鄧毛穎

(廣州市增城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，廣東 廣州 511300)

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件給城市建設(shè)及管理敲響的警鐘

城市化與工業(yè)化帶來(lái)了公共健康問(wèn)題[1]，每年新增傳染病正成為深刻影響人類未來(lái)的重大考驗(yàn)(1)2007年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布《構(gòu)建安全未來(lái)-21世紀(jì)全球公共衛(wèi)生安全》報(bào)告，報(bào)告提及自1967年以來(lái)，全球至少有約40種新的病原體被發(fā)現(xiàn)，包括艾滋病毒、埃博拉病毒、馬爾堡病毒和SARS病毒等，并以每年1種傳染病的速度出現(xiàn)在人類社會(huì)中。。2020年初，新型冠狀病毒成為全球各大城市的“年度大考”。疫情危機(jī)前，許多城市暴露了較多的潛在問(wèn)題和差距。城市讓人們成為緊密聚合的命運(yùn)共同體，反思本次疫情危機(jī)中城市應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)和不足，探討未來(lái)城市發(fā)展的策略，是每個(gè)城市規(guī)劃和治理工作者需要深入思考的議題。

1.全球城市的流動(dòng)性挑戰(zhàn)

在全球化經(jīng)濟(jì)背景下，全球城市承擔(dān)著社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)、資源交換、人口流動(dòng)等多方面功能，是流動(dòng)性全面展現(xiàn)的載體。廣州在過(guò)去數(shù)十年間定位不斷提升，從省會(huì)城市到一線城市，再到國(guó)家中心城市，并在2019年位列全球城市第一檔。廣州不僅發(fā)揮著全球城市的職能，也面臨全球城市的流動(dòng)性挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查，廣州市連續(xù)數(shù)年新增常住人口超過(guò)40萬(wàn)人，流動(dòng)人口在全市各類人口總和的占比超過(guò)1/4(2)根據(jù)《2018年中國(guó)廣州社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書(shū)，廣州市實(shí)際管理人口超過(guò)2000萬(wàn)人，在冊(cè)常住人口1449萬(wàn)人，流動(dòng)人口超過(guò)500萬(wàn)人。。在2020年1月23日廣東省啟動(dòng)重大公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)前，廣州遷入遷出人口數(shù)量一直位列全國(guó)前3名(3)根據(jù)百度遷徙地圖大數(shù)據(jù)記錄，2020年1月1日至2020年1月23日間，廣州市遷入遷出人口占全國(guó)比值2%～3%，其中有20天出行強(qiáng)度高于2019年同期數(shù)據(jù)。。與之對(duì)應(yīng)的是，截至2020年3月23日，廣州市確診新冠肺炎的病人數(shù)量在湖北省以外的城市中位列第4，并且在全球多地疫情暴發(fā)后，持續(xù)出現(xiàn)境外輸入病例。人口高流動(dòng)性是廣州市的一大特點(diǎn)，其為廣州市走向全球起到了積極作用，但同時(shí)也為病毒傳播帶來(lái)了便利，導(dǎo)致了新的不確定性和脆弱性。城市是有序還是失范，流動(dòng)性是最大挑戰(zhàn)。

2.超大城市的高密度影響

城市的出現(xiàn)加速人口集中，城市建成區(qū)為人口高度聚集提供了空間載體，人口高密度與建設(shè)高強(qiáng)度成為超大城市的重要特征。廣州下轄11個(gè)區(qū)，包括越秀、荔灣、海珠等典型的老城區(qū)以及以超高層建筑遍布為特征的天河區(qū)，同時(shí)全市具有較多以出口公司密集和人口密度高為特征的城中村、批發(fā)市場(chǎng)、村級(jí)工業(yè)園等地區(qū)。高密度人口地區(qū)造成就業(yè)、消費(fèi)和服務(wù)的高度重疊性[2]，容易導(dǎo)致人群扎堆、資源擠兌和疫情加重。以廣州為例，全市超過(guò)60%的醫(yī)療床位集中布局于越秀、天河、海珠、荔灣等中心城區(qū)，在疫情暴發(fā)期間容易導(dǎo)致病人就醫(yī)難、交叉感染的問(wèn)題。中心城區(qū)具有較多人口密集的老舊小區(qū)，由于多數(shù)沒(méi)有封閉隔離，也缺乏良好的物業(yè)管理和社區(qū)治理，因此在疫情防控中較為被動(dòng)，出現(xiàn)病例后也難以進(jìn)行隔離管理。現(xiàn)代城市規(guī)劃起源于為解決公共衛(wèi)生問(wèn)題而開(kāi)展的城市研究，卻在追求更高密度、更高強(qiáng)度建設(shè)的過(guò)程中，引發(fā)了新的沖突與矛盾。例如新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件就進(jìn)一步凸顯了超大城市高密度、高強(qiáng)度建設(shè)的負(fù)面影響。

