲得的稅收優(yōu)惠僅限于后幾項稅目，且依據(jù)相關(guān)法律，能夠享受這些優(yōu)惠政策的大多屬于福利性、非營利性的機構(gòu)，很大程度上限制了社會資本的進入。

2. 政策的預(yù)算評估不準(zhǔn)確

財政部對于PPP 項目的總體支出和單個項目支出都做出了規(guī)定，例如，不準(zhǔn)超出預(yù)算的10%，同時也給出了統(tǒng)一的測算數(shù)據(jù)和方法，但是項目主體只注重自己的項目運行情況，不會兼顧整體行業(yè)PPP 項目的情況，因此會產(chǎn)生支出超出預(yù)算的可能性。 此外，地方政府與中央政府之間存在信息不對稱，地方政府可能會有意降低風(fēng)險率，隱藏風(fēng)險，進而可以減小政府的支出責(zé)任，增加一般公共支出的總量。 這些因素都會導(dǎo)致未來的財政支出不足，養(yǎng)老PPP 項目運行艱難。

四、 居家養(yǎng)老PPP 項目實施與財政政策完善對策

針對以上所述項目本身以及財政政策存在的問題，可以通過調(diào)整財政政策規(guī)定予以改進：

(一)完善財政法在養(yǎng)老PPP 投入的預(yù)算機制

項目的評估、風(fēng)險識別等都影響著預(yù)算的制定。 對于養(yǎng)老PPP 項目應(yīng)當(dāng)有一套制定標(biāo)準(zhǔn)測算其風(fēng)險，對政策轉(zhuǎn)變或與實際情況不符的情況設(shè)定緊急應(yīng)對機制，提高PPP 項目的效率。 政府應(yīng)當(dāng)合理評估單個項目成本和整體的財政資金水平，聘請專業(yè)的評估機構(gòu)，對于政府的支出做出準(zhǔn)確的測算，考慮我國的分稅制財政體制做出預(yù)算，避免出現(xiàn)財政支出不足的現(xiàn)象。

(二)擴大政策支持范圍，增強政策的激勵性

對于營利企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)采取各項補貼和耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等一系列的稅收優(yōu)惠。 PPP 項目引進社會資本，也是引入市場機制的過程，想要養(yǎng)老PPP 項目順利建設(shè)運行，應(yīng)當(dāng)將社會資本投入和福利性機構(gòu)的地位等同，給予相應(yīng)的補貼或免稅，讓企業(yè)真正地從中獲益。

(三)稅收優(yōu)惠政策區(qū)別化，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展居家養(yǎng)老

目前運行的各項政策都是對于養(yǎng)老整體服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)定，從養(yǎng)老PPP 項目的發(fā)展趨勢來看，企業(yè)更傾向于投入養(yǎng)老機構(gòu)以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中。 稅收政策應(yīng)當(dāng)更加細化，根據(jù)行業(yè)性質(zhì)進行明確的劃分，給予不同的稅收優(yōu)惠，激勵企業(yè)投入居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)，迎合我國發(fā)展居家養(yǎng)老的大趨勢。

(四)明確政府企業(yè)定位，緩解利益沖突

政府是政策制定者，為解決政企雙方在項目建設(shè)運行中的利益沖突問題，應(yīng)當(dāng)制定明確的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，政府的政策補貼、社會資本的投入管理標(biāo)準(zhǔn)。 由于PPP 項目引入養(yǎng)老服務(wù)還處于初級階段，還有學(xué)者提出一些不同的激勵措施，例如對于養(yǎng)老PPP 項目與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、中小高新技術(shù)企業(yè)等享受同樣力度的優(yōu)惠，在股權(quán)持有滿2 年的當(dāng)年抵扣其應(yīng)納稅所得額，當(dāng)年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。