高尚

摘 要：自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法過程中不可避免的問題，在民航領(lǐng)域中也同樣會(huì)有所涉及，造成民航行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的主要原因是我國法律法例不健全和行政權(quán)重視效率的特點(diǎn)。但是在實(shí)踐中，由于法律法規(guī)的內(nèi)容不健全、民航行政執(zhí)法者的素質(zhì)欠缺和缺乏相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，導(dǎo)致民航行政自由裁量權(quán)在使用中產(chǎn)生諸多的問題。針對(duì)存在的弊端和原因，主要采取了完善法律法規(guī)、完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、發(fā)揮程序的制約作用和加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作人員的培訓(xùn)等措施。保證民航行政機(jī)關(guān)在從事處罰的過程中能夠做到有章可循。

關(guān)鍵詞：民航行政執(zhí)法;行政處罰;自由裁量權(quán);規(guī)制

作為行政法理論上的重要研究?jī)?nèi)容，自由裁量權(quán)存在于行政管理的各管理領(lǐng)域，行政自由裁量權(quán)存在的本意是讓行政機(jī)關(guān)能夠高效的進(jìn)行行政執(zhí)法，同時(shí)也能使民航行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)不斷發(fā)生的新問題時(shí)能夠充分發(fā)揮能動(dòng)性，保證行政處罰公平公正;但是如果自由裁量權(quán)不能夠正確的行使，就會(huì)使民航行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)，既不利于民航行業(yè)的發(fā)展，又不利于行政執(zhí)法目的實(shí)現(xiàn)。所以需要對(duì)于民航領(lǐng)域中的行政機(jī)關(guān)的行政處罰的自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)于行政權(quán)的干預(yù)。

一、民航行政處罰自由裁量權(quán)的概念和必要性

（一）民航行政處罰自由裁量權(quán)的概念

我國《行政處罰法》對(duì)于行政處罰的概念進(jìn)行了界定，《行政處罰法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、獲得法律授權(quán)的組織可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違法違規(guī)的相對(duì)人進(jìn)行處罰。自由裁量權(quán)是指法律適用主體在法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)對(duì)于案件實(shí)際情況的理性認(rèn)識(shí)來行使選擇權(quán)的過程或者權(quán)力。民航行政處罰的自由裁量權(quán)可以定義為享有民航行政處罰權(quán)的民航行政執(zhí)法部門（比如中國民航局及其各地區(qū)的空管局）根據(jù)我國行政法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在法定的裁量范圍內(nèi)根據(jù)案件的實(shí)際情況對(duì)于特定的行為作出是否處罰的行為以及如何進(jìn)行行政處罰的意思表示。

（二）民航行政處罰自由裁量權(quán)的必要性

1.法律具有局限性。法律跟社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是不可能同步發(fā)展的，一般來說法律會(huì)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。法律法規(guī)是由立法者進(jìn)行制定的，立法者具有主觀性和不可預(yù)見性，不能科學(xué)全面的認(rèn)識(shí)到時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，只能是在新的問題發(fā)生后通過制定修改法律法規(guī)來對(duì)新問題進(jìn)行規(guī)制。和其他領(lǐng)域相比，民航領(lǐng)域的國際性和專業(yè)性要求更高，這就要求民航執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠及時(shí)對(duì)民航領(lǐng)域發(fā)生的問題進(jìn)行行政管制。但是現(xiàn)有的法律不可能對(duì)于民航領(lǐng)域發(fā)生的所有問題進(jìn)行規(guī)定，這就需要法律法規(guī)對(duì)民航領(lǐng)域的新問題給予民航執(zhí)法機(jī)關(guān)一個(gè)概括的授權(quán)，從而在現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)某一行為沒有做出具體規(guī)定的情況下，民航行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)該項(xiàng)概括授權(quán)，在法律所允許的范圍內(nèi)進(jìn)行一定幅度的自由裁量，比如針對(duì)近幾年不斷增加的無人機(jī)“黑飛”事件，國家并沒有進(jìn)行全國性的立法，使得在規(guī)范無人機(jī)使用方面存在空白，目前規(guī)范無人機(jī)飛行的規(guī)范主要是少數(shù)地區(qū)的地方性法規(guī)或者行政規(guī)章來進(jìn)行規(guī)制，例如長(zhǎng)沙公安局曾在2019年發(fā)布過聲明，針對(duì)無人機(jī)“黑飛”的行為應(yīng)當(dāng)適用《刑法》和《治安管理處罰法》，但是上述兩部法律并沒有對(duì)無人機(jī)的違法犯罪行為進(jìn)行規(guī)制，所以只能是通過行使行政中的自由裁量權(quán)來對(duì)無人機(jī)行為進(jìn)行規(guī)制。

