李威利 馬夢(mèng)岑

[摘要] 中國的社區(qū)治理存在著一個(gè)循環(huán)性悖論：社區(qū)資源越是缺乏，社區(qū)就越需要基層政府的資源支持;基層政府對(duì)社區(qū)的資源支持越多，社區(qū)兩委的行政化趨勢(shì)越強(qiáng);社區(qū)行政化趨勢(shì)越強(qiáng)，在一定程度上越會(huì)影響社區(qū)自治的活力;而社區(qū)自治的活力不足，社區(qū)兩委就越是依賴于基層政府的資源補(bǔ)給。為了解決這一困境，成都市以黨建賦能的路徑推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理之間的良性互動(dòng)，形成了“社區(qū)在大門外”的新治理模式。在此基礎(chǔ)上，通過城市空間更新再造形成“組團(tuán)式社區(qū)”的半開放式結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步探索了院落（小區(qū)）自治和社區(qū)信托，從而形成獨(dú)具特色的社區(qū)治理成都經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)治理? 成都? 社區(qū)社會(huì)企業(yè)? 組團(tuán)式社區(qū)? 信托物業(yè)

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）05-0013-14

一、 問題提出：弱資源稟賦與居委會(huì)行政化的兩難

從社區(qū)治理績(jī)效的維度看，當(dāng)代中國社區(qū)治理的核心問題是社區(qū)中治理資源的缺乏。有學(xué)者指出，社區(qū)中的資源缺乏主要有兩個(gè)維度：一是缺資金、項(xiàng)目等物質(zhì)性資源;二是缺組織、行動(dòng)者等主體性資源。而這種資源缺乏與中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體性轉(zhuǎn)型有關(guān)。在長(zhǎng)期的單位制傳統(tǒng)中，國家和社會(huì)的資源集中在職業(yè)共同體內(nèi)，社會(huì)力量發(fā)育較弱。而在單位制轉(zhuǎn)型為街居制后，社區(qū)作為有邊界的生活共同體和基本的治理單元出現(xiàn)，但各類資源仍然集中在職業(yè)共同體內(nèi)。①因此，社區(qū)缺乏資源有其必然性，可以稱之為社區(qū)的“弱資源稟賦”。

最近十年來全國各地的社區(qū)治理創(chuàng)新都在努力地解決社區(qū)的弱資源稟賦問題。一是通過區(qū)域化黨建的方式，強(qiáng)調(diào)駐區(qū)單位的參與，通過黨建聯(lián)建和各種形式的資源項(xiàng)目對(duì)接，使駐區(qū)單位各類資源對(duì)接到社區(qū)。二是在社區(qū)治理中強(qiáng)調(diào)專業(yè)部門對(duì)基層社區(qū)的支撐，包括強(qiáng)調(diào)街道“七所八所”對(duì)社區(qū)治理的支撐;強(qiáng)調(diào)通過機(jī)制改革和創(chuàng)新，將區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)和部門進(jìn)一步向街道下沉。三是通過加強(qiáng)居民自治，挖掘社區(qū)的內(nèi)生資源，包括加強(qiáng)社區(qū)群眾組織建設(shè)，加強(qiáng)與居民群眾的聯(lián)系;挖掘社區(qū)賢能和社區(qū)達(dá)人參與社區(qū)治理;設(shè)立社區(qū)基金會(huì)和社區(qū)自治金，加大對(duì)社區(qū)治理的資金支持力度。

在加強(qiáng)社區(qū)資源開發(fā)的過程中，上述通過黨建的整合和鏈接作用來補(bǔ)充資源的方式，不足以完全解決社區(qū)的弱資源稟賦問題。社區(qū)治理需要更豐富的經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支持，需要更多的專職社區(qū)工作人員參與。基于這一認(rèn)識(shí)，近幾年來全國各地在社區(qū)治理創(chuàng)新中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)街道職能的改革，要求街道逐步剝離經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，重點(diǎn)做好基層社會(huì)治理工作。在此基礎(chǔ)上，通過街鎮(zhèn)等基層政府機(jī)構(gòu)，加大對(duì)社區(qū)的直接性資源支持力度，主要機(jī)制為：一是加強(qiáng)書記、主任的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，建設(shè)班長(zhǎng)工程或帶頭人工程，支持社區(qū)書記轉(zhuǎn)入事業(yè)編制;二是加強(qiáng)社區(qū)專職工作隊(duì)伍建設(shè)，如上海市的專職社區(qū)工作隊(duì)伍、成都市的社區(qū)專職社工隊(duì)伍等;三是加強(qiáng)社區(qū)基本經(jīng)費(fèi)保障，包括社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)、黨建工作經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目專項(xiàng)支持等。

基層政府對(duì)社區(qū)的直接性資源支持，明顯地增強(qiáng)了社區(qū)治理的能力。但是，基層政府對(duì)社區(qū)的直接支持，又在某種程度上不可避免地帶來居委會(huì)行政化的傾向。居委會(huì)“去行政化”是社區(qū)治理研究的核心主題。陳偉東、李雪萍指出，社區(qū)行政化是一種不經(jīng)濟(jì)的、不可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展機(jī)制，社區(qū)行政化使地方政府越來越深地陷入“資源困境”（公共財(cái)政短缺）和“體制困境”。出現(xiàn)政府熱（政府熱心干預(yù)）、居委會(huì)干部累（居委會(huì)不堪重負(fù)）、居民冷（居民冷漠、觀望）的現(xiàn)象。②彭勃指出，單位制解體后的社區(qū)制階段，仍然有很強(qiáng)的行政化治理，但行政化治理是通過行政下沉實(shí)現(xiàn)對(duì)城市社會(huì)的有效管控，與單位制時(shí)期的社會(huì)與國家互嵌路徑差異明顯。同時(shí)，行政化治理在公共服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)性方面的有效性不足也降低了社會(huì)對(duì)城市基層政府人員的信任度和認(rèn)同度，因此必須持續(xù)進(jìn)行“逆行政化創(chuàng)新”。③蔡禾指出，城市社區(qū)始終存在著治理單元與社會(huì)單元的二重性，容易出現(xiàn)治理單元日益強(qiáng)化和社會(huì)單元日益弱化的問題。這就需要不斷推進(jìn)政務(wù)、社務(wù)分離和完善基層群眾自治制度來使其回歸社會(huì)單元的定位。④基層政府對(duì)社區(qū)的直接性資源支持，又一次帶來居委會(huì)行政化的趨向。而更為重要的問題是，居委會(huì)越是行政化，在以社區(qū)黨組織和居委會(huì)為主體的社區(qū)治理中，就越是依賴基層政府對(duì)社區(qū)的外部資源供給。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨支部委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)（簡(jiǎn)稱“社區(qū)兩委”）工作人員更愿意自稱為社區(qū)專職工作者，從而強(qiáng)化自身的體制內(nèi)身份。這會(huì)進(jìn)一步帶來連鎖性后果：第一，社區(qū)兩委在工作中更加期望和習(xí)慣于向基層政府申請(qǐng)獲得支持;第二，基層政府與社區(qū)兩委形成了更為緊密的工作關(guān)系，社區(qū)兩委實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了更多的行政任務(wù)，社區(qū)減負(fù)的呼聲再次出現(xiàn);第三，基層政府通過項(xiàng)目申報(bào)、工作考核等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)兩委在社區(qū)中的政治和治理責(zé)任;第四，從深層次看，社區(qū)兩委的行政化趨向一定程度上不利于社區(qū)自治精神的發(fā)揮。