3.城市發(fā)展的不確定性問(wèn)題

我國(guó)城市化進(jìn)程是人類歷史上規(guī)模幅度最大、增長(zhǎng)速度最快的[3]，當(dāng)前城市面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等問(wèn)題將逐步由隱性危機(jī)向顯性危機(jī)轉(zhuǎn)化[4]。如何化解高速增長(zhǎng)過(guò)程中滋生的各類問(wèn)題，應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性因素？這是城市規(guī)劃需要長(zhǎng)期研究的問(wèn)題。本次疫情危機(jī)中暴露出以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：武漢華南海鮮市場(chǎng)這類老舊功能載體隱患眾多，如何進(jìn)行更新？火神山醫(yī)院這類應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施如何快速科學(xué)落地并最大可能地減少對(duì)周邊環(huán)境的負(fù)面影響？我國(guó)作為生產(chǎn)制造業(yè)大國(guó)，如何在疫情暴發(fā)期間解決醫(yī)療防護(hù)物資短缺的問(wèn)題?傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理如何解決醫(yī)療資源擠兌、公共活動(dòng)空間缺乏和公共設(shè)施不足的問(wèn)題？這些問(wèn)題是過(guò)往在增長(zhǎng)主義指導(dǎo)下，以空間資源換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而引發(fā)的城市彈性不足、韌性不夠所導(dǎo)致的。一方面，由于城市拓展過(guò)快，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)這類老舊功能載體的選址缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，導(dǎo)致這類傳統(tǒng)市場(chǎng)(如廣州市黃沙水產(chǎn)交易市場(chǎng))多數(shù)位于城市中心地段，人流、貨物混雜，交通、空間擁擠，城市更新的成本較大。另一方面，由于城市規(guī)劃缺乏“平疫結(jié)合”的預(yù)見(jiàn)，一些公共服務(wù)設(shè)施無(wú)法轉(zhuǎn)化為疫情期間的臨時(shí)醫(yī)療、隔離場(chǎng)所，缺乏對(duì)空間的預(yù)留；臨時(shí)醫(yī)院的倉(cāng)促選址導(dǎo)致其建成后不利于后期使用，并且導(dǎo)致外部負(fù)效應(yīng)，從而造成空間資源浪費(fèi)。此外，疫情限制了人流活動(dòng)和出行消費(fèi)，重創(chuàng)了很多城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。廣州作為傳統(tǒng)商貿(mào)中心和制造業(yè)城市，停工停產(chǎn)對(duì)城市影響極大。如果企業(yè)的靈活性和創(chuàng)新能力匱乏，將會(huì)在突發(fā)事件發(fā)生后出現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難、融資難、轉(zhuǎn)型難等問(wèn)題，甚至可能被淘汰出局。

4.城市治理效能的危機(jī)考驗(yàn)

城市孕育了政府治理的危機(jī)，是矛盾最集中、最尖銳的場(chǎng)所[5]。由于我國(guó)施行自上而下的城市治理，易產(chǎn)生以目標(biāo)為導(dǎo)向、“對(duì)上不對(duì)下”和“一刀切”的問(wèn)題。例如，關(guān)注以國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值為目標(biāo)的績(jī)效考核，但忽略公共衛(wèi)生等民生問(wèn)題；一些城市未及時(shí)重視境外輸入病例，從而未能及時(shí)進(jìn)行針對(duì)性地管理；不少社區(qū)防控智慧手段不足，如廣州海珠、越秀等區(qū)中無(wú)物業(yè)管理的老舊小區(qū)基本上依靠居委會(huì)人員敲門登記，拉網(wǎng)式填表調(diào)查，實(shí)際上存在“一刀切”“紙上關(guān)心”等形式主義，且表格形式不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)困難。這些問(wèn)題都反映了我國(guó)城市基層治理工作的不足。城市是一個(gè)復(fù)合有機(jī)體，每個(gè)部分都是城市治理的縮影，城市治理效能不僅體現(xiàn)在自上而下責(zé)任制度的精細(xì)與完善上，還反映在自下而上民意訴求的渠道暢通上。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，如若基層缺乏治理主動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致民眾未知與恐慌，如若政府缺乏精細(xì)化治理就容易導(dǎo)致局部功能癱瘓與社會(huì)矛盾，因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)各大城市治理效能提出了考驗(yàn)。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的城市變革

在地球生命的進(jìn)化過(guò)程中，經(jīng)過(guò)大自然的一輪輪淘汰，那些最能適應(yīng)環(huán)境變化的生命體獲得了繼續(xù)生存下去的權(quán)利。自然災(zāi)害、傳染病帶給人類傷害，但人類在與這些傷害搏斗的同時(shí)，也推動(dòng)著技術(shù)與理念的不斷進(jìn)步。在本次疫情危機(jī)中，可以看到地方治理和地方發(fā)展的差距在危機(jī)中被加倍放大，疫情讓所有城市有機(jī)會(huì)進(jìn)行自省，看到自身短處，找到學(xué)習(xí)的目標(biāo)，并能因疫思變。