2.行政效率的要求。行政權(quán)作為國家三大權(quán)力之一，具有主動(dòng)性和積極性的特點(diǎn)，一方面要規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)用，推動(dòng)社會(huì)公正，另一方面，也要堅(jiān)持行政法高效便民的原則。隨著我國民航業(yè)的不斷發(fā)展，我國民航行政機(jī)關(guān)對(duì)于民航管理廣度和深度也在加強(qiáng)，民航機(jī)關(guān)行使民航行政執(zhí)法的權(quán)限也在不斷地?cái)U(kuò)張，如果沒有賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，則民航行政處罰的工作人員在面對(duì)新出現(xiàn)的某種民航行政處罰無法可依的情況下就只能放任行為的發(fā)展，不利于保護(hù)社會(huì)公共利益;即使民航法律法規(guī)對(duì)于發(fā)生在民航領(lǐng)域的各項(xiàng)事務(wù)都事無巨細(xì)的規(guī)定，則民航行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政處罰權(quán)的時(shí)候就適用依據(jù)、處罰方式和處罰幅度的選擇也會(huì)受到眾多規(guī)章的限制，違反行政法的效率原則，也不利于行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，違反了行政法的便民原則。

二、民航行政處罰自由裁量權(quán)的弊端及原因

民航行政處罰的自由裁量權(quán)在提高民航行政機(jī)關(guān)行政處罰的質(zhì)量水準(zhǔn)，增強(qiáng)民航行政機(jī)關(guān)面對(duì)不同情形的應(yīng)對(duì)能力方面發(fā)揮著積極的作用，但是自由裁量權(quán)如果被濫用，會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生嚴(yán)重的危害，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，分別是造成處罰的標(biāo)準(zhǔn)存在差異、行政機(jī)關(guān)的職能存在重疊和行政機(jī)關(guān)輕率獨(dú)斷，導(dǎo)致民航行政處罰無法做到公平公正。

（一）民航行政處罰自由裁量權(quán)的弊端

1.執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰標(biāo)準(zhǔn)存在差異。從行政管理領(lǐng)域上來看，由于行政管理的范圍將民航領(lǐng)域包含在內(nèi)，所以發(fā)生在民航領(lǐng)域中的行政處罰案件也應(yīng)當(dāng)受到《行政處罰法》的調(diào)整，我國的《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)將案件的事實(shí)作為行政處罰的決定的依據(jù)，同時(shí)根據(jù)具體案件的不同選擇適當(dāng)?shù)某绦蚝头绞剑@種做法在一定程度上保證行政處罰的權(quán)威性和公正性，但是在實(shí)踐中，民航行政機(jī)關(guān)所面對(duì)的行政違法行為具有多樣性，難以對(duì)于違法行為進(jìn)行判斷和認(rèn)定，很容易出現(xiàn)超出處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍的情況，造成行政處罰顯失公平。

2.處罰過程中輕率、獨(dú)斷。行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的目的在于行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處罰的過程中能夠根據(jù)不同案件采取不同的處理措施，保證行政處罰決定即符合合法性原則，也能夠滿足合理行政的原則。但是在實(shí)踐中民航行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的過程中，僅僅為了提升行政處罰的效率而沒有根據(jù)行政案件的具體情況選擇合適的程序和方式，忽視了對(duì)行政相對(duì)人的違法事實(shí)的認(rèn)定和取證調(diào)查，難以保證行政行為相對(duì)人對(duì)于行政處罰的認(rèn)可和執(zhí)行。