這就出現(xiàn)了一個(gè)循環(huán)性悖論。社區(qū)治理資源越是缺乏，社區(qū)就越需要基層政府的資源支持;基層政府對(duì)社區(qū)的資源支持越多，社區(qū)兩委的行政化趨勢(shì)就越強(qiáng);社區(qū)行政化趨勢(shì)越強(qiáng)，會(huì)在一定程度上傷害社區(qū)自治的活力;而社區(qū)自治的活力不足，社區(qū)兩委就越是期望和依賴于基層政府的資源補(bǔ)給。換言之，社區(qū)居委作為基層群眾自治組織的自治地位，與社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治能力之間，存在一定的內(nèi)在張力。這就是當(dāng)前中國基層社區(qū)治理改革和創(chuàng)新過程中面臨的核心困境。

能否走出這一困境？侯利文認(rèn)為，居委會(huì)去行政化從未完全得以實(shí)現(xiàn)，基層治理常常會(huì)經(jīng)歷“行政化—去行政化”的反復(fù)循環(huán)，這取決于居委會(huì)的天然屬性。居委會(huì)自產(chǎn)生起就存在雙重屬性——行政性與自治性，并且行政性具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)地位;由于居民的自治性、福利性事務(wù)是嵌入在行政性中進(jìn)行的，居于從屬地位，因此居委會(huì)去行政化常常帶來的是居委會(huì)的被邊緣化。①但是，這并不意味著可以支持居委會(huì)行政化，因?yàn)樽灾涡酝瑯邮蔷游瘯?huì)的天然屬性，而行政性常常會(huì)對(duì)自治性發(fā)揮反向作用。因此，居委會(huì)的雙重屬性恰恰意味著必須堅(jiān)持“去行政化”，只有這樣才能在一定程度上維持行政性和自治性的相互平衡。

那么，如何在加強(qiáng)對(duì)社區(qū)資源支持的同時(shí)，一定程度上避免居委會(huì)行政化的趨勢(shì)呢？成都市在對(duì)社區(qū)治理的探索中，清楚地認(rèn)識(shí)到了這一問題。在對(duì)社區(qū)的資源支持方面，成都市走了另一條路，對(duì)社區(qū)的資源支持不是“輸血”而是“造血”，使社區(qū)能夠自己生產(chǎn)資源，即社區(qū)資源再生。而政府對(duì)社區(qū)的一切資源支持都服務(wù)于社區(qū)資源再生這個(gè)目標(biāo)，成都市將其稱為“社區(qū)賦能”。

二、 半經(jīng)濟(jì)組織：居委會(huì)作為自治組織的定位和功能變化

社區(qū)賦能的成都經(jīng)驗(yàn)，最核心的內(nèi)容是賦予社區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)職能。成都市在2017年10月頒布的《成都市社區(qū)發(fā)展治理“五大行動(dòng)”三年計(jì)劃》中，明確提出要整合政府資源，制定鼓勵(lì)社區(qū)采用股份制、眾籌、資產(chǎn)入股等方式發(fā)展生活性服務(wù)企業(yè)的政策，扶持社會(huì)企業(yè)發(fā)展，并制定相關(guān)的辦法。①在各區(qū)的具體實(shí)踐中，更為明確具體的做法是，以居委會(huì)作為法人主體開辦社區(qū)社會(huì)企業(yè)，以期通過社區(qū)社會(huì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)的造血增能。

（一） 社區(qū)社會(huì)企業(yè)作為成都經(jīng)驗(yàn)的新起點(diǎn)

本質(zhì)上而言，社區(qū)社會(huì)企業(yè)具有單位制時(shí)期社隊(duì)企業(yè)的傳統(tǒng)。1979—1983年，國務(wù)院提出大力發(fā)展社隊(duì)企業(yè)，增加集體收入，提高社員生活水平，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐步興起;1984—2002年，隨著改革開放的發(fā)展，“社隊(duì)企業(yè)”更多地轉(zhuǎn)型和更名為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，不再具有社區(qū)性質(zhì)。但是自2003年以后，成都市推出民營企業(yè)發(fā)展十條“新政”，允許村民委員會(huì)、有集體經(jīng)濟(jì)管理職能的居民委員會(huì)以集體資產(chǎn)出資入股或興辦公司，這使得具有社隊(duì)企業(yè)性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上被保留下來并發(fā)展起來，但此時(shí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更多集中在農(nóng)村地區(qū)而非城市社區(qū)。2017年以后，為了進(jìn)一步支持城市社區(qū)的發(fā)展，成都開始鼓勵(lì)城鄉(xiāng)社區(qū)以特別法人資格創(chuàng)辦社會(huì)企業(yè)。2018年，成都市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步培育社會(huì)企業(yè)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的意見》，在全市開展了首批社區(qū)企業(yè)評(píng)審認(rèn)定試點(diǎn)工作，此后社區(qū)社會(huì)企業(yè)快速發(fā)展，涌現(xiàn)出一批比較成熟的社區(qū)社會(huì)企業(yè)和社會(huì)企業(yè)家。②

成都市的社區(qū)社會(huì)企業(yè)是指在主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人口所組成的社區(qū)內(nèi)，由社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾自治組織特別法人全資成立，開展經(jīng)營管理，所得收益用于持續(xù)反哺社區(qū)、促進(jìn)社會(huì)治理的特定經(jīng)濟(jì)組織。從這一內(nèi)涵來看，社區(qū)社會(huì)企業(yè)不同于舊的社隊(duì)企業(yè)，它不具有原有集體經(jīng)濟(jì)的分紅功能，其主要目標(biāo)不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利，而是反哺社區(qū)和促進(jìn)社會(huì)治理。為了支持社區(qū)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展，成都市采取了一系列配套支持措施：一是采用“先培育、后認(rèn)定”的發(fā)展模式，提出“社會(huì)企業(yè)不是經(jīng)登記而成立，而是經(jīng)認(rèn)定而成立”，認(rèn)定前的社區(qū)社會(huì)企業(yè)為準(zhǔn)社會(huì)企業(yè)。二是城鄉(xiāng)社區(qū)（居委會(huì)、村委會(huì)）作為特殊法人，采取資產(chǎn)入股、眾籌等方式興辦社會(huì)企業(yè)。三是放寬社會(huì)企業(yè)在經(jīng)營場(chǎng)所、經(jīng)營范圍和名稱等方面的登記條件。③截至2020年6月，成都市共有181家城鎮(zhèn)社區(qū)社會(huì)企業(yè)，其中涉農(nóng)社區(qū)社會(huì)企業(yè)有131家，城市社區(qū)社會(huì)企業(yè)有50家。