1.激發(fā)技術(shù)進(jìn)步，引導(dǎo)城市更加智慧

公共衛(wèi)生事件將打破“新技術(shù)不出實(shí)驗(yàn)室”的困局，成為現(xiàn)代城市規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步的主要?jiǎng)右?。例如，“倫敦霍亂地圖”促使倫敦建成了第一套現(xiàn)代城市下水道系統(tǒng)。美國(guó)疾病預(yù)防控制中心在2014年埃博拉疫情中，通過(guò)分析疫情發(fā)生的先后順序與地點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)刂匾墓苍O(shè)施分布和公共空間分布，分析潛在的高危場(chǎng)所，并針對(duì)性地采取發(fā)布專業(yè)技術(shù)指南的方式，指導(dǎo)政府管理、財(cái)政經(jīng)濟(jì)撥款、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、援助計(jì)劃。2016年，新加坡“寨卡地圖”有效地判斷出了風(fēng)險(xiǎn)分布情況?？梢?jiàn)，每一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動(dòng)蕩之中都孕育著變革，變革后的城市更加智慧。

2020年，新冠肺炎疫情在大城市率先暴發(fā)，并以點(diǎn)帶面向各大城市蔓延，給人口眾多、流動(dòng)性大、開(kāi)放度高的城市帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。廣州市作為全球城市，高人口流動(dòng)性意味著高風(fēng)險(xiǎn)，防疫工作難度大。廣州市通過(guò)智慧城市建設(shè)做到了追蹤病人傳染軌跡，識(shí)別人口熱力區(qū)域，調(diào)配物資，并對(duì)全市進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和應(yīng)急指揮管理。雖然在數(shù)據(jù)的類型、精度和效果上，新冠肺炎疫情地圖可視化技術(shù)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是在數(shù)據(jù)的粒度軌跡上仍缺乏精細(xì)統(tǒng)計(jì)，難以發(fā)現(xiàn)接觸人群的分布。

廣州能夠迅速建立疫情防控指揮系統(tǒng)，得益于在廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過(guò)程中所做的兩方面工作：第一是在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)各地、各部門的資源、數(shù)據(jù)進(jìn)行了整合，為防疫期間繪制防控地圖奠定了基礎(chǔ)；第二是對(duì)智慧城市建設(shè)的提前謀劃，先后布局多個(gè)創(chuàng)新創(chuàng)智單元，為城市智慧大腦持續(xù)提供助力。在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，城市的運(yùn)轉(zhuǎn)需要智慧城市助力，以實(shí)現(xiàn)更快的訴求回應(yīng)、更精準(zhǔn)的政策對(duì)接。廣州可總結(jié)合本次疫情期間智慧城市建設(shè)方面的現(xiàn)狀，在未來(lái)城市建設(shè)方面與時(shí)俱進(jìn)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能和云運(yùn)算等先進(jìn)技術(shù)，建立更高效、精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)、自動(dòng)化的智慧城市體系。

2.改變生活理念，強(qiáng)化健康城市戰(zhàn)略

各大城市的城市規(guī)劃一直致力于“大城市病”的治理，通過(guò)環(huán)境建設(shè)，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)人口疏散、住房改良、功能分區(qū)等作用，進(jìn)而提高公眾的健康水平[1]。1898年田園城市理論提出政策干預(yù)和分散布局的方法可以改善公共健康問(wèn)題。1916年美國(guó)《區(qū)劃條例》針對(duì)華人洗衣房水道系統(tǒng)的污染管理，提出功能分區(qū)的概念，在空間上對(duì)工業(yè)區(qū)與居住區(qū)進(jìn)行分隔，提出了排水設(shè)施建設(shè)的原則。20世紀(jì)60年代以來(lái)，城市規(guī)劃開(kāi)始關(guān)注社會(huì)學(xué)，逐漸發(fā)展成為綜合性學(xué)科。1984年世界衛(wèi)生組織(WHO)召開(kāi)的“健康多倫多2000”會(huì)議提出了“健康城市”的概念，1994年世界衛(wèi)生組織給出了“健康城市”的定義，提出城市規(guī)劃從建設(shè)到管理要以人的健康為核心。1989年，我國(guó)開(kāi)始創(chuàng)建“國(guó)家衛(wèi)生城市”。2007年，我國(guó)全面啟動(dòng)健康城市建設(shè)，上海、北京、大連等地成為首批健康城市建設(shè)試點(diǎn)。2016年，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》由國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施，提出了人的健康水平、政府的健康治理、城市的健康產(chǎn)業(yè)及環(huán)境等指標(biāo)。2017年，黨的十九大報(bào)告正式提出“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”，引發(fā)了社會(huì)強(qiáng)烈共鳴。健康城市建設(shè)一直是城市規(guī)劃的主要目標(biāo)之一，通過(guò)健康城市建設(shè)能夠消減城市高密度、功能混雜帶來(lái)的負(fù)面影響。

廣州2011年提出了建設(shè)健康城市的設(shè)想。2017年編制“菜籃子”規(guī)劃，并結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作予以落實(shí)，提出“兩控三增”治理“大城市病”和城市應(yīng)急管理體系建設(shè)。本次疫情危機(jī)將促使廣州更加重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而不只是關(guān)注環(huán)境災(zāi)害問(wèn)題，并更進(jìn)一步地推進(jìn)對(duì)傳統(tǒng)功能載體的更新以及老舊小區(qū)的公共衛(wèi)生建設(shè)，逐步建立平疫結(jié)合的應(yīng)急保障體系。