（二）民航行政處罰機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)濫用的原因

1.法律法規(guī)不健全。我國民航行政處罰的法律法規(guī)不健全主要包括兩方面。首先，民航行政處罰的法律法規(guī)內(nèi)容不健全，上文中長(zhǎng)沙市公安局對(duì)于無人機(jī)“黑飛”行為發(fā)布通告的行為就是由于法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致民航行政機(jī)關(guān)在行政處罰過程中根據(jù)法律法規(guī)的一般授權(quán)來行使自由裁量權(quán);其次，民航法律法規(guī)之間的內(nèi)容銜接方面存在著缺陷，導(dǎo)致對(duì)于同一種違法行為，如果適用不同的法律法規(guī)就會(huì)有不同的行政處罰措施，由此造成最直接的后果就是行政機(jī)關(guān)在規(guī)則選擇的過程中具有任意性，《立法法》中針對(duì)法律沖突的情況規(guī)定了優(yōu)先適用上位法或特別法的解決措施，但是在適用的過程中如何認(rèn)定上位法或特別法還存在問題，比如說針對(duì)攜帶煙花爆竹的行為，可以對(duì)該行為進(jìn)行行政處罰的依據(jù)有《煙花爆竹管理?xiàng)l例》和《民航安保條例》，兩者對(duì)于運(yùn)輸煙花爆竹的行為規(guī)定是不一致的，如果堅(jiān)持特別法優(yōu)于一般法原則，那么關(guān)于特別法的認(rèn)定方面又會(huì)存在差異，所以需要統(tǒng)一相關(guān)法規(guī)之間的銜接。

2.執(zhí)法人員的素質(zhì)欠佳。我國民航行政執(zhí)法工作人員的隊(duì)伍素質(zhì)存在很大的問題，主要表現(xiàn)在兩方面：第一，我國民航系統(tǒng)在選拔執(zhí)法工作人員的過程中忽視了對(duì)民航業(yè)務(wù)能力的考察。對(duì)于民航系統(tǒng)中的部分行政執(zhí)法等專業(yè)要求素質(zhì)比較高的崗位，對(duì)于報(bào)考者的要求很少涉及到。比如，在2019年度國家公務(wù)員招考職位表中，民航局西北管理局對(duì)于外航安保監(jiān)管這一崗位僅要求報(bào)考者是英語專業(yè)即可，對(duì)于報(bào)考者是否具有相關(guān)的民航知識(shí)并不考慮;除此之外，西南管理局在2019年度的民航治安管理這一崗位僅要求報(bào)考者的專業(yè)為文秘、中文、英語或行政管理專業(yè)，同樣沒有要求是否具有民航的相關(guān)知識(shí)，這種情形導(dǎo)致部分公務(wù)員在民航行政執(zhí)法的過程中對(duì)于民航領(lǐng)域的專業(yè)性問題一無所知。第二，我國民航行政機(jī)關(guān)工作人員在進(jìn)行行政執(zhí)法過程中會(huì)受到來自利益或者人際關(guān)系等方面的影響，由此導(dǎo)致民航行政人員在處罰中容易被其他因素所左右，濫用裁量權(quán)，造成處罰結(jié)果的不公正。

3.缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在我國，對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)的救濟(jì)途徑主要是行政復(fù)議和行政訴訟，但是兩者都存在缺陷。行政復(fù)議制度在一定程度上能夠糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤的行政行為，但是我國對(duì)行政復(fù)議的程序性規(guī)定較少，導(dǎo)致在某些具體操作過程中存在著問題;其次，行政復(fù)議在本質(zhì)上屬于行政權(quán)之間的內(nèi)部監(jiān)督，容易造成“官官相護(hù)”的現(xiàn)象，在一定程度上無法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利。行政訴訟制度屬于用司法權(quán)來制約行政權(quán)，能夠有效地保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出公正的行政行為。但是，我國的行政權(quán)過于強(qiáng)大，司法權(quán)相對(duì)弱小，司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的約束在一定程度上具有一定的難度;其次，我國《行政訴訟法》中規(guī)定了行政訴訟的受案范圍僅僅是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否符合法律的規(guī)定，但是民航行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使屬于法律允許的范圍，自由裁量權(quán)規(guī)制理論應(yīng)當(dāng)是從合理行政的的角度來考量。由司法權(quán)來干預(yù)民航行政執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為的難度比較大。

三、對(duì)于民航行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的規(guī)制

對(duì)于民航行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)制，主要分為在依據(jù)上進(jìn)行完善、通過程序來制約實(shí)體、完善救濟(jì)途徑和提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。

（一）完善相關(guān)的依據(jù)。

可以通過完善我國現(xiàn)有的法律法規(guī)來減少民航行政處罰中的自由裁量的濫用，具體體現(xiàn)在完善相關(guān)民航法律法規(guī)、統(tǒng)一法律解釋和編制民航行政指導(dǎo)案例等方面。