在這里，我們可以看到街道與社區(qū)改革完全相反的方面。近十年來，街道管理體制改革的主要方向是逐步剝離街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和執(zhí)法權(quán)限的下沉，使街道更加專注于基層社會(huì)治理的職能。正是在此基礎(chǔ)上，北京市推動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革、廣州市推動(dòng)“令行禁止、有呼必應(yīng)”改革、上海市推動(dòng)了街道社區(qū)治理體系的“1+6”改革。成都也在這一精神指導(dǎo)下，制定了《關(guān)于轉(zhuǎn)變街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職能促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的實(shí)施意見》。但在厘清和轉(zhuǎn)變街道管理職能的同時(shí)，在社區(qū)居委會(huì)層面，成都市的探索又有其自身的特點(diǎn)，它賦予社區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)職能，并進(jìn)一步提出整體性的社區(qū)造血增能計(jì)劃。從某種意義上說，成都采用了一種與上海等地完全不同的社區(qū)治理模式。在上海“1+6”改革中，在居民區(qū)層面，解決社區(qū)治理資源不足的主要方式是通過人員、資金、項(xiàng)目等形式向社區(qū)下沉資源，從而進(jìn)一步加強(qiáng)街道與社區(qū)之間的聯(lián)系，因此有比較強(qiáng)的行政化特征。成都雖然也強(qiáng)調(diào)街道對(duì)社區(qū)的人員、資金、項(xiàng)目的下沉，但與此同時(shí)，為進(jìn)一步擺脫社區(qū)對(duì)街道的行政和資源依賴，成都市認(rèn)可以“社區(qū)社會(huì)企業(yè)”的方式提升社區(qū)自身的“造血”功能。

“社區(qū)社會(huì)企業(yè)”的出現(xiàn)，帶來基層治理理念在兩個(gè)維度上的變化。第一，從“社區(qū)治理”向“社區(qū)發(fā)展治理”的變化。在過去二十年中，城市社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了從“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”的理念轉(zhuǎn)變，所謂社區(qū)治理，更明確地說就是加強(qiáng)社區(qū)層面的自治、法治、德治，這幾個(gè)維度都主要強(qiáng)調(diào)社區(qū)居委會(huì)的治理維度，強(qiáng)調(diào)其治理職能。①而成都市推動(dòng)社區(qū)社會(huì)企業(yè)試點(diǎn)，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)的發(fā)展維度，提出要改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)狀況，推進(jìn)社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、居民生活品質(zhì)提升與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型同步，與此同時(shí)賦予居委會(huì)一定的經(jīng)濟(jì)職能。這就將“社區(qū)治理”的理念進(jìn)一步發(fā)展為“社區(qū)發(fā)展治理”。為此，成都設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，建立市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作聯(lián)席會(huì)議制度，并出臺(tái)了促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的“1+6+N”文件。第二，從“黨建引領(lǐng)”向“黨建賦能”的變化。黨建引領(lǐng)是社區(qū)治理的一個(gè)核心原則。所謂黨建引領(lǐng)，一方面意味著黨組織在社區(qū)治理中起著核心和領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)承擔(dān)更大的治理責(zé)任;另一方面也意味著黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮作用也要遵循黨建工作的原理，更多地承擔(dān)“超越者、引領(lǐng)者、聯(lián)結(jié)者、整合者”的角色。②而成都社會(huì)企業(yè)的實(shí)踐，一方面強(qiáng)調(diào)上級(jí)黨組織對(duì)社區(qū)黨組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支持，另一方面由于居委會(huì)主任需要擔(dān)任社區(qū)社會(huì)企業(yè)的法人代表，因此也重新調(diào)整和強(qiáng)調(diào)了社區(qū)維度的“黨組織—居委會(huì)”關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，成都市進(jìn)一步提出“賦能”的理念，開始探索黨建賦能社區(qū)治理的新理念。

（二） 社區(qū)發(fā)展治理過程中的“空間讓渡”

不過，僅僅在治理理念和認(rèn)識(shí)上的變化，并不足以真正使居委會(huì)承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)職能。社區(qū)社會(huì)企業(yè)作為企業(yè)的一種類型，從“產(chǎn)出”維度看必須能夠帶來一定的經(jīng)濟(jì)績(jī)效;而從“投入”維度，居委會(huì)作為社區(qū)社會(huì)企業(yè)的發(fā)起人，也必須有一定的有效資源作為“初始投入”。然而，從先天條件看，居委會(huì)作為生活空間中的基層群眾自治組織，其弱資源稟賦恰恰使其并不具有可供經(jīng)營的資源條件。基于此，成都在黨建賦能社區(qū)發(fā)展治理的過程中，就出現(xiàn)了對(duì)社區(qū)居委會(huì)的“空間讓渡”舉措。

在實(shí)踐中，居委會(huì)在發(fā)起社區(qū)社會(huì)企業(yè)時(shí)，更多地通過利用公共空間（如公共停車位、社區(qū)廣場(chǎng)、廣告牌、臨時(shí)售賣亭、社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所等）來開展經(jīng)營性活動(dòng)。作為具有一定公共治理職能的社區(qū)居委會(huì)，在社區(qū)公共空間利用方面，具有先天的便利條件。但是，利用公共空間開展經(jīng)營性活動(dòng)，也有三個(gè)基本的限制性條件：第一，在居委會(huì)隸屬關(guān)系下必須有相對(duì)成規(guī)模的公共空間;第二，社區(qū)居委會(huì)對(duì)這些空間有經(jīng)營使用的權(quán)利;第三，出于持續(xù)經(jīng)營營利的考慮，這些空間應(yīng)該為開放性空間，能夠最大限度地向居民開放。

因此，開辦社區(qū)社會(huì)企業(yè)不僅僅是一個(gè)理念轉(zhuǎn)變和政策準(zhǔn)許的問題，同時(shí)也是如何能夠向居委會(huì)讓渡更多、更優(yōu)質(zhì)、更集約的公共空間的問題。在此方面，成都市對(duì)社區(qū)居委會(huì)的空間讓渡主要有五個(gè)方面：第一，在理念上，堅(jiān)持向社區(qū)居委會(huì)提供最優(yōu)質(zhì)的空間資源;第二，在空間上，以每百戶居民不低于30平方米的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在有條件的地方建設(shè)大規(guī)模的社區(qū)綜合體;第三，在方式上，通過國資劃撥、底商返租、區(qū)域共建、市場(chǎng)化購買等方式，完善社區(qū)服務(wù)配套設(shè)施，而新建社區(qū)公共配套設(shè)施與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用;①第四，在配套上，給予社區(qū)居委會(huì)更大更靈活的空間管理權(quán)限，使社區(qū)居委會(huì)有權(quán)管理和利用居委會(huì)辦公場(chǎng)所和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施周邊的廣場(chǎng)、綠地等公共空間;第五，在區(qū)位上，由于上述空間在住宅小區(qū)內(nèi)很難找到，因此成都將社區(qū)居委會(huì)的辦公場(chǎng)所設(shè)置在居民住宅小區(qū)之外。

在城市中，土地和空間是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心資源，因此空間讓渡的背后是利益讓渡。對(duì)社區(qū)居委會(huì)配套空間的調(diào)整，意味著政府需要以更大的決心和更多的投入向市民和社區(qū)讓渡利益。也正是在此基礎(chǔ)上，成都市的社區(qū)社會(huì)企業(yè)得以在較短的時(shí)間內(nèi)發(fā)展起來。在《成都市社區(qū)發(fā)展治理“五大行動(dòng)”三年計(jì)劃》中，要求2018年開展社區(qū)生活性服務(wù)企業(yè)試點(diǎn);2019年提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定全市統(tǒng)一的扶持社區(qū)參與生活性服務(wù)企業(yè)的辦法;2020年全市社區(qū)舉辦社會(huì)企業(yè)的機(jī)制全面形成。

（三） 具有半經(jīng)濟(jì)組織特征的社區(qū)居委會(huì)