廣州針對(duì)高密度的中心城區(qū)開(kāi)展了兩大方面工作：一是建立城市—地區(qū)—鎮(zhèn)街—社區(qū)(村)的多級(jí)防疫體系，并對(duì)疫情進(jìn)行密切追蹤管理；二是結(jié)合交通管制展開(kāi)防疫工作，通過(guò)對(duì)地鐵、公交車、出租車等多種公共交通進(jìn)行管控，在降低非剛性出行頻度的同時(shí)確保城市有序運(yùn)行。通過(guò)將防疫管理分層級(jí)、網(wǎng)格化，廣州市將重大問(wèn)題分解到每個(gè)小網(wǎng)格中，降低了治理難度和強(qiáng)度，發(fā)動(dòng)基層人員做到了群防群控。廣州作為千萬(wàn)人口的超大城市，多措并舉有效降低人群聚集，減少了疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，“廣州經(jīng)驗(yàn)”成為國(guó)內(nèi)多個(gè)城市 “取經(jīng)”的樣本。

3.反思生存能力，加速韌性城市建設(shè)

突發(fā)事件發(fā)生后，城市應(yīng)對(duì)與恢復(fù)重組能力反映了城市的韌性[6-7]?，F(xiàn)代城市面臨越來(lái)越多的不確定性，其深刻影響著城市的未來(lái)[5]，韌性城市概念逐漸被接受。2008年，美國(guó)芝加哥提出《芝加哥氣候行動(dòng)計(jì)劃》，以“海綿城市”概念應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害。2011年，英國(guó)倫敦提出《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》規(guī)劃，意圖通過(guò)增加城市公園和綠化用地，降低洪水對(duì)城市的侵?jǐn)_。2017年，新加坡推進(jìn)“未來(lái)城市計(jì)劃”，目標(biāo)是建設(shè)韌性城市，以應(yīng)對(duì)未來(lái)城市的不確定性。我國(guó)近年加速韌性城市的建設(shè)與推廣，如河北雄安新區(qū)提出分散組團(tuán)式結(jié)構(gòu)，上海從空間防御、工程技術(shù)和社會(huì)治理角度強(qiáng)化城市韌性。

面對(duì)疫情危機(jī)，很多城市由于缺乏韌性城市規(guī)劃，幾近停擺。各大城市防疫和疫后恢復(fù)工作的展開(kāi)將為韌性城市建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。武漢市火神山、北京小湯山模式提醒城市管理者要做好戰(zhàn)略留白以應(yīng)對(duì)不確定性危機(jī)。疫情嚴(yán)重地區(qū)通過(guò)對(duì)公共場(chǎng)所和設(shè)施的改造，實(shí)現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)換，建立了方艙醫(yī)院，實(shí)現(xiàn)平疫轉(zhuǎn)換。廣州市的傳統(tǒng)制造業(yè)利用生產(chǎn)和物流優(yōu)勢(shì)增加口罩生產(chǎn)線，說(shuō)明柔性生產(chǎn)不僅可以為抗疫助力，還可以加速疫后復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

雖然廣州市在國(guó)土空間規(guī)劃的編制中考慮了城市留白空間和城市應(yīng)急體系，但是韌性城市作為一個(gè)綜合概念，還需要更系統(tǒng)地開(kāi)展研究。本次危機(jī)將促使廣州市反思經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將韌性建設(shè)納入實(shí)操層面，提高存量時(shí)代的城市 “生存能力”。目前，廣州在國(guó)土空間規(guī)劃中將城市災(zāi)難如極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害的防控設(shè)施建設(shè)納入了城市韌性考核指標(biāo)當(dāng)中，但尚未針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件建立針對(duì)性的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。此外，韌性城市更多要體現(xiàn)在城市的發(fā)展模式上，應(yīng)重視對(duì)災(zāi)難的預(yù)防、長(zhǎng)遠(yuǎn)的功能布局等方面。

4.提升治理能力，以人民為中心建設(shè)城市

突發(fā)危機(jī)事件是對(duì)城市治理效能的考驗(yàn)，防控關(guān)鍵是基層治理，以人民為主體，重啟社區(qū)組織功能。1995年，阪神大地震令日本市民力量蘇醒。日本市民將社區(qū)營(yíng)造與防災(zāi)避難相結(jié)合，在災(zāi)患頻繁的日本發(fā)揮了顯著作用。1997年，美國(guó)聯(lián)邦政府推動(dòng)防災(zāi)社區(qū)(Project Impact)計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)居民自治，災(zāi)害面前居民互助。2013年，新加坡對(duì)登革熱的防治得力于公眾對(duì)病疫的足夠重視，早在1998年新加坡政府就將病疫防治納入管理，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等向社會(huì)進(jìn)行廣泛地教育宣傳[8]。廣大群眾站在病疫防控的一線，成功的防災(zāi)防疫有賴于群防群控。