1.完善我國民航法律法規(guī)。我國自由裁量權(quán)濫用的一個(gè)重要原因就是法律法規(guī)不健全。所以，要減少民航行政自由裁量的濫用，先解決法律依據(jù)方面存在的問題。具體表現(xiàn)在以下方面：首先，通過不斷細(xì)化我國民航行政處罰方面的規(guī)定，保證民航行政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)完善的民航法規(guī)來應(yīng)對(duì)在行政處罰方面發(fā)生的各種情況。目前我國法律法規(guī)和規(guī)章中，規(guī)定了自由裁量權(quán)的法律法規(guī)主要有《立法法》和《行政處罰法》以及民航局制定的規(guī)范民航行政處罰自由裁量的規(guī)章等法律文件，但是這些規(guī)定對(duì)于行政處罰的規(guī)定過于寬泛，《立法法》和《行政處罰法》以及民航局的規(guī)定給民航行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過于寬泛，不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的監(jiān)督和對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)?？梢杂闪⒎C(jī)關(guān)根據(jù)民航行政機(jī)關(guān)根據(jù)民航活動(dòng)中的實(shí)際需要，將某些在行政處罰過程中可能出現(xiàn)的情況以法律的形式固定下來，將民航行政機(jī)關(guān)的模糊的授權(quán)具體化，縮小自由裁量權(quán)的行權(quán)空間。其次，還應(yīng)當(dāng)通過立法方式對(duì)違法民航活動(dòng)的處罰內(nèi)容統(tǒng)一起來，減少或者避免不同的法規(guī)和規(guī)章之間對(duì)于同一種違法行為規(guī)定不同種處罰行為的現(xiàn)象，減少法規(guī)規(guī)章之間在內(nèi)容上的沖突，減少民航行政機(jī)關(guān)在法律適用上的濫用。

2.統(tǒng)一法律法規(guī)解釋。由于在具體實(shí)踐中民航行政執(zhí)法人員對(duì)于民航行政立法的理解，主要包括在部分法律語言、法律邏輯的相關(guān)內(nèi)容都會(huì)存在著很大的差異，并且我國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，各地的行政官員對(duì)于民航領(lǐng)域中自由裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)也會(huì)存在不一致的情形，所以就需要由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法解釋，通過立法解釋將模糊的抽象的法律語言轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)法指南，保證各級(jí)民航行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰過程中能夠有效地對(duì)行政法律進(jìn)行實(shí)施，增強(qiáng)民航法規(guī)的可操作性。具體主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，要明確有權(quán)進(jìn)行解釋的主體有哪些，一般理解認(rèn)為由有權(quán)制定法律法規(guī)的機(jī)關(guān)來進(jìn)行法律解釋，但是我國法律并沒有對(duì)此進(jìn)行明確的規(guī)定，容易造成執(zhí)法者濫用解釋法規(guī)規(guī)章的權(quán)力;其次，要明確對(duì)于相關(guān)法律術(shù)語的解釋，由于立法中廣泛使用法律語言，而法律語言又具有模糊性和概括性的特點(diǎn)，導(dǎo)致民航法律法規(guī)的可操作性差，在實(shí)踐中為了方便民航法律法規(guī)的實(shí)施，民航行政機(jī)關(guān)也會(huì)隨意解釋規(guī)則，造成對(duì)同一規(guī)則存在不同解釋的問題，不利于規(guī)則的統(tǒng)一適用?？紤]到民航領(lǐng)域的專業(yè)性特點(diǎn)，可以考慮由民航主管部門也就是中國民航局來對(duì)相關(guān)行政規(guī)章的部分法律術(shù)語以及規(guī)章的立法目的來進(jìn)行解釋，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)用性和可操作性，限制民航行政機(jī)關(guān)在行政處罰中的自由裁量權(quán)的行使。

3.編制指導(dǎo)案例。應(yīng)當(dāng)注意的是，盡管完善相應(yīng)的民航行政執(zhí)法的法規(guī)規(guī)章，規(guī)范相應(yīng)的規(guī)章的立法解釋，但只是在理論層面來討論如何規(guī)制民航行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，但是在具體實(shí)踐中，不同執(zhí)法人員對(duì)于各種各樣的民航執(zhí)法規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的理解仍然會(huì)存在不同，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)于同一違法行政行為，不同的執(zhí)法人員可能會(huì)做出不同的行政處罰決定，所以為了保證民航行政處罰能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一性和連續(xù)性，民航主管部門可以將在民航行政處罰過程中具有參考性和代表性的案例進(jìn)行匯編，形成指導(dǎo)案例并供各具體執(zhí)法部門進(jìn)行參考借鑒。通過指導(dǎo)案例來作為參考，使民航行政機(jī)關(guān)在具體的執(zhí)法過程中對(duì)于相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的適用有一個(gè)相對(duì)具體的認(rèn)識(shí)和理解，減小民航行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的適用空間。

