文/張健豐 楊華

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民健康。習總書記曾多次強調(diào)，要做好中國特色社會主義背景下的人民健康工作，要把人民健康擺在發(fā)展的重要位置，沒有全民健康就沒有全面小康。習近平總書記在黨的十九大明確提出要大力推進健康中國的建設(shè)，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，全力、全方位、全周期保障人民群眾的身體健康[1]。

當前，健康中國戰(zhàn)略的內(nèi)涵與體系為抗擊新冠肺炎疫情指明了理論方向、制度方向和實踐方向，也為完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系提供了關(guān)鍵思路。

一、健康中國發(fā)展戰(zhàn)略的科學內(nèi)涵

隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，健康成為人民群眾對美好生活的首要向往，健康中國的發(fā)展戰(zhàn)略也順勢而生，其理念貫穿于社會生產(chǎn)、生活的各個方面，所有的政策與方針將與健康主題相融合，同時健康也將成為考察經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要指標之一。從健康中國戰(zhàn)略主題上看，健康中國的科學內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）“共建共享、全民健康”的戰(zhàn)略主題

健康中國的戰(zhàn)略主題是將人民健康事業(yè)擺在國家發(fā)展的關(guān)鍵位置，是關(guān)乎人民群眾健康事業(yè)的全局思想，不僅包含人民群眾對身體健康的追求，還涵蓋到心理、環(huán)境、道德等方面[2]。而要全面實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略，離不開大眾的廣泛參與，“共建共享”的戰(zhàn)略主題則為建設(shè)健康中國提供了通向全民健康的路徑，但在健康中國戰(zhàn)略的實施過程中也面臨著諸多新情況和新困難，比如科技進步伴隨著生態(tài)環(huán)境惡化、城鎮(zhèn)化伴隨著老齡化加劇等問題，這都將為當前健康事業(yè)的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。此類問題的復雜性和持久性決定了人民健康事業(yè)發(fā)展的長期性和艱巨性，也體現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略主題的深遠意義?？v觀改革開放至今，我國的人民健康事業(yè)始終堅持與時俱進，通過緊抓公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生體系的建設(shè)，把增強公共衛(wèi)生和醫(yī)療水平作為發(fā)展的目標，把完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系作為著力點。面對已取得的階段性成果，如何繼續(xù)走好未來健康中國的建設(shè)之路，習近平總書記強調(diào)，各區(qū)域應(yīng)通過多途徑和多平臺增強對“大衛(wèi)生”“大健康”的觀念進行廣泛宣傳，改變傳統(tǒng)中不適應(yīng)個人和社會發(fā)展的生活方式，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境和健康的文化氛圍，積極倡導健康的生活習慣，結(jié)合中國傳統(tǒng)的健康理念和西方的治理模式，將衛(wèi)生和健康事業(yè)的工作重心放在預(yù)防之中，激發(fā)廣大人民群眾和社會各界參與到健康中國的建設(shè)，形成共建共享的建設(shè)氛圍[3]。

（二）“以人民為中心，以基層為重點”的戰(zhàn)略核心

“以人民為中心，以基層為重點”的健康中國戰(zhàn)略核心是其戰(zhàn)略目標的重要支撐，是建設(shè)健康中國的重要力量源泉，同時也是基層群眾自治、社會廣泛參與的直接表現(xiàn)，這與建設(shè)健康中國的基本路徑相輔相成，有效發(fā)揮了傳統(tǒng)治理和基層管理的優(yōu)勢。健康中國的戰(zhàn)略核心是圍繞人民群眾對健康的需要統(tǒng)籌社會各界建設(shè)力量，從而搭建起人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育的健康交流和治理平臺，形成了群防群治的“基層戰(zhàn)線”的構(gòu)建模式，這既是對基層群眾自治制度應(yīng)用和發(fā)揮，也是傳統(tǒng)治理模式的創(chuàng)新[4]。治理模式的革新應(yīng)始終以基層力量為動力，“基層戰(zhàn)線”的織密筑牢離不開人民群眾的廣泛參與。在健康中國戰(zhàn)略下“以人民為中心”有兩層含義：一是堅持和依靠群眾的力量，以“群防群治”為方法，有效發(fā)揮人民群眾在健康中國建設(shè)中的創(chuàng)造力與活力；二是在健康中國戰(zhàn)略根本目的指引下，改變傳統(tǒng)落后的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方式，實現(xiàn)以治病為中心轉(zhuǎn)向以人民健康為中心，由被動治療走向主動預(yù)防，從而達到健康中國戰(zhàn)略的根本目的。因此，在健康中國戰(zhàn)略實施過程中，應(yīng)始終堅持人民群眾的主體性地位，切實保障人民群眾在參與過程中的各項權(quán)利，充分利用和維護人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強人民群眾在健康事業(yè)方面的獲得感，對區(qū)域內(nèi)部形成措施落實、信息聯(lián)通、服務(wù)對接的管理局面，形成建設(shè)健康中國的巨大合力。