基層治理是城市治理的最后一公里，基層在突發(fā)事件時(shí)是一線防疫地區(qū)。廣州市一直以來(lái)重視基層治理，自2020年1月23日廣東省啟動(dòng)一級(jí)重大公共衛(wèi)生事件響應(yīng)，廣州市制定出網(wǎng)格化的精細(xì)化治理方案，積極發(fā)揮基層治理力量，以期實(shí)現(xiàn)“防擴(kuò)散、防輸入”。

但是在本次疫情中，某些農(nóng)村(含城中村)、居住小區(qū)形成的居民自治組織所采用的“堅(jiān)壁清野”的治理方式也過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴[9]。基層自治的粗暴現(xiàn)象，主要是因?yàn)槿狈ι舷聟f(xié)同的機(jī)制以及公眾欠缺危機(jī)聯(lián)防聯(lián)控的知識(shí)，因此導(dǎo)致偏向常態(tài)化的基層治理難以應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件。廣州市應(yīng)引以為戒，需對(duì)各個(gè)社區(qū)進(jìn)行社區(qū)資源分析，通過(guò)共建社區(qū)、社區(qū)賦能等策略，充分發(fā)揮基層自治力量。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以人民為中心，充分發(fā)揮人民主體作用。

三、城市國(guó)土空間規(guī)劃中的疫情防控與應(yīng)對(duì)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)未來(lái)的多元目標(biāo)而開(kāi)展的科學(xué)決策工作。廣州在新時(shí)期開(kāi)展國(guó)土空間總體規(guī)劃時(shí)，須結(jié)合城市突發(fā)事件防控的要求，圍繞空間構(gòu)建、通道建設(shè)與管理、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)留、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與防控等角度對(duì)城市進(jìn)行多維思考。

1.智慧城市為導(dǎo)向的頂層設(shè)計(jì)

(1)智慧城市人本建設(shè)理念。智慧城市的建設(shè)理念早在20世紀(jì)末便已經(jīng)流行。近10年來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)這一理念的實(shí)踐應(yīng)用，相繼在一、二線城市作為戰(zhàn)略目標(biāo)啟動(dòng)建設(shè)。智慧城市的本質(zhì)是為城市管理的便捷和人性化服務(wù)的，通過(guò)應(yīng)用數(shù)據(jù)的全面性、動(dòng)態(tài)性實(shí)現(xiàn)對(duì)人類活動(dòng)、城市運(yùn)行機(jī)制的解構(gòu)認(rèn)知，進(jìn)而模擬未來(lái)場(chǎng)景，推測(cè)城市需求。因此智慧城市有別于數(shù)字城市，不僅在于其對(duì)城市先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，還在于其通過(guò)先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)人本需求。與數(shù)字城市相比，智慧城市在技術(shù)支撐基礎(chǔ)上更突出人的主觀能動(dòng)作用及滿足人的需求[10]，因此，智慧城市需要以改善民生為導(dǎo)向，在共同參與的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)。在城市突發(fā)事件如疫情面前，需要有針對(duì)性的精細(xì)化的數(shù)據(jù)分析工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)病患的動(dòng)態(tài)追蹤，建立市民自下而上的數(shù)據(jù)共享通道，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的不足，同時(shí)提供市民對(duì)城市數(shù)據(jù)的認(rèn)知通道，形成上下數(shù)據(jù)貫通和共享。

(2)數(shù)據(jù)整合共享的機(jī)制建設(shè)。由于城市管理部門眾多，智慧城市需要統(tǒng)籌各部門需求，整合各部門數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)整合共享機(jī)制。目前，我國(guó)智慧城市建設(shè)仍然處于早期階段，在城市建設(shè)和城市管理中與先進(jìn)技術(shù)尚未同步，運(yùn)用滯后，常常突擊建立技術(shù)使用機(jī)制。國(guó)土空間規(guī)劃需要整合各類大數(shù)據(jù)，建立管理者間的共享機(jī)制，搭建基于地理空間信息系統(tǒng)的公共平臺(tái)，同時(shí)深入分析人地關(guān)系，解構(gòu)問(wèn)題本質(zhì)。在機(jī)制建設(shè)中，要在努力完成城市發(fā)展目標(biāo)和解決人民群眾實(shí)際關(guān)心的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，建立起各部門共同的目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)而發(fā)揮多元數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)共享的作用。在地理空間信息整合方面，須打破各部門之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)在空間上的疊加，建立多部門信息在空間上的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在疫情防控中，疫情地圖須實(shí)現(xiàn)跨業(yè)務(wù)、跨職能聯(lián)動(dòng)，政府才可以科學(xué)有效地采集、分析和利用各類信息和數(shù)據(jù)，為立法、決策和執(zhí)行提供更為準(zhǔn)確全面的依據(jù)。在智慧城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)提前建立城市信息底板以快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生。