（二）通過程序來制約實(shí)體。

民航行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰涉及到的主要是實(shí)體內(nèi)容，但是也必須要遵循一定的程序。行政程序不僅可以保障行政法實(shí)體法的運(yùn)作，還可能會(huì)對(duì)行政實(shí)體法產(chǎn)生一定的制約作用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量的制約。在民航行政處罰中可以制約民航行政自由裁量權(quán)的制度主要有告知理由、聽證和回避等。

1.告知理由。《行政處罰法》中規(guī)定行政機(jī)關(guān)如果對(duì)當(dāng)事人做出行政處罰決定的話，理當(dāng)事先向行政相對(duì)人解釋清楚相對(duì)人的違法行為違反那些規(guī)定，以及采取該種處罰措施所依據(jù)的事實(shí)有哪些，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)怎樣去救濟(jì)自己的權(quán)利。說明理由能夠?qū)⒚窈叫姓C(jī)關(guān)采取行政處罰的內(nèi)在表示通過說明理由的方式表現(xiàn)為外在方式并為相關(guān)人員所了解，能夠使行政相對(duì)人及其相關(guān)人員明白民航行政機(jī)關(guān)工作人員采取的行政處罰措施是依據(jù)相關(guān)的事實(shí)還是濫用自由裁量權(quán)，可以為追究民航行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任提供相關(guān)的證據(jù)。能夠?yàn)樾姓鄬?duì)人監(jiān)督民航行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法提供制度保證，保證行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。

2.聽證制度。我國《行政處罰法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)在做出吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和數(shù)額較大的罰款的決定之前，應(yīng)當(dāng)告訴相對(duì)人有權(quán)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)聽證，通過聽證會(huì)的方式來論證行政處罰是否合理，從而在一定水準(zhǔn)上對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行限制。在民航領(lǐng)域中主要由《中國民用航空行政處罰實(shí)施辦法》來對(duì)民航領(lǐng)域中的行政處罰行為進(jìn)行規(guī)制，《中國民用航空行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的情況僅限于以下幾類：可能處以三萬元以上的罰款、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷經(jīng)營許可證。規(guī)定聽證程序的目的在于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰過程中能夠充分考慮當(dāng)事人的理由和意見，保證行政處罰能夠合理，避免自由裁量權(quán)的濫用。但是應(yīng)當(dāng)注意的是不管是《行政處罰法》還是《中國民航行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定適用聽證程序的處罰種類都是處罰比較嚴(yán)重的案件，少數(shù)的輕微案件無法適用聽證程序，這就造成了通過聽證程序制約行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的力度有限。所以可以將行政處罰的聽證適用范圍擴(kuò)展到大部分行政處罰案件，可以有效發(fā)揮聽證對(duì)于自由裁量的約束作用，保障行政處罰決定的質(zhì)量。

3.行政回避。我國《行政處罰法》規(guī)定了參與行政執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)工作人員與行政處罰案件不能有直接的利害關(guān)系，如果有直接的利害關(guān)系理當(dāng)回避。《中國民航行政處罰實(shí)施辦法》中也規(guī)定了具有直接利害關(guān)系的民航行政監(jiān)察員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避。由此可以看出，行政回避制度設(shè)立目的就是保證行政機(jī)關(guān)工作人員同行政處罰案件之間不具有各種可能會(huì)影響行政處罰結(jié)果公正的利益關(guān)系，保證行政處罰決定的公正和權(quán)威。但是，《行政處罰法》和《中國民航行政處罰實(shí)施辦法》對(duì)于行政回避的規(guī)定過于籠統(tǒng)，造成回避制度在實(shí)踐中操作性較差，同時(shí)不同地方行政機(jī)關(guān)對(duì)于回避的程序性規(guī)則規(guī)定不一致，造成各地執(zhí)行規(guī)則不統(tǒng)一，會(huì)造成同案不同判的現(xiàn)象，在一定程度上無法對(duì)于民航行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制。

（三）完善以行政復(fù)議為主的權(quán)利救濟(jì)途徑。

如果當(dāng)事人認(rèn)為自己的法定權(quán)利受到民航行政機(jī)關(guān)的損害，可以通過提請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的方式來維護(hù)自身的合法權(quán)利。行政復(fù)議和行政訴訟雖然都是權(quán)利救濟(jì)方式，但是兩者是存在區(qū)別的：行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，而行政訴訟則是通過司法途徑來救濟(jì)自己的權(quán)利。雖然針對(duì)民航行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為，當(dāng)事人可以通過復(fù)議或者行政訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)，但是本文認(rèn)為復(fù)議和訴訟之間應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議作為主要的維權(quán)方式，原因有二：首先，《行政訴訟法》中規(guī)定了人民法院對(duì)于行政訴訟案件的審查范圍主要是看行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法律的規(guī)定，但是行政復(fù)議則是復(fù)議機(jī)關(guān)審查原行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為是否符合法律規(guī)定以及是否具有合理性，相比之相比之下行政復(fù)議的審查范圍會(huì)更廣，在民航行政處罰案件中，民航行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)主要是民航行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的概括性授權(quán)，在法律所允許的范圍內(nèi)進(jìn)行裁量的，所以即使民航行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，可能涉及到的問題是行政機(jī)關(guān)是否合理行政而非合法行政;其次，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)各個(gè)社會(huì)部門之間的要求也在不斷提高，為了強(qiáng)化對(duì)于不同社會(huì)部門的管理，作為國家權(quán)力之一的行政權(quán)在不斷的擴(kuò)大，相比之下，同樣作為國家權(quán)力的司法權(quán)則日益萎縮，在民航行政權(quán)利救濟(jì)中，用較為弱小的司法權(quán)來對(duì)抗強(qiáng)大的行政權(quán)，在實(shí)踐中也是存在難度的。本文認(rèn)為可以以行政復(fù)議救濟(jì)為主但是并不代表行政復(fù)議制度就是完美的，行政復(fù)議制度同樣會(huì)存在利益聯(lián)系，也會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)不徹底。

（四）提升民航行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。

由上文可知，民航行政執(zhí)法人員的素質(zhì)存在嚴(yán)重的問題，主要包含兩方面的問題，分別是在選拔過程中不重視相關(guān)業(yè)務(wù)能力和行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中容易受到各種因素的干擾。針對(duì)選拔方面的問題，可以通過提高選拔門檻和在入職后加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式來進(jìn)行提升。提高選拔門檻，就是指在國家公務(wù)員考試中就相關(guān)民航行政執(zhí)法的職位可以要求報(bào)考者具有相關(guān)的民航專業(yè)背景，或者將人員的選拔方式由公務(wù)員考試轉(zhuǎn)變?yōu)橄录?jí)民航行政機(jī)關(guān)推舉有能力的工作人員到上級(jí)單位從事相關(guān)執(zhí)法工作等;加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的問題，可以在行政執(zhí)法工作人員確認(rèn)錄用之后，到崗工作之前對(duì)其進(jìn)行一段時(shí)間的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并且在工作期間定期對(duì)民航行政執(zhí)法工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升行政執(zhí)法工作人員的業(yè)務(wù)能力。針對(duì)民航行政執(zhí)法工作人員在工作過程中因各種原因?qū)е碌臑E用自由裁量權(quán)的行為，可以通過加強(qiáng)相關(guān)的培訓(xùn)來完成。主要的培訓(xùn)內(nèi)容主要包括兩方面的培訓(xùn)，分別是對(duì)其加強(qiáng)法制教育和加強(qiáng)職業(yè)道德教育。加強(qiáng)法制教育，民航領(lǐng)域?qū)τ趯I(yè)技能的要求非常的嚴(yán)格，這就導(dǎo)致從事民航行政處罰的行政工作人員必須具有過關(guān)的專業(yè)素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，因此要加強(qiáng)法制教育，使民航行政機(jī)關(guān)在從事行政處罰行為時(shí)不為人際和利益關(guān)系所左右，公平公正的做出行政處罰決定，減少自由裁量權(quán)的濫用。加強(qiáng)職業(yè)道德教育，要加強(qiáng)對(duì)于民航行政執(zhí)法工作人員的道德素質(zhì)教育，使其能夠不偏私、不枉法、不貪圖功利。

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