社區(qū)社會(huì)企業(yè)的出現(xiàn)，使我們需要重新認(rèn)識(shí)社區(qū)居委會(huì)的定位和功能。事實(shí)上，盡管在法律意義上，居委會(huì)被定位為基層群眾自治組織，但這一組織卻天然具有“二重性”特征。②這種二重性使得居委會(huì)這一組織具有雙重角色：一方面，社區(qū)作為居民的生活共同體，居委會(huì)承擔(dān)著代表居民利益、維護(hù)居民權(quán)利、開展公共治理的“代表人”角色;另一方面，社區(qū)作為街道等上級(jí)政府下沉人員、資金、項(xiàng)目的下一級(jí)組織，在實(shí)踐中必然承擔(dān)著上級(jí)政府的“代理人”角色。值得注意的是，在中國特有的基層政治結(jié)構(gòu)中，這種二重性又是統(tǒng)一的，在“基層政府—社區(qū)居委會(huì)—居民群眾”結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居委會(huì)起著承上啟下的結(jié)構(gòu)性作用。因此，我們可以說社區(qū)居委會(huì)的“二重性”是由居委會(huì)作為基層政府和居民群眾之間的中介組織的地位所決定的，在結(jié)構(gòu)上具有“居間性”特征。

這種居間性使得居委會(huì)作為群眾自治組織既不能被看作社會(huì)組織，也不能被看作政治組織，而是與國家政治生活中的群團(tuán)組織一樣，具有“半政治組織”的特征。但是，社區(qū)社會(huì)企業(yè)的出現(xiàn)進(jìn)一步改變了社區(qū)居委會(huì)的組織功能，它已經(jīng)不僅僅是半政治組織，在某種意義上也是經(jīng)濟(jì)組織。不過，一方面，社區(qū)社會(huì)企業(yè)通過居委主任擔(dān)任法人代表，聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人等方式實(shí)現(xiàn)個(gè)體化經(jīng)營;另一方面它并不以個(gè)人或集體的利潤(rùn)分紅為目的，其利潤(rùn)所得要全部用于社區(qū)的集體福利。因此，開辦社區(qū)社會(huì)企業(yè)的社區(qū)居委會(huì)在經(jīng)濟(jì)功能上也具有“居間性”特征，可以被視作“半經(jīng)濟(jì)組織”。在成都，社區(qū)社會(huì)企業(yè)的出現(xiàn)改變了社區(qū)居委會(huì)的組織定位和功能，它不僅是“半政治組織”，同時(shí)也是“半經(jīng)濟(jì)組織”。

三、 社區(qū)在大門外：社區(qū)空間結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變

基層政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)的空間讓渡，從根本上改變了中國城市中的傳統(tǒng)社區(qū)形態(tài)。從居委會(huì)的角度看，傳統(tǒng)城市社區(qū)的居委會(huì)主要設(shè)置在住宅小區(qū)之內(nèi)，利用住宅小區(qū)內(nèi)數(shù)量不多的公共空間配套開展活動(dòng)。而成都將住宅小區(qū)之間的公共空間集約起來，將其轉(zhuǎn)化為居委會(huì)的辦公場(chǎng)所和活動(dòng)場(chǎng)地，實(shí)際上是將居委會(huì)設(shè)置在住宅小區(qū)之外。換言之，對(duì)小區(qū)內(nèi)居民來說，就形成了“社區(qū)（居委會(huì)）在大門外”的治理結(jié)構(gòu)。其連帶性的結(jié)果是從整體上改變了中國城市社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)。

（一） 城市治理中的封閉社區(qū)和行政社區(qū)

從空間結(jié)構(gòu)看，西方國家的城市社區(qū)主要是開放社區(qū)，而中國的城市社區(qū)主要是封閉社區(qū)。所謂封閉社區(qū)，有三個(gè)方面的突出表現(xiàn)：一是社區(qū)呈集中居住的形態(tài)，社區(qū)密度較大;二是每個(gè)社區(qū)都有院墻、大門，社區(qū)內(nèi)道路屬于小區(qū)居民共享的內(nèi)部道路;三是社區(qū)在一定程度上實(shí)行半封閉式管理，大多數(shù)社區(qū)的大門口設(shè)有門禁和保安。封閉社區(qū)對(duì)城市生活有一定的好處，一方面圍墻、門禁等物理屏障的設(shè)置會(huì)強(qiáng)化居民對(duì)個(gè)體“家”的概念的認(rèn)知以及小區(qū)內(nèi)部群體共同身份的認(rèn)同，同時(shí)也能夠滿足居民對(duì)私密空間的需求和想象①;另一方面，封閉社區(qū)普遍規(guī)模較大，小區(qū)平均面積為12～20公頃，戶數(shù)有兩千戶以上②，因此能夠在一定程度上降低管理成本，居民繳納的物業(yè)費(fèi)相對(duì)較低。但是，從城市基層治理系統(tǒng)來看，封閉社區(qū)也會(huì)帶來許多問題。第一，小區(qū)內(nèi)部共有產(chǎn)權(quán)在法律上的認(rèn)定賦予封閉小區(qū)強(qiáng)烈的排他性和壟斷性③;第二，越來越多的超大型封閉社區(qū)在物理空間上將城市碎片化分割，社區(qū)內(nèi)部道路的私有化加劇了城市道路的緊張和分裂。④

居住結(jié)構(gòu)的封閉性特征，使得“社區(qū)”在中國語境中有更為復(fù)雜的含義。第一，在文化意義上，社區(qū)是指一個(gè)生活共同體。與西方語境中的社區(qū)含義相同，它首先承擔(dān)的是生活功能而非經(jīng)濟(jì)功能，是指地域相近，由具有共同傳統(tǒng)、共同文化或共同生活習(xí)慣的人組成的鄰里。第二，在空間意義上，社區(qū)是指以住宅小區(qū)為主的地域性居住單元。由于中國城市的居住單元多是封閉社區(qū)，因此在中國，“社區(qū)”一詞還有顯著的地域內(nèi)涵，是指一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的住宅小區(qū)。第三，在行政意義上，社區(qū)是指以居委會(huì)為主體的管理范疇。在中國城市中，街道是最基層一級(jí)的政府管理機(jī)構(gòu)，在街道之下，以居委會(huì)為主體形成了若干基本的管理單元。這一管理單元也叫社區(qū)。在這一維度，社區(qū)實(shí)質(zhì)上是居委會(huì)的“轄區(qū)”。2000年，《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確指出，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。社區(qū)含義在中國語境中的多維性，使得我們?cè)诶碚撗芯亢凸ぷ鲗?shí)踐中常常對(duì)社區(qū)的不同含義混合使用。當(dāng)我們講“社區(qū)轉(zhuǎn)型”時(shí)，社區(qū)是文化意義上的;當(dāng)我們講“社區(qū)治理”時(shí)，社區(qū)是空間意義上的;而當(dāng)我們講“社區(qū)居委會(huì)”時(shí)，社區(qū)又是行政意義上的。

但也正是這種復(fù)雜性，揭示出中國城市社區(qū)的另一個(gè)特征：行政社區(qū)。所謂行政社區(qū)，有三個(gè)方面的突出表現(xiàn)：一是居委會(huì)是識(shí)別社區(qū)的主要標(biāo)志，一個(gè)社區(qū)對(duì)應(yīng)設(shè)置一個(gè)居委會(huì)，居委會(huì)承擔(dān)社區(qū)內(nèi)主要的治理職能;二是社區(qū)具有清晰的邊界，這一邊界由基層政府（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府）進(jìn)行劃定和調(diào)整;三是作為群眾自治組織的居委會(huì)明顯地承擔(dān)有一定的行政職能，既要協(xié)助街道等基層政府完成規(guī)定的或臨時(shí)的行政事項(xiàng)，也要面對(duì)居民開展一定的行政性公共服務(wù)。