(3)先進(jìn)技術(shù)與城市管理相結(jié)合。中心城市和城市群作為承載發(fā)展要素的主要空間，各類要素合理流動(dòng)和高效集聚是發(fā)展的必然。但針對(duì)必然中發(fā)生的偶然事件，應(yīng)該對(duì)城市智慧管理、數(shù)字化建設(shè)等提前制定針對(duì)性措施。目前，城市空間信息地圖在數(shù)據(jù)匯聚和使用上主要是顆?；瘮?shù)據(jù)和靜態(tài)數(shù)據(jù)，還須結(jié)合動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和顆粒軌跡數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化，才能更好地判斷疫情的傳播分布情況，進(jìn)而提出有針對(duì)性的措施。此外，大數(shù)據(jù)平臺(tái)中須增加應(yīng)急預(yù)案圖層，發(fā)揮大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段的支撐作用。城市管理者要充分利用先進(jìn)技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)科學(xué)地掌握信息，把握疫情變化與病人的分布畫像等，為疫情溯源、高效排查提供支撐。城市還須建立一個(gè)具有智慧的公共交通系統(tǒng)，制定疫病突發(fā)事件的公共交通應(yīng)急方案。如結(jié)合交通數(shù)據(jù)，分析交通需求，加開(kāi)夜班線路，延長(zhǎng)營(yíng)運(yùn)時(shí)間，同時(shí)創(chuàng)新“如約巴士+出租車”保障，在交通樞紐地區(qū)，執(zhí)行交通管制，加強(qiáng)應(yīng)急安置點(diǎn)及下客點(diǎn)的接駁服務(wù)，提高公交應(yīng)急處置水平。

2.健康城市為導(dǎo)向的空間組織

(1)將城市健康納入空間績(jī)效考核。可在國(guó)土空間“雙評(píng)價(jià)”中增加針對(duì)城市公共安全的指標(biāo)評(píng)價(jià)，將城市健康納入城市發(fā)展的底線評(píng)價(jià)因素，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)城市健康的關(guān)注。應(yīng)在規(guī)劃中依據(jù)城市發(fā)展需要配置平疫結(jié)合的區(qū)級(jí)防控響應(yīng)基地和戰(zhàn)略衛(wèi)生防疫物質(zhì)儲(chǔ)備庫(kù)，增加臨時(shí)應(yīng)急衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃的內(nèi)容，在遠(yuǎn)離城市中心、交通便利、市政成熟的城市邊緣區(qū)布局，靈活設(shè)計(jì)臨時(shí)應(yīng)急衛(wèi)生設(shè)施，使其平時(shí)可作為其他功能使用(如旅客集散中心)，疫情突出時(shí)則能迅速改造為醫(yī)院、隔離場(chǎng)所。在控規(guī)、村莊規(guī)劃層面，可增加應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急設(shè)施改造等相關(guān)內(nèi)容。在城市設(shè)計(jì)工作中應(yīng)更加注重街區(qū)組團(tuán)式布局，更加注重社區(qū)公園(社區(qū)體育公園)建設(shè)，更加注重綠道、碧道建設(shè)，增加居住區(qū)衛(wèi)生隔離帶，優(yōu)化建筑布局，通過(guò)確?？臻g的日照、通風(fēng)、排水等指標(biāo)保障衛(wèi)生健康，防止疾病傳播。在醫(yī)療設(shè)施方面，要更加注重城市醫(yī)療水平、醫(yī)療實(shí)力、收治能力和應(yīng)急救治空間，并將社區(qū)作為防疫第一陣地納入醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃布局，考慮增加日常消毒設(shè)施。在生鮮市場(chǎng)方面，大型生鮮市場(chǎng)應(yīng)科學(xué)合理地布置在城市中心區(qū)外圍、交通便利地區(qū)，處于城市常年主導(dǎo)風(fēng)向的下風(fēng)向或側(cè)風(fēng)向，與交通樞紐、學(xué)校、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)保持足夠的安全距離，同時(shí)應(yīng)制定適應(yīng)市場(chǎng)需求和安全保障的生鮮市場(chǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)城市風(fēng)廊研究，合理安排醫(yī)院、殯儀館、居住區(qū)、大型生鮮市場(chǎng)的選址，避免傳染疾病熱源通過(guò)空氣傳播病毒。通過(guò)城市風(fēng)道有效引導(dǎo)居住空間、公共空間的空氣流通，驅(qū)散污染物，防止病毒滯留和擴(kuò)散。

(2)多層級(jí)降低人口聚集。在城市空間布局中，探索多中心、組團(tuán)式、生態(tài)隔離的空間結(jié)構(gòu)，疏散中心城區(qū)人口、功能和產(chǎn)業(yè)，降低高度密集人口帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性。在片區(qū)空間布局中，探索聚落單元建設(shè)，構(gòu)建空間分散、用地集約的建設(shè)用地集中區(qū)。在聚落單元中，注重城市通風(fēng)廊道研究和建筑組團(tuán)布局，降低污染傳播的速度。在建筑設(shè)計(jì)中，謹(jǐn)慎考慮高層建筑的通風(fēng)排污，規(guī)范市政管廊建設(shè)，減少交叉感染。在居住區(qū)設(shè)計(jì)中，適度降低居住用地的容積率，鼓勵(lì)多戶點(diǎn)式住宅向板式住宅轉(zhuǎn)化，設(shè)計(jì)滿足居家隔離娛樂(lè)生活需求的戶型空間。在交通組織方面，須對(duì)機(jī)場(chǎng)、火車站、客運(yùn)站等交通樞紐區(qū)域進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，更加注重流線和合理功能分區(qū)，避免人流集聚、線路交叉，并減少移動(dòng)距離。

