楊抒婷

摘 要：順利完成我國住房政策由福利分房至市場化住房的轉換，是我國住房公積金制度的主要目標。在其誕生的二十多年里，我國住房公積金制度通過對新加坡中央公積金制度的借鑒，在保障我國城鎮(zhèn)職工的住房需求和改善其住房條件中，發(fā)揮著不容小覷的作用。但隨著近年來商品房價格的增長，住房公積金制度在保障城鎮(zhèn)職工的住房需求和改善其居住環(huán)境方面受到了挑戰(zhàn)和質疑。從公平的視角，論述住房公積金改革的合理性以及改革所能帶來的積極影響。

關鍵詞：住房公積金;適用范圍;擴大;公平

中圖分類號：F293.338? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）27-0032-02

根據(jù)《全國住房公積金2018年年度報告》可知，截至2018年末，我國住房公積金繳存總額達145 899.77億元，比上年末增長了16.86%。其中，繳存余額、提取額、結余資金，分別比上年末增長了12.23%、15.80%和24.01%。雖然從數(shù)據(jù)中不難看出住房公積金的繳存金額、結余金額的數(shù)值不斷攀升，但住房公積金在運行過程中依然存在著不容忽視的問題和挑戰(zhàn)。

一、我國住房公積金制度研究現(xiàn)狀評述

住房公積金制度，作為我國住房保障制度中不可或缺的一項重要內容，在近二十年的發(fā)展中，已基本做到了“制度全覆蓋”。但如何才能保證以強制繳費、互幫互助為特征的住房公積金制度效應的有效發(fā)揮，是需要在制度運行中結合實際不斷改進的。因此，住房公積金制度的運行廣受學者關注，以下是對當前我國住房公積金制度研究的三個方面。

1.實際覆蓋范圍。完成“制度全覆蓋”到“社會成員全覆蓋”的覆蓋范圍的轉變，必須使住房公積金的覆蓋范圍不只局限于機關、企事業(yè)單位，而要將其擴展至全部的城鎮(zhèn)職工。因此，只有將注意點放在住房公積金制度的“實際覆蓋”上，才能改善當前住房公積金制度在運行中存在的問題。

2.運行狀況。住房公積金制度存續(xù)的關鍵之一是資金籌集的可持續(xù)性，而作為維持資金可持續(xù)性的關鍵在于職工和企業(yè)按工資比例的強制繳費。如何使繳費合理化，保證大量的沉淀資金能夠在有效運營中抵御通貨膨脹的風險，使得剩余資金能夠安全穩(wěn)定的投資運行，是改革中備受關注的問題。

3.制度設計。盡管將保障城鎮(zhèn)職工的基本住房需求作為其制度設計的出發(fā)點，但住房公積金的籌集是按工資比例進行強制繳費的。初次分配中的收入分配不均，在公積金的繳費中得到了進一步的驗證，使得高收入者和低收入者的公積金繳費差距進一步擴大。同時，房價的持續(xù)上漲，造成了較低收入者無法使用公積金，而高收入者卻可以充分利用公積金，造成了制度上運行的不合理。

從以上內容，我們不難發(fā)現(xiàn)對于住房公積金制度的現(xiàn)狀研究，主要集中于對其制度運行方面的探究。而本文將從公平的視角出發(fā)，論述在平衡運行效率和制度公平中，住房公積金制度改革的合理性，以及改革給住房公積金制度帶來的積極影響。

二、公平視角下我國住房公積金制度的運行問題

1.城鎮(zhèn)職工間不公平?！蹲》抗e金管理條例》（下稱《條例》）中指出，國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等是住房公積金的適用對象。而除了這些公職人員外，企業(yè)的合同工、臨時工等等，這些住房需求急需滿足和解決的弱勢群體，并未被納入住房公積金制度的覆蓋范圍。對于這些弱勢群體，他們的用人單位大都通過制度中的漏洞，不為其繳納住房公積金。僅有少數(shù)效益好的企業(yè)才有可能會給這些職工繳納最低的住房公積金。由此造成的住房公積金制度的覆蓋人群的不公平現(xiàn)象也就體現(xiàn)在了兩個方面，即覆蓋人群與為覆蓋人群、繳費多與繳費少。也正是通過這兩類群體的突出問題，反映了住房公積金制度在城鎮(zhèn)職工間的不公平現(xiàn)象。

2.城鄉(xiāng)不公平。我國目前的住房公積金制度并未覆蓋到鄉(xiāng)村，尤其是以農民工為代表的群體進入城市后，如何解決他們在城市的住房問題，同時轉變他們的住房觀念，由一味地回鄉(xiāng)村建自建房轉向投資城市商品住房。對于這一觀念的轉變是需要有優(yōu)惠政策和政府的大力支持的。因此，如果住房公積金制度的覆蓋范圍固著于城鎮(zhèn)職工，那么不僅會拉大城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，伴隨著城鄉(xiāng)二元體制的差異凸顯，帶來的不穩(wěn)定因素也威脅著社會穩(wěn)定的局面。

3.保障對象間不公平。為了保證住房公積金制度保障對象的公平，《條例》中對于鎮(zhèn)職工的住房公積金的最低繳存比例也做出了相關規(guī)定。但由于制度覆蓋人群的收入層次不同，導致了不同收入層次群體所繳存的公積金比例不同。同時根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平等客觀因素的不同，《條例》中也規(guī)定，各城市可以根據(jù)自己的經(jīng)濟水平適當提高繳存比例。因此，高收入者與低收入者、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的住房公積金繳納的差距會因經(jīng)濟發(fā)展水平、收入水平不同而越來越大。

4.制度效應不公平。就目前而言，住房公積金作用范圍的規(guī)定大致分為兩類，一是用于購房，另一類用于養(yǎng)老。其中在購房方面，《條例》中的規(guī)定，嚴格限制住房公積金的使用范圍，導致住房公積金制度效應發(fā)揮的途徑狹窄。其中，在購買商品房時，公積金只能用于支付貸款，而不能用于支付首付。但隨著市場房價的步步高升，住房公積金賬戶的資金對不同收入群體有著不同的作用發(fā)揮。對于中低收入階層而言，高昂的首付成為這一群體購房的首要門檻，對于他們來說，住房公積金難以發(fā)揮其作用。而對于高收入群體而言，他們不僅能夠負擔房價，同時可以充分利用住房公積金，進行貸款不斷積累財富。因此，會造成高收入階層得多次獲益、多次改善，而低收入階層的無力分享、改善無望的局面，最終導致窮人的資源被富人占有，為富人所用，形成了“劫貧濟富”的馬太效應。

三、我國住房公積金制度的改革設想

1.促進城鎮(zhèn)職工公平和城鄉(xiāng)公平。一方面，要想維護好城鎮(zhèn)職工間的公平，首先就要將“實際覆蓋范圍”落到實處。需要通過完善住房公積金的相關法律政策，規(guī)范公積金繳納的強制性，充分考慮處于制度夾心層的弱勢群體。使得中低收入群體，這些在住房需求中處于弱勢的群體，真正被納入住房保障的范圍，通過制度的完善，不斷改善他們的居住需求。另一方面，要維護好城鄉(xiāng)居民間的公平，就必須關注到未被住房公積金制度覆蓋的大量的非城鎮(zhèn)職工，將這些非城鎮(zhèn)職工納入保障范圍。通過覆蓋范圍的擴大，可以將城市、鄉(xiāng)村兩套相互獨立分割的住房保障制度合并規(guī)劃，這樣既可以再擴大使用范圍，也可以將原本分割的城鄉(xiāng)兩套體制聯(lián)合起來，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，適用范圍的擴大，不僅有利于縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平，也會帶來更多的繳費群體。繳費人數(shù)的增加，意味著繳費數(shù)額的增長，為住房公積金制度的持續(xù)運行，注入源源不斷的活力。同時這樣也有利于轉變農村地區(qū)的思想觀念，投資城市商品房，促進商品房市場的發(fā)展，推動城市化進程。

2.保證保障對象和制度效應的公平。一方面，要維護好保障對象間的公平，就必須要對住房公積金的繳納標準做出嚴格規(guī)定。同養(yǎng)老保險的繳費類似，將保障對象的差距控制在合理范圍內，既保證低收入群體的繳費不至低于最低水平，也限制高收入群體的繳費不至超出最高限額。通過這種方式，將不同收入群體的住房公積金個人賬戶控制在一個相對公平的范圍內。另一方面，要發(fā)揮好住房公積金制度應有的效用，保證制度公平，需要提高現(xiàn)有的統(tǒng)籌層次。將目前低級、混亂的統(tǒng)籌層次提高到省級或國家級進行統(tǒng)一規(guī)范管理。這樣既可以保證住房公積金繳納的地區(qū)間公平，彌補各地區(qū)因為客觀因素造成的住房公積金的余缺差異，也可以通過基金的集中統(tǒng)一管理，對剩余的基金進行統(tǒng)一集中管理，提高基金的管理效率。

住房公積金制度效用公平性的體現(xiàn)，不只局限于對其統(tǒng)籌層次的提高，還需要對其作用發(fā)揮的范圍進行改進。否則，只能用于貸款不能用于首付的住房公積金，對于中低收入群體而言將只是賬戶里的數(shù)字，無任何用處。如果將其留作養(yǎng)老，不僅不能有效發(fā)揮制度的作用，也難以抵御通貨膨脹的風險。同時，還需要對公積金的適用條件做一定的傾斜調整，不能讓住房公積金制度的作用只體現(xiàn)在富人身上，否則不僅不利于制度效應的發(fā)揮，同時也會損害公共利益的底線。

從上文中發(fā)現(xiàn)，住房公積金制度要想發(fā)揮好維護社會公平的作用，對于其制度的設計和實施的改革依舊必不可少。但是不容忽視的是，在積極擴大住房公積金適用范圍的同時，也要注重維護公平與效率。在擴大適用范圍，幫助真正需要住房保障的弱勢群體時，也要注重讓住房公積金制度發(fā)揮制度作用，真正改善中低收入群體的住房條件。

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