（三）“建成與社會主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的健康國家”的戰(zhàn)略目標

要建成社會主義現(xiàn)代化國家必須擁有與之配套的健康服務(wù)體系，而健康中國的戰(zhàn)略目標是從人民健康、健康服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)和健康制度五個方面分類規(guī)劃，這既是健康中國的發(fā)展目標，也是發(fā)展標準。同時在實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略目標過程中，要遵循健康優(yōu)先、改革創(chuàng)新、科學發(fā)展和公平公正的戰(zhàn)略原則，在把握原則基礎(chǔ)上堅持正確的健康中國發(fā)展道路，為全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)偉大中國夢奠定堅實的健康基礎(chǔ)。健康中國戰(zhàn)略不僅是確保人民身體健康，更是涵蓋了健康環(huán)境、健康經(jīng)濟、健康社會在內(nèi)的“大健康”，是在推進小康社會建設(shè)進程中，通過建立健全健康服務(wù)體系、完善健康保障制度、投資和建設(shè)健康環(huán)境等方面，以健康產(chǎn)業(yè)促進健康事業(yè)發(fā)展，努力達到與發(fā)達國家一致的健康指標，以期在諸如人均壽命、可控疾病的死亡率等方面的數(shù)據(jù)隨著健康中國建設(shè)而呈現(xiàn)出向好的趨勢。此外，從目標看健康中國建設(shè)路徑，健康中國的建設(shè)離不開各組織、各領(lǐng)域和人民群眾的密切聯(lián)動，有效實現(xiàn)健康中國的工作建設(shè)力量的全覆蓋。

二、當前國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的功能與定位

國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系建設(shè)是中國健康事業(yè)發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)。2003年，在全國成功抗擊“非典”疫情之后，我國首次將突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入法制化軌道，其標志性成果就是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》構(gòu)建了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理模式和各級機構(gòu)的響應(yīng)機制，闡述了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作方針和原則，建立健全了參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織、機構(gòu)、人員的配套制度，同時對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理機制和司法體系進行了嚴格的規(guī)范。該條例從突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身、公眾健康以及社會發(fā)展三個維度對國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的功能與定位給予了全面的闡述。

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害及防控措施

經(jīng)濟社會發(fā)展與社會、自然相悖的發(fā)展模式的弊端逐漸以各類危機的形式呈現(xiàn)出來，因而公共衛(wèi)生事件的類型和發(fā)生頻率也與日俱增，這對人民群眾、社會發(fā)展產(chǎn)生了全方位且長期的影響。若不針對該問題及時做出正確的回應(yīng)，現(xiàn)實危機可能會激化社會矛盾。此外，在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)背景下，新舊問題交織的防治形式增加了對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行控制的難度，因而會對公眾健康和社會發(fā)展產(chǎn)生多重威脅。但公共衛(wèi)生事件的發(fā)生并不是無章可循，通過認識和揭露公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生規(guī)律，可為應(yīng)對和處理公共衛(wèi)生事件提供解決思路。而公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的作用在于加強對公共衛(wèi)生事件的防控，比如做好公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的人口、物資管理工作，研究公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的源頭，密切跟蹤事件的變化情況和發(fā)展趨勢，及時制定出科學有效的綜合性應(yīng)對策略，聯(lián)合各方力量來抑制和消滅衛(wèi)生事件產(chǎn)生源頭，降低和消滅突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的危害。不同區(qū)域分類做好防控工作，醫(yī)療機構(gòu)在貫徹公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系時應(yīng)結(jié)合事件實際，統(tǒng)籌醫(yī)療人員、技術(shù)和資源，通過健全醫(yī)療保障體系提高收治率，不斷攻關(guān)醫(yī)療技術(shù)增加治愈率并降低病死率，從而降低和抑制公共衛(wèi)生事件對于社會、經(jīng)濟等各方面產(chǎn)生的連鎖危害。