(3)建立防疫責(zé)任單元。健康城市需要將健康指標(biāo)和防疫責(zé)任與不同層級(jí)上的主體進(jìn)行對(duì)應(yīng)，避免突發(fā)危機(jī)事件面前各部門、各層級(jí)打亂仗。建立防疫責(zé)任單元能夠分解城市重大問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化健康城市管理。在國(guó)土空間規(guī)劃中，區(qū)級(jí)需要?jiǎng)澏ú煌墓芾韱卧蜕鐓^(qū)單元，并配備相應(yīng)的單元管理主體以統(tǒng)籌單元內(nèi)的建設(shè)和管理工作。管理單元不僅是國(guó)土整治的基本單元，而且是防疫責(zé)任落實(shí)的基本單元，可以控制人口的集聚度與密度。管理單元須重視社區(qū)日常衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和防疫管理，面對(duì)不確定的疫情，管理單元防控能力將成為城市健康的底線，可從兩方面對(duì)其進(jìn)行提升：第一，加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)院資源配置，提升社區(qū)醫(yī)院的防疫檢疫、應(yīng)急救助能力，發(fā)揮基層在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“閘門”作用；第二，結(jié)合社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施、福利設(shè)施等設(shè)置應(yīng)急救助設(shè)施，作為醫(yī)療救助點(diǎn)、隔離場(chǎng)所使用。

3.韌性城市為導(dǎo)向的發(fā)展模式

(1)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的評(píng)估。城市作為矛盾的聚集體，太多不確定性因素帶來(lái)了機(jī)遇，也帶來(lái)了危機(jī)。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市須強(qiáng)化對(duì)突發(fā)危機(jī)的評(píng)估能力，提前進(jìn)行城市應(yīng)對(duì)。結(jié)合城市歷史重大事件，進(jìn)行城市各類風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查、登記與評(píng)估，分析不同事件中的隱患點(diǎn)和影響人群的分布，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)分級(jí)，進(jìn)而有針對(duì)性地進(jìn)行預(yù)防。此外，城市突發(fā)事件需要專業(yè)的預(yù)測(cè)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大與擴(kuò)散。一方面，城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織須形成獨(dú)立的責(zé)任通道，避免多層組織導(dǎo)致的時(shí)機(jī)延誤。另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃中須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，對(duì)不同類型的突發(fā)事件提出針對(duì)性策略，并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力納入城市發(fā)展指標(biāo)體系中進(jìn)行考核。在國(guó)土空間規(guī)劃的信息整合中應(yīng)增加應(yīng)急預(yù)案圖層，發(fā)揮大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段的支撐作用，借助規(guī)劃行業(yè)長(zhǎng)期對(duì)大數(shù)據(jù)實(shí)踐性應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，對(duì)疫情分布和人口遷徙的動(dòng)態(tài)性變化作出快速反應(yīng)，以便對(duì)都市圈尺度和重點(diǎn)人口遷徙目的城市提出警示，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速反應(yīng)。

(2)建立留白機(jī)制與彈性思維。城市的發(fā)展要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)以應(yīng)對(duì)發(fā)展中的不確定性，即在空間規(guī)劃中預(yù)留戰(zhàn)略留白區(qū)，為城市發(fā)展留有彈性。在設(shè)施建設(shè)中，需要以彈性思維進(jìn)行分類劃定，設(shè)計(jì)公共設(shè)施應(yīng)急轉(zhuǎn)換的建設(shè)指引。借鑒城市空間靈活利用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)疫情危機(jī)中較少使用的公共場(chǎng)所，如社區(qū)活動(dòng)中心、老年人活動(dòng)中心等社區(qū)公共設(shè)施實(shí)施特殊時(shí)間特殊利用，如作為社區(qū)疫情防控的指導(dǎo)中心使用；可將黨校、地方各級(jí)廣播電視大學(xué)、療養(yǎng)院、酒店等場(chǎng)所納入應(yīng)急隔離場(chǎng)所儲(chǔ)備庫(kù)，以應(yīng)對(duì)不時(shí)之需。廣州市內(nèi)有大量空置廠房、體育場(chǎng)館和展覽場(chǎng)館，可以充分發(fā)揮其空間靈活、基本設(shè)施相對(duì)獨(dú)立的優(yōu)勢(shì)，在疫情暴發(fā)期間作為方艙醫(yī)院使用，安置各自社區(qū)的疑似病人，進(jìn)行隔離觀察。

(3)確保體系完整和高度協(xié)作。產(chǎn)業(yè)韌性建設(shè)需要保證產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的完備性，確保在突發(fā)事件中能夠自給自足和適時(shí)調(diào)整。柔性生產(chǎn)能夠解決企業(yè)痛點(diǎn)，其關(guān)鍵是大數(shù)據(jù)運(yùn)用、智能化運(yùn)用以及自動(dòng)化運(yùn)用，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是建立虛擬型企業(yè)，實(shí)現(xiàn)虛擬型與擬實(shí)型兩種生產(chǎn)模式相結(jié)合；二是建立彈性生產(chǎn)體系，由定單反推生產(chǎn)規(guī)模與產(chǎn)品種類；三是集中生產(chǎn)空間，在一個(gè)生產(chǎn)區(qū)位內(nèi)完成全鏈生產(chǎn)。目前，結(jié)合廣州產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式，可借鑒日本和德國(guó)的智能制造模式，充分發(fā)揮自身制造業(yè)優(yōu)勢(shì)，將智能制造和創(chuàng)新研究貫穿到整個(gè)生產(chǎn)制造過(guò)程中，形成更加完備的產(chǎn)業(yè)體系和協(xié)作鏈條。

4.人民城市為導(dǎo)向的治理體系

(1)以人民為中心進(jìn)行現(xiàn)代化治理。正確的認(rèn)識(shí)可以指導(dǎo)正確的行動(dòng)。我們首先要辯證地認(rèn)識(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)城市治理的影響。從城市治理的角度，把關(guān)注的重點(diǎn)由傳統(tǒng)的社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)民生等領(lǐng)域延展至與民眾生活密切相關(guān)的公共衛(wèi)生安全保障上，通過(guò)地區(qū)合作、專業(yè)分工實(shí)現(xiàn)危機(jī)事件下聯(lián)防聯(lián)控。國(guó)土空間規(guī)劃須圍繞民生問(wèn)題進(jìn)行空間布局與制度安排。一方面，在空間上應(yīng)提高醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等指標(biāo)在規(guī)劃評(píng)估體系中的權(quán)重，積極構(gòu)建覆蓋全域、品質(zhì)均等的公共服務(wù)體系；另一方面，在城市管理上，要團(tuán)結(jié)群眾，發(fā)揮群眾力量，同時(shí)做到信息透明，建立群眾能順暢向上反映訴求的政策通道。

(2)通過(guò)社區(qū)賦能增強(qiáng)自治能力。在城市治理手段層面，要提升城鄉(xiāng)治理能力，尤其是基層社區(qū)的治理能力。應(yīng)賦予其相應(yīng)的事權(quán)與靈活度，通過(guò)規(guī)劃工作下沉，全面鋪開(kāi)規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)的制度，借用“15分鐘生活圈”的規(guī)劃建設(shè)，將社區(qū)打造成為疫情防控中的基礎(chǔ)性責(zé)任單元，通過(guò)服務(wù)下沉、技術(shù)下沉，提升基層醫(yī)療水平，提高市民的信任度。同時(shí)，還可發(fā)揮社區(qū)作為防疫第一陣地的作用，開(kāi)展系列動(dòng)員和溝通工作，搭建政府與市場(chǎng)間的橋梁，預(yù)防生活保障性物資的臨時(shí)短缺。建立多方參與機(jī)制，整合專業(yè)資源，搭建由不同部門、不同專業(yè)的人員參與的社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)更新等可持續(xù)工作平臺(tái)，探索社區(qū)自治。通過(guò)規(guī)劃、建筑、景觀、市政等從業(yè)人員以及院校研究人員的支持，逐步建立社區(qū)規(guī)劃師制度以增強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的前瞻性。由于社區(qū)存在大量的特殊群體與弱勢(shì)群體，在防疫期間，需要增加對(duì)其的關(guān)注度并制定適宜的扶助策略，在社區(qū)層面通過(guò)各類公共服務(wù)支持、社會(huì)組織共同參與來(lái)保障弱勢(shì)群體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的安全。

(3)引入多方資源提升社區(qū)能力。在我國(guó)以人民為中心的城市建設(shè)中，更為強(qiáng)調(diào)社區(qū)生活的安全、高品質(zhì)與強(qiáng)韌性。可通過(guò)政府搭臺(tái)、社會(huì)整合平臺(tái)的方式，梳理社區(qū)與周邊資源的聯(lián)系，提高社區(qū)對(duì)突發(fā)危機(jī)性事件的響應(yīng)能力；創(chuàng)新社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)企業(yè)家等機(jī)制，借由自下而上的社會(huì)力量，盤活社區(qū)活力，提升社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力與能力。在未來(lái)智慧城市、健康城市、韌性城市的建設(shè)中，社區(qū)組織模式、社區(qū)公共空間利用、社區(qū)現(xiàn)代化治理等方面還有大量工作要做。

危機(jī)事件過(guò)后，生活又將重啟，每一次危機(jī)都給我們一次重新認(rèn)知城市、反思規(guī)劃的機(jī)會(huì)。未來(lái)，危機(jī)將伴隨著人類社會(huì)和城市不斷演化，但我們也可以通過(guò)掌握危機(jī)的發(fā)生規(guī)律，劃定更具人文關(guān)懷的空間尺度，提供更多高質(zhì)量的公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，建設(shè)更智慧更韌性的城市來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。