封閉社區(qū)和行政社區(qū)是中國城市社區(qū)的兩大特征。但是，封閉社區(qū)的邊界和行政社區(qū)的邊界又并不是重合的。住宅開發(fā)、規(guī)劃和建設(shè)的自發(fā)經(jīng)濟(jì)過程，使得以住宅小區(qū)為單元的封閉社區(qū)在規(guī)模上大小不一。而在行政社區(qū)中，由于基層政府要為居委會(huì)配置人員、場(chǎng)地、資金、項(xiàng)目等資源，因此必須考慮居委會(huì)設(shè)置的規(guī)模和成本，這就決定了居委會(huì)所轄社區(qū)的邊界無法與住宅小區(qū)的邊界相一致。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。但在具體工作中，每個(gè)城市一般有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并不局限于七百戶的上限，例如上海市社區(qū)規(guī)模大約在一千戶左右。這就使行政社區(qū)和封閉社區(qū)之間形成更為復(fù)雜的關(guān)系，有的在一個(gè)小區(qū)內(nèi)設(shè)置一個(gè)居委會(huì);有的是幾個(gè)小區(qū)設(shè)置一個(gè)居委會(huì);在規(guī)模較大的社區(qū)中，一個(gè)小區(qū)可能設(shè)置幾個(gè)居委會(huì)。

封閉社區(qū)和行政社區(qū)同時(shí)存在又并不重合的情況，為中國的城市社區(qū)治理帶來兩個(gè)特征。第一，基于封閉社區(qū)的特點(diǎn)，由于居住結(jié)構(gòu)相對(duì)封閉，小區(qū)成為中國城市中最為基礎(chǔ)的治理單元，城市基層社會(huì)治理的精細(xì)化歸根結(jié)底在于小區(qū)治理。第二，基于行政社區(qū)的特點(diǎn)，盡管居委會(huì)設(shè)置有一個(gè)一般性標(biāo)準(zhǔn)，但這一標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較寬泛，彈性空間較大。城市基層政府可以根據(jù)治理的實(shí)際情況，調(diào)整居委會(huì)設(shè)置范圍的大小。換言之，社區(qū)邊界可以通過行政化手段進(jìn)行收縮和調(diào)整。

（二） 走向半開放的“組團(tuán)式社區(qū)”

傳統(tǒng)城市社區(qū)將社區(qū)兩委設(shè)置在封閉小區(qū)內(nèi)的做法，事實(shí)上加強(qiáng)了中國城市社區(qū)的行政化特征，并帶來本文開頭所講的“弱資源稟賦”。而成都市對(duì)社區(qū)居委會(huì)的賦能和空間讓渡，帶來了行政社區(qū)邊界的變化，從而使成都市的社區(qū)具有獨(dú)特的形態(tài)。一是“社區(qū)在大門外”的關(guān)系結(jié)構(gòu)。如前所述，在“空間讓渡”的過程中，成都市的顯著特點(diǎn)是將居委會(huì)設(shè)置在住宅小區(qū)的大門外，從而在居委會(huì)和居民之間形成了“社區(qū)在大門外”的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這明顯地不同于其他地區(qū)將居委會(huì)設(shè)置在居民住宅小區(qū)內(nèi)的形式。二是“組團(tuán)式社區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)。由于“社區(qū)在大門外”，因此成都的一個(gè)居委會(huì)不只對(duì)應(yīng)一個(gè)小區(qū)，而是對(duì)應(yīng)若干個(gè)小區(qū)，小區(qū)和小區(qū)之間的商街、廣場(chǎng)、綠地全部成為居委會(huì)活動(dòng)的公共空間，因此若干小區(qū)、商街、廣場(chǎng)、綠地等共同構(gòu)成了一個(gè)組團(tuán)式社區(qū)。三是“街區(qū)聯(lián)動(dòng)”的治理結(jié)構(gòu)。由于社區(qū)內(nèi)的“組團(tuán)式”特征，在黨組織和居委會(huì)的牽頭下，開始加強(qiáng)住宅小區(qū)之間、小區(qū)與商鋪之間的治理聯(lián)動(dòng)。例如，部分住宅小區(qū)物業(yè)聯(lián)合起來承擔(dān)了商街的夜間巡邏保衛(wèi)工作。

之所以稱成都社區(qū)形態(tài)為“組團(tuán)式社區(qū)”，是由于它與西方城市的開放社區(qū)不同，成都社區(qū)空間內(nèi)的住宅、商業(yè)、綠地仍然是有物理邊界的，住宅小區(qū)的圍墻仍然是私人生活和公共活動(dòng)的重要界限。但“組團(tuán)式社區(qū)”與原有的封閉社區(qū)不同，它是若干住宅小區(qū)和部分商街、綠地的合并，因此也完全突破了居委會(huì)在住宅小區(qū)內(nèi)活動(dòng)的傳統(tǒng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

因此，“組團(tuán)式社區(qū)”是居于封閉社區(qū)和開放社區(qū)之間的一種中間形態(tài)，它是一種“半開放社區(qū)”。這種社區(qū)形態(tài)的形成，并非僅僅是基層政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)辦公和活動(dòng)空間的支持，還涉及更廣范圍內(nèi)的社區(qū)空間改造。更重要的是，成都市已經(jīng)注意到社區(qū)開放對(duì)優(yōu)化社區(qū)治理的重要意義，因此通過空間微更新、空間改造和對(duì)空間的重新規(guī)劃，努力推動(dòng)封閉社區(qū)向開放社區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，主要包括四個(gè)方面：第一，在居民區(qū)內(nèi)推動(dòng)社區(qū)改造和社區(qū)微更新。在老舊社區(qū)中，利用社區(qū)閑置空間、地下室等打造“鄰里茶吧”“臺(tái)燈書房”“共享玩具”等公共空間，盤活社區(qū)資源。在新興社區(qū)中提升社區(qū)公園、社區(qū)廣場(chǎng)等公共空間建設(shè)品質(zhì)，進(jìn)一步豐富休憩設(shè)施。第二，在街巷間實(shí)施“背街小巷綜合整治”。開展“拆除公共區(qū)域的違法建筑、拆除有礙開放空間的圍墻、增加城市公共綠地”的“兩拆一增”專項(xiàng)行動(dòng)。開展城市社區(qū)“小游園、微綠地”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“300米見綠、500米見園”。同時(shí)打造開放街區(qū)，引導(dǎo)老舊社區(qū)拆除封閉大院圍墻，不鼓勵(lì)新興社區(qū)建設(shè)封閉式小區(qū)，全面推行敞開式社區(qū)建設(shè)。第三，在駐區(qū)單位內(nèi)，提倡單位內(nèi)空間的開放共享。提倡國有企（事）業(yè)單位開放周邊的非公共或半公共通道，同時(shí)按控制性詳細(xì)規(guī)劃新建市政街巷通道，織密城市道路網(wǎng)。第四，為了提升社區(qū)的資源稟賦，推動(dòng)部分現(xiàn)有社區(qū)合并，使小社區(qū)進(jìn)一步變成大社區(qū)。在2018—2035年的社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃中，成都市提出進(jìn)一步調(diào)整社區(qū)規(guī)模和數(shù)量，調(diào)整后全市城鄉(xiāng)社區(qū)合理數(shù)量區(qū)間為 3900 至 4200 個(gè)，其中城鎮(zhèn)社區(qū)為 2150 至 2250 個(gè)，產(chǎn)業(yè)社區(qū)為 250 至 350 個(gè)，鄉(xiāng)村社區(qū)為 1500 至 1600個(gè)。①

空間更新、空間改造和空間規(guī)劃會(huì)影響社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)，也會(huì)提升社區(qū)發(fā)展的水平。成都市從推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的角度，將空間改造進(jìn)一步提升到場(chǎng)景學(xué)的高度。在《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018—2035年）》中，提出要打造社區(qū)發(fā)展治理的七大場(chǎng)景，包括精準(zhǔn)高效的服務(wù)場(chǎng)景、友愛包容的文化場(chǎng)景、綠色低碳的生態(tài)場(chǎng)景、品質(zhì)宜人的空間場(chǎng)景、活力多元的產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景、共建共享的共治場(chǎng)景和互聯(lián)互動(dòng)的智慧場(chǎng)景。

四、 院落（小區(qū)）自治：黨組織領(lǐng)導(dǎo)下居民小區(qū)治理體系的重建

不得不指出的是，黨建賦能社區(qū)發(fā)展治理的成都模式，也并非毫無缺陷。從結(jié)構(gòu)政治學(xué)的角度看，任何一種制度和機(jī)制在通過結(jié)構(gòu)調(diào)整獲得制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，可能會(huì)帶來新的短板和問題。社區(qū)社會(huì)企業(yè)在成都的試點(diǎn)，帶動(dòng)了半開放的組團(tuán)式社區(qū)的出現(xiàn)，從而根本上改變了舊的城市社區(qū)形態(tài)，形成了“社區(qū)在大門外”的新治理格局。其優(yōu)點(diǎn)在于：一是實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)居委會(huì)的賦能，改善了社區(qū)的原有弱資源稟賦;二是通過做強(qiáng)做大社區(qū)居委會(huì)，推動(dòng)了社區(qū)自治功能的回歸，提升了社區(qū)自治的能力和水平;三是社區(qū)資源的豐富和自治能力的加強(qiáng)，也降低了社區(qū)對(duì)街道等上級(jí)政府的依賴，并進(jìn)一步減輕了基層政府的治理負(fù)擔(dān)。

但是，“社區(qū)在大門外”這一治理格局也為成都帶來了新的問題。這一問題就是，當(dāng)社區(qū)居委會(huì)設(shè)置在住宅小區(qū)的范圍之外時(shí)，成都社區(qū)治理的主體實(shí)際上形成了“三級(jí)管理、五級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的體系。所謂三級(jí)管理，即市委市政府、區(qū)縣黨委和政府、街道黨工委和派出機(jī)構(gòu)（鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府）;所謂五級(jí)網(wǎng)絡(luò)，即市、區(qū)（市）縣、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)、居民小區(qū)五級(jí)治理單元。

從五級(jí)網(wǎng)絡(luò)看，“社區(qū)在大門外”并不能改變小區(qū)始終是城市社區(qū)治理的最基本單元這個(gè)事實(shí)。治理的結(jié)構(gòu)改變了，治理的基本任務(wù)并未改變。陳堯指出，隨著我國商品房制度的改革，有明確邊界的住宅小區(qū)是居民自治以及逐漸興起的業(yè)主自治空間，同時(shí)住宅小區(qū)也是國家權(quán)力觸角延伸的政府治理空間。因此，小區(qū)是社區(qū)治理的基本單元，中國的社區(qū)治理說到底是小區(qū)治理。①

因此，成都“社區(qū)在大門外”的治理模式，實(shí)際上就存在一個(gè)結(jié)構(gòu)性的問題。在傳統(tǒng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居委會(huì)作為“代表人”和“代理人”的雙重性組織，承擔(dān)著小區(qū)治理的責(zé)任和職能。而當(dāng)“社區(qū)在大門外”，居委會(huì)主要在小區(qū)之外的空間和場(chǎng)景中發(fā)揮作用時(shí)，住宅小區(qū)內(nèi)部以誰為主體來治理以及如何實(shí)現(xiàn)有效治理呢？

成都市實(shí)際上也注意到這一結(jié)構(gòu)性的問題，因此提出了院落自治的理念。成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理30條明確提出，要深化院落居民自治制度以及村（居）務(wù)公開和民主管理制度，深入推進(jìn)院落（小區(qū)）、農(nóng)民集中居住區(qū)居民自治。①2018年6月，成都市下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)居民小區(qū)黨組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)居民小區(qū)（物業(yè)小區(qū)、傳統(tǒng)居民院落、集中安置小區(qū)等）黨組織建設(shè)，構(gòu)建“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委—社區(qū)黨組織—小區(qū)黨組織”三級(jí)黨組織架構(gòu)，形成“小區(qū)黨組織+業(yè)主委員會(huì)+物業(yè)機(jī)構(gòu)”三方聯(lián)動(dòng)的治理和服務(wù)體系。②2020年4月，成都市進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于深化和完善城鎮(zhèn)居民小區(qū)治理的意見》，進(jìn)一步對(duì)小區(qū)內(nèi)居民自治提出了指導(dǎo)性的組織機(jī)制。具體來說，成都市推進(jìn)小區(qū)治理的機(jī)制主要有三個(gè)方面③。

（一） 推動(dòng)小區(qū)自治組織的賦能和歸位

小區(qū)作為居民的共同生活空間，需要一個(gè)可以代表小區(qū)居民集體利益的自治組織。一般而言，社區(qū)中存在居委會(huì)和業(yè)委會(huì)兩個(gè)代表性組織，居委會(huì)由居民選舉產(chǎn)生，代表居民利益;業(yè)委會(huì)由業(yè)主選舉產(chǎn)生，代表業(yè)主利益。對(duì)于傳統(tǒng)的社區(qū)治理來說，居委會(huì)和業(yè)委會(huì)在利益代表上有一定重疊，因此也導(dǎo)致了居委會(huì)和業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理的實(shí)際行動(dòng)中常常產(chǎn)生一定的沖突。成都市“社區(qū)在大門外”的設(shè)置方式，反而在一定程度上區(qū)分了居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的治理邊界。成都市并未在小區(qū)內(nèi)設(shè)置一個(gè)新的居委會(huì)，而是要求社區(qū)居委會(huì)積極支持業(yè)委會(huì)在小區(qū)治理中發(fā)揮作用，從而在居委會(huì)和業(yè)委會(huì)之間產(chǎn)生了一定的良性互動(dòng)?！蛾P(guān)于深化和完善城鎮(zhèn)居民小區(qū)治理的意見》中指出，支持成立業(yè)主（居民）自治組織，并鼓勵(lì)支持社區(qū)專職工作者、小區(qū)黨員、“兩代表一委員”等業(yè)主作為業(yè)主大會(huì)籌備組成員依法參選業(yè)主委員會(huì)委員。而在一些暫不具備業(yè)主大會(huì)成立條件的小區(qū)，建立小區(qū)議事會(huì)、院落管委會(huì)等自治組織，實(shí)現(xiàn)小區(qū)（院落）自治組織全覆蓋。

（二） 同步加強(qiáng)黨組織對(duì)小區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)