（二）保障公眾身體健康與生命安全

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系是應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作指南，是保護人民群眾健康利益的重要防護網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理保障體系應(yīng)起到協(xié)調(diào)各方的作用，發(fā)揮保障公眾身體健康與生命安全的重要功能，將人民群眾的健康問題放在體系的運行軌道上有序推動，為人民群眾提供充足的物資保障，對公共事件中的重點人群給予關(guān)懷。同時，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理保障體系既要保障人民的各項權(quán)益，也應(yīng)發(fā)揮群眾參與到應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)斗中，不斷提高公民的公共衛(wèi)生安全意識，并促使各類機構(gòu)和人員針對特殊時期的特殊情況迅速作出響應(yīng)，積極參與到公共衛(wèi)生應(yīng)急活動之中。

此外，切實保障人民群眾生命安全最根本的應(yīng)是聚焦事件的主要矛盾，相關(guān)機構(gòu)密切監(jiān)測重點區(qū)域和重點人員，落實各個地方的監(jiān)測、管理和救治責任，堵住防控的漏洞，嚴格執(zhí)行監(jiān)督、檢測工作，全方位、全力開展環(huán)境防護和個人衛(wèi)生防護工作，解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實際困難和問題，針對因事件受到損害的群眾，按照要求給予治療和幫扶，全力保障好公眾身體健康與生命安全。

（三）維護正常的社會秩序

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的運轉(zhuǎn)不僅需要解決醫(yī)療衛(wèi)生方面問題，也會直面社會秩序的維護問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有一定的不確定性、風險性和破壞性，其爆發(fā)后，原有的常態(tài)化社會秩序就會出現(xiàn)紊亂，如果針對衛(wèi)生事件的防控手段不及時、不正確、不精準，社會發(fā)展就會失去平衡。因此，在爆發(fā)公共衛(wèi)生事件時，必須發(fā)揮好應(yīng)急管理保障體系的規(guī)范、引導和保障的功能，將公共衛(wèi)生應(yīng)急管理融入法制、社會管理規(guī)范，充分保障社會各界、各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，消除公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的危害，維護社會的秩序，優(yōu)化和改善公共衛(wèi)生條件，為人民群眾的生產(chǎn)生活提供一個健康的環(huán)境，從而防止公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)擴大化的趨勢。正常的社會秩序是我們進行生產(chǎn)生活的必要條件，各行各業(yè)都必須以穩(wěn)定的社會秩序作為運行的前提，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系在關(guān)鍵時期還須幫助社會各界樹立起大局意識、整體意識，服從指揮、認真履行崗位職責，從而確保社會整體的正常有序運行。

三、健康中國視域下國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的完善路徑

國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的完善既是該體系自身發(fā)展的內(nèi)在要求，也是因時制宜、結(jié)合實際、不斷改進的需要。健康中國發(fā)展戰(zhàn)略明確指出對于國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的發(fā)展要求，同時也為國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的優(yōu)化，尤其是如何補足在當前抗擊新冠肺炎疫情過程中所暴露出的短板，提供了路徑和方向。

（一）以人民群眾為中心

當前，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系、全力發(fā)揮公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的功能的步伐日益緊迫。完善公共衛(wèi)生應(yīng)急保障體系應(yīng)始終堅持人民為中心，將人民群眾的健康需求作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的發(fā)展方向，順應(yīng)人民群眾不斷升級的健康需求，協(xié)調(diào)特殊時期健康供給和健康需求之間的矛盾，發(fā)揮人民群眾的戰(zhàn)斗堡壘作用來鞏固和增強應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的能力。具體而言，人民群眾作為健康事業(yè)的建設(shè)者和參與者，能夠第一時間發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)并提供解決思路，因此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系應(yīng)確保防控和治理工作的公開透明，應(yīng)及時向社會各界公布工作內(nèi)容、工作方式和工作進程，保障好廣大人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)。此外，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系是一個動態(tài)體系，因而要根據(jù)公共衛(wèi)生事件的形勢變化及時有效開展防控工作，做出科學和適時的判斷、決策，并制定和采取合理的治理措施。總之，在完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系過程中，要從人民群眾對于健康的物質(zhì)追求、精神追求和制度追求三個層面出發(fā)，切實保障人民群眾的健康權(quán)利，實現(xiàn)健康中國的根本目的和戰(zhàn)略目標。

（二）加強法制保障

在推進健康中國戰(zhàn)略的過程中，應(yīng)加強法制保障來維護社會平穩(wěn)運行，從而有利于健康中國的總體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。當前，我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系已經(jīng)初