于晴　張毅

【摘要】“上有政策、下有對策”具體表現(xiàn)為象征式執(zhí)行、增添式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行等，是行政組織績效產(chǎn)出與目標(biāo)不匹配或者偏離的結(jié)果。目標(biāo)偏差會造成基層治理效率低，修正目標(biāo)偏差需要多措并舉，確保目標(biāo)在基層不走樣、不偏離、不變質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】基層治理 目標(biāo)偏差 制度執(zhí)行力

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

習(xí)近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！比欢诨鶎诱卫韺嵺`中，“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重影響了政府公信力和治理效能。如何有效克服目標(biāo)偏差，消除象征執(zhí)行、變通執(zhí)行、加碼執(zhí)行的內(nèi)生土壤，提升政府公信力和治理有效性，是一項重大而緊迫的時代課題。

“上有政策、下有對策”的生成機(jī)制

隨著我國治理重心的下移，基層中存在的“有令不行，有禁不止”現(xiàn)象成為制約制度執(zhí)行力和制度效能的重要因素，具體表現(xiàn)為象征式執(zhí)行、增添式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行、抵制式執(zhí)行等。目標(biāo)偏差是對這些現(xiàn)象的概括，即行政組織的績效產(chǎn)出與上級下達(dá)目標(biāo)之間的不匹配或者對目標(biāo)的偏離。目標(biāo)偏差產(chǎn)生的原因是多方面的，包括政策目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)、財務(wù)約束以及政治壓力等，偏差的生成是多因素共同作用的結(jié)果。

政策目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)，基層組織執(zhí)行失據(jù)。政策目標(biāo)是基層組織行動的依據(jù)，目標(biāo)設(shè)置需要考慮到目標(biāo)是否能夠被基層正確理解以及是否符合基層的執(zhí)行意愿和能力。常見的情況是政策目標(biāo)通常只有原則和遠(yuǎn)期目標(biāo)，在層層下達(dá)過程中，也并沒有在各個地方頒布的細(xì)則或者實施辦法中呈現(xiàn)考核的結(jié)果或者可以量化的指標(biāo)?；鶎诱邎?zhí)行過程中，如果缺乏明確的目標(biāo)和事后考核標(biāo)準(zhǔn)，就會導(dǎo)致執(zhí)行自由裁量權(quán)過大、評價口徑過大而無法保證政策執(zhí)行的效能。最終與政策初衷背道而馳或者成為變通執(zhí)行的借口。

雖然公共部門的目標(biāo)需要一定的模糊性，這主要是有助于上級部門把握全局，容納各地的多樣化執(zhí)行條件和執(zhí)行環(huán)境差異。由于人口規(guī)模龐大、地理幅員遼闊，國家治理體系也呈現(xiàn)出大國治理的特征，即政府規(guī)模龐大、層次縱深，同級別的橫向差異也呈現(xiàn)出較大的差異化。因而自上而下的目標(biāo)設(shè)置保持一定模糊性有助于保障基層政府擁有一定的自主性。但政策目標(biāo)設(shè)置需要在原則性和遠(yuǎn)期目標(biāo)與具體執(zhí)行目標(biāo)指標(biāo)上保持一定的張力，既能夠給地方提供一些自主性，也要有效設(shè)置目標(biāo)，約束基層在執(zhí)行上合理量力實施。

財務(wù)資源不足，誘發(fā)變通性執(zhí)行。組織所面臨的資源約束是政策執(zhí)行的限制條件，包括人力、財力以及信息等。但通常財務(wù)資源約束是最基本的，財務(wù)資源的有限性決定了組織目標(biāo)達(dá)成的上限，限制了組織實現(xiàn)績效的能力。但是我國基層組織通常只有事權(quán)無財權(quán)或者與政策目標(biāo)相匹配的財務(wù)資源下沉不夠充足。在自上而下的政策執(zhí)行壓力以及績效考核為基礎(chǔ)的晉升機(jī)制驅(qū)動下，通過行政發(fā)包、層層攤派的逆向軟預(yù)算約束來推動政策執(zhí)行就成為一些地方的變通性選擇。這種自上而下層層攤派的任務(wù)對每一級組織來說，其目標(biāo)都超出了組織原本的資源能力，使預(yù)期的政策績效近乎不可能完成。在向下攤派的過程中，基層組織在財務(wù)資源不充足的情況下，就會以各種方式來應(yīng)對上級下達(dá)的任務(wù)，既包括積極意義上的政策變通和創(chuàng)新，也包括消極意義上的應(yīng)付和形式主義。政府可以通過與社會力量比如基金會合作來完成社會治理的任務(wù)，但也有一些基層組織會通過把政策目標(biāo)置換為更容易實現(xiàn)的指標(biāo)等方式來消極化解基層財務(wù)資源不足的問題。將不合理的目標(biāo)強(qiáng)加于組織，必然會出現(xiàn)目標(biāo)偏差。