業(yè)委會(huì)的建立和真正發(fā)揮作用，有利于小區(qū)利益的集體表達(dá)。但可能出現(xiàn)的一個(gè)新的問題是，在此基礎(chǔ)上如何同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)黨組織對(duì)小區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)呢？為了加強(qiáng)黨對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)合理合法發(fā)揮作用的引導(dǎo)，成都市主要探索了幾個(gè)方面的機(jī)制。一是在居民小區(qū)內(nèi)單獨(dú)組建黨組織，黨組織成員由社區(qū)黨組織成員和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織中的黨員負(fù)責(zé)人構(gòu)成。對(duì)黨員人數(shù)過少而暫不符合黨組織成立條件的通過聯(lián)建黨組織、選派黨建指導(dǎo)員建立黨的工作小組。二是推行居民小區(qū)黨組織與業(yè)主委員會(huì)雙向培養(yǎng)、雙向進(jìn)入制度，推動(dòng)新成立業(yè)主委員會(huì)中黨員比例不低于50%。同時(shí)，把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)全面植入小區(qū)業(yè)主管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)（業(yè)主委員會(huì)）議事規(guī)則。三是小區(qū)黨組織不代行業(yè)委會(huì)職責(zé)，但通過各種方式加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，加強(qiáng)業(yè)委會(huì)工作的規(guī)范化。其中主要包括：健全居民小區(qū)管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、業(yè)主委員會(huì)工作規(guī)則和監(jiān)督規(guī)范等制度;探索建立業(yè)主委員會(huì)在物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)選聘、物業(yè)管理區(qū)域環(huán)境改造、公共設(shè)施完善、動(dòng)用大額維修資金等重大事項(xiàng)表決前向社區(qū)報(bào)告機(jī)制;完善業(yè)主大會(huì)及其業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行信息公開機(jī)制;建設(shè)統(tǒng)一的業(yè)主電子投票表決信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫;等等。四是為解決業(yè)委會(huì)和物業(yè)專業(yè)化能力不足問題，為更有效地支持業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司開展工作，探索社區(qū)黨組織向業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司分別派駐業(yè)委會(huì)社工和物業(yè)社工的管理模式。

（三） 支持專業(yè)部門在小區(qū)內(nèi)的專業(yè)治理

在發(fā)揮院落（小區(qū)）自治的基礎(chǔ)上，成都市通過建設(shè)各類協(xié)調(diào)性平臺(tái)，推動(dòng)社區(qū)外各級(jí)黨組織、駐區(qū)單位和行業(yè)部門加強(qiáng)對(duì)小區(qū)治理的專業(yè)化支持。一是發(fā)揮各級(jí)黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和行業(yè)部門的管理優(yōu)勢(shì)，整合黨建資源、行政資源和社會(huì)資源等下沉到居民小區(qū)。二是堅(jiān)持以鎮(zhèn)（街道）黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，以社區(qū)黨組織為核心，以居民小區(qū)黨組織為引領(lǐng)，以業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，建立黨員群眾互聯(lián)互動(dòng)、共建共治共享的居民小區(qū)聯(lián)動(dòng)工作體系。三是在小區(qū)內(nèi)搭建社區(qū)和居民小區(qū)黨組織、業(yè)主委員會(huì)（或院落居民自治組織）、業(yè)主代表、物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通交流平臺(tái)，組織動(dòng)員各主體依法有序參與小區(qū)治理。四是在各類具體議題上，通過壩壩會(huì)、議事會(huì)等形式形成居民自治協(xié)商的各類協(xié)商性平臺(tái)，引導(dǎo)小區(qū)居民有序參與小區(qū)自治。

傳統(tǒng)的小區(qū)治理模式，特別強(qiáng)調(diào)基層政府對(duì)小區(qū)的資源下沉，強(qiáng)調(diào)以社區(qū)黨組織和居委會(huì)為載體對(duì)居民小區(qū)的精細(xì)化管理。與傳統(tǒng)模式相比，小區(qū)治理的成都模式在快速完成小區(qū)綜合整治等目標(biāo)上并不占優(yōu)勢(shì)。但正因?yàn)槿绱?，成都模式在培育社區(qū)自治的維度反而具有更加重要的意義：第一，有效發(fā)揮了業(yè)委會(huì)、院落管委會(huì)等組織的作用。有強(qiáng)利益代表特征的業(yè)委會(huì)并非小區(qū)治理的絆腳石，成都市在小區(qū)范圍內(nèi)首先強(qiáng)調(diào)支持業(yè)委會(huì)作為代表主體和自治主體的作用。第二，理順社區(qū)黨組織與業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司之間的關(guān)系。在小區(qū)內(nèi)如何既加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，又不傷害業(yè)委會(huì)等自治組織的活力，一直是爭(zhēng)論不已的話題。成都市強(qiáng)調(diào)黨組織通過制度化程序加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督。第三，減少了基層政府和社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)治理事務(wù)的包辦代辦。在無法通過協(xié)商解決，需要政府有關(guān)部門支持的小區(qū)整治等事項(xiàng)上，成都市提出了“先自治后整治”的原則，要求在小區(qū)自治和協(xié)商程序結(jié)束之前，在小區(qū)居民達(dá)成共識(shí)之前，街鎮(zhèn)政府部門、社區(qū)黨組織和居委會(huì)都避免介入，以此來解決傳統(tǒng)治理中居民參與不足和政府兜底包辦的問題。

五、 走向社區(qū)信托：“弱代表集體主義”難題及其破解

為擺脫本文開篇所提到的中國基層社會(huì)治理中的循環(huán)性悖論，成都市獨(dú)辟蹊徑，探索了“社區(qū)在大門外”的治理模式。但當(dāng)成都市通過“院落（小區(qū)）自治”的模式重新開始關(guān)注小區(qū)治理之后，我們發(fā)現(xiàn)在小區(qū)中存在著基層社會(huì)治理不得不面對(duì)的第二個(gè)循環(huán)：中國封閉社區(qū)中繳納的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)較低的，物業(yè)公司為追求利潤(rùn)，往往通過減少服務(wù)項(xiàng)目或降低服務(wù)品質(zhì)來節(jié)約成本，結(jié)果會(huì)引發(fā)部分業(yè)主的不滿而拒繳物業(yè)費(fèi)，物業(yè)費(fèi)繳納比例的降低會(huì)使物業(yè)公司進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，從而容易形成惡性循環(huán)。

（一） 社區(qū)治理中的“弱代表集體主義”

業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾，是中國住宅小區(qū)治理的一個(gè)突出問題。之所以如此，其根本原因是業(yè)主作為個(gè)體行為者，人數(shù)多而分散，很難形成統(tǒng)一有效的集體行動(dòng)，也較難實(shí)現(xiàn)對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督和制約。為解決這一問題，《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國物權(quán)法》支持業(yè)主通過業(yè)主大會(huì)選舉成立業(yè)主委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)小區(qū)集體利益的代表。問題在于，業(yè)委會(huì)常常有兩個(gè)方面的問題：第一，業(yè)委會(huì)容易引發(fā)業(yè)主的集體行動(dòng)，從而為基層治理帶來壓力，因此基層政府需要對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行適度干預(yù);第二，業(yè)委會(huì)通常不是一個(gè)專職機(jī)構(gòu)，沒有專職人員和專業(yè)人員，很難對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行有效監(jiān)督，也很難有效回應(yīng)居民的多元訴求。因此，業(yè)委會(huì)雖然在制度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體利益的代表，但仍然無法真正代表業(yè)主及時(shí)處理小區(qū)的各類公共事務(wù)，因此業(yè)委會(huì)實(shí)際上是“對(duì)業(yè)主集體的弱代表”。

如何解除這種“弱代表的集體主義”困境呢？通常的思路是政治維度的，或者是在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行更規(guī)范的選舉程序，加強(qiáng)業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的權(quán)力制約;或者是強(qiáng)調(diào)社區(qū)黨組織和居委會(huì)作為第三方的作用，加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的外部支持和監(jiān)督。從實(shí)踐情況看，在基層自治制度化程度相對(duì)較低的情況下，政治維度的解決方案都收效甚微。在這一背景下，成都市在小區(qū)治理中提出了經(jīng)濟(jì)維度的解決方案——社區(qū)信托。

成都市的新探索首先是基于對(duì)小區(qū)治理結(jié)構(gòu)的三個(gè)方面的發(fā)現(xiàn)：第一，小區(qū)治理困境的核心問題是業(yè)主大會(huì)失能，而不是業(yè)委會(huì)失能。業(yè)主很難通過業(yè)主大會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督，也很難通過業(yè)主大會(huì)更換物業(yè)公司。因此，在業(yè)主和物業(yè)公司之間是“弱—強(qiáng)”的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系很難得到如實(shí)履行。第二，小區(qū)治理是“業(yè)主—業(yè)委會(huì)—物業(yè)公司”的三維關(guān)系。這種三維關(guān)系中最突出的特點(diǎn)是，業(yè)主是物業(yè)管理的受益人，但業(yè)主卻不是物業(yè)管理的委托人。第三，小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)是“物業(yè)公司服務(wù)性酬金和公共維修支出”的二元結(jié)構(gòu)。其中公共維修支出的需求是剛性的，但同時(shí)也是最容易被濫用的。

這三個(gè)發(fā)現(xiàn)為解決“業(yè)主—物業(yè)公司”矛盾打開了新思路。在經(jīng)濟(jì)制度中，有一種信托制度，如信托基金，其設(shè)計(jì)的初衷就是解決在經(jīng)濟(jì)契約中出資人和受益人相分離的特殊情況。于是在經(jīng)濟(jì)信托制度中，出現(xiàn)了“委托人—受托人—受益人”的三方關(guān)系。而這種三方關(guān)系較完美地適配于小區(qū)治理中“業(yè)主—業(yè)委會(huì)—物業(yè)公司”的三維關(guān)系。因此，成都市在小區(qū)治理中引進(jìn)了經(jīng)濟(jì)中的信托制，開始了對(duì)社區(qū)信托的探索，即信托制物業(yè)。

（二） 以規(guī)范物業(yè)管理為中心的“信托制”探索

信托制物業(yè)的核心做法包括以下幾個(gè)方面：第一，重新定義物業(yè)管理費(fèi)。物業(yè)管理費(fèi)不是交給物業(yè)公司的服務(wù)費(fèi)，而是與其他公共收入一樣是業(yè)主共有資金。信托制將物業(yè)費(fèi)與物業(yè)專項(xiàng)維修基金、共有物業(yè)收益、其他費(fèi)用和收入一起設(shè)置為業(yè)主共有基金，所以物業(yè)費(fèi)不再是由單個(gè)業(yè)主交給物業(yè)公司，而是繳納進(jìn)業(yè)主公共賬戶。第二，明確業(yè)主的受益人權(quán)利。信托制賦予受益人類似“股東”的共益權(quán)，使得任何單個(gè)受益人都具有對(duì)全部管理事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)。因此在信托物業(yè)中，支持通過單個(gè)業(yè)主的自我維權(quán)來實(shí)現(xiàn)全體業(yè)主的維權(quán)，便于對(duì)受托人進(jìn)行監(jiān)督。第三，由第三方擔(dān)任信托監(jiān)察人。設(shè)置監(jiān)察人崗位，街道辦事處、社區(qū)、派出所與社會(huì)組織皆可成為信托監(jiān)察人，與業(yè)主一樣對(duì)小區(qū)事務(wù)有知情權(quán)，是區(qū)別于業(yè)主與物業(yè)管理人的中立第三方組織。第四，全過程的公開透明。小區(qū)設(shè)立對(duì)公賬戶，主要有三種來源：一是以業(yè)主大會(huì)（或院落居民自治組織）具名的銀行對(duì)公賬戶;二是物業(yè)管理人為小區(qū)單獨(dú)開設(shè)的銀行賬戶;三是對(duì)暫時(shí)只能開立業(yè)委會(huì)賬戶的地區(qū)，可以先將業(yè)委會(huì)賬戶按照小區(qū)對(duì)公賬戶來使用。小區(qū)對(duì)公賬戶的使用情況應(yīng)當(dāng)對(duì)每個(gè)業(yè)主公開透明，每個(gè)業(yè)主都可以隨時(shí)查詢。對(duì)公賬戶為“雙密碼賬戶”，有兩個(gè)密碼，一個(gè)是賬戶的支取密碼，另一個(gè)是賬戶的流水單電子查詢密碼。業(yè)主可以通過查詢密碼隨時(shí)查詢賬戶收支情況。

信托制物業(yè)實(shí)際上是通過將物業(yè)管理費(fèi)存放在第三方賬戶，通過全過程公開透明的方法來實(shí)現(xiàn)業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督。信托制物業(yè)的實(shí)施也有三個(gè)限制性條件：第一，小區(qū)需要成立具有代表性的業(yè)委會(huì)或院落自治委員會(huì);第二，物業(yè)公司需要轉(zhuǎn)變對(duì)自身的定位，由營利性企業(yè)逐步轉(zhuǎn)型為社會(huì)企業(yè)。第三，企業(yè)制度中的信托基金通常不是由受益者繳納的，而業(yè)主共有基金中的物業(yè)管理費(fèi)需要業(yè)主定期繳納，較強(qiáng)的利益相關(guān)性可能會(huì)使個(gè)別業(yè)主做出非理性決策，這就需要通過合理機(jī)制有效協(xié)調(diào)不同業(yè)主之間的矛盾。

六、 結(jié)論

2000年以后的中國社區(qū)治理有兩種較為成型的模式。一種是偏社會(huì)化的模式，主要做法是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)組織的培育，加強(qiáng)社區(qū)與專業(yè)社會(huì)組織的合作，通過各種委托形式，充分利用群眾組織和社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的委托治理。另一種是偏行政化的模式，主要做法是將社區(qū)作為網(wǎng)格化管理的一個(gè)基本單元，通過投入人力物力，通過不斷的資源下沉加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的管理和治理。過去十年中，在城市治理精細(xì)化的理念下，偏行政化的模式更容易得到各地的青睞。在不斷向社區(qū)下沉資源的過程中，為盡可能減少社區(qū)行政化的趨勢(shì)，各地都通過清單制等方式強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)的減負(fù)，這實(shí)際上是一種減責(zé)賦權(quán)的基層治理模式。而成都市的社區(qū)治理別具一格，走“社區(qū)賦能”的第三條道路，從而帶來社區(qū)治理理念、空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的整體改變。社區(qū)治理的成都經(jīng)驗(yàn)具有重要意義，它通過對(duì)社區(qū)社會(huì)企業(yè)、院落自治、信托物業(yè)等機(jī)制的探索，為當(dāng)代中國的社區(qū)治理提供了新的路徑和模式。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）