激勵扭曲導(dǎo)致執(zhí)行困境?；鶎咏M織是國家與社會的銜接點，基層組織面臨與其他層級政府組織一樣的政治壓力與激勵。這種壓力與激勵對于組織運作必不可少，但過度的壓力可能會引發(fā)基層組織壓力彈性疲勞，激勵錯置反而會導(dǎo)致目標(biāo)偏差。為了能夠給下級的政策實施施加壓力、保障實施效果，上級在布置工作任務(wù)和組織目標(biāo)時，與之相配套的則是責(zé)任追究機(jī)制。由于權(quán)力末梢追于問責(zé)壓力可能會以“變通”或“共謀”的方式執(zhí)行被上級加碼的工作任務(wù)，導(dǎo)致了大量的政績工程。如扶貧工作中以“脫貧軍令狀”的方式推進(jìn)工作，但個別地方反而出現(xiàn)了數(shù)字脫貧、利益交換、以點帶面等扭曲扶貧工作的現(xiàn)象。

修正基層目標(biāo)偏差的具體路徑

目標(biāo)偏差會造成基層治理在政策執(zhí)行上的低效率和資源浪費。修正目標(biāo)偏差需要多措并舉，使政策目標(biāo)在上下級的互動中保持合理的清晰性，提升事權(quán)與財權(quán)的匹配程度，激勵地方政府通過協(xié)同機(jī)制促進(jìn)創(chuàng)新，完善責(zé)任追究機(jī)制，確保目標(biāo)在基層不走樣、不偏離、不變質(zhì)。

優(yōu)化組織激勵制度，提高目標(biāo)清晰性，以多元化的評價指標(biāo)取代集中的量化指標(biāo)。明確組織目標(biāo)有利于減少組織目標(biāo)的解釋空間。在明確組織目標(biāo)和優(yōu)化組織激勵制度時要盡可能以多元化的指標(biāo)去衡量組織績效，并將物質(zhì)、精神兩個層次的獎懲制度和職務(wù)變動激勵相結(jié)合，避免粗暴地采用單一化的量化指標(biāo)。多維度的政績考核制度對于扭轉(zhuǎn)為官不為等行為具有積極意義，有利于組織績效的保持和提高。

在堅持實事求是原則的基礎(chǔ)上提高基層組織資源稟賦，為績效達(dá)成提供資源保障。一方面，在貫徹重大方針政策時要根據(jù)地方基層具體資源條件和地方實際進(jìn)行任務(wù)分配和目標(biāo)設(shè)置，以地方資源條件為限，堅持實事求是原則，避免脫離實際的“放衛(wèi)星”式政策目標(biāo);另一方面，在基層組織建設(shè)的過程中要注重對組織資源稟賦的開發(fā)和建設(shè)，提高基層組織資源能力和資源利用效率，賦予基層更多資源動員能力和渠道;同時，上級組織在任務(wù)分配過程中也需要盡可能為下級組織完成任務(wù)提供一定的財政等方面的政策資源支持，以提高基層組織的政策執(zhí)行能力，而不應(yīng)盲目攤派任務(wù)和責(zé)任。

為基層組織賦權(quán)增能減負(fù)。以壓力型體制為特征的組織目標(biāo)分解分配落實的過程能夠在相當(dāng)程度上提高下級組織的緊迫感、調(diào)動工作積極性，有助于任務(wù)目標(biāo)的高效率實現(xiàn)。但同時也要推進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)制，要賦予基層實現(xiàn)目標(biāo)的相應(yīng)權(quán)限、必要的政策調(diào)整靈活性和自主性，還要鼓勵基層社會治理創(chuàng)新，給予基層組織一定的試錯、容錯、糾錯的空間和機(jī)制，使從上到下的壓力成為督促組織實現(xiàn)目標(biāo)績效的推動力。

完善法律制度建設(shè)，強(qiáng)化政策監(jiān)督與控制，以法制約束組織目標(biāo)偏差行為。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，以法律保障政策執(zhí)行和組織目標(biāo)落實，繼續(xù)完善政策執(zhí)行監(jiān)督與問責(zé)體制機(jī)制，以多主體、多渠道的內(nèi)外部監(jiān)督約束組織目標(biāo)執(zhí)行過程;細(xì)化和完善政策執(zhí)行過程中的反饋機(jī)制，對基層組織目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行及時的跟蹤和指導(dǎo)，確保執(zhí)行過程不偏離;健全針對基層組織工作的監(jiān)督舉報制度，充分聽取轄區(qū)公眾尤其是政策對象的意見，優(yōu)化基層工作方式。

完善法律制度建設(shè)，加強(qiáng)政治引領(lǐng)，強(qiáng)化公共倫理對組織行為的約束引導(dǎo)作用。充分發(fā)揮黨組織凝聚共識的作用，加強(qiáng)組織成員思想政治教育，加強(qiáng)基層組織的公共倫理建設(shè)和教育。以此明確組織角色定位，在組織中形成對公共利益和服務(wù)意識的廣泛認(rèn)同，引導(dǎo)組織及成員積極服務(wù)于公共利益，革除形式主義和痕跡主義，避免因資源依賴可能出現(xiàn)的共謀、管制俘虜?shù)痊F(xiàn)象，減少因部門利益和逐利傾向而引發(fā)的損害公共利益的行為。在個人層面培育組織成員職業(yè)倫理道德，提高干部自由裁量權(quán)的運用能力，避免出現(xiàn)角色沖突、利己主義傾向。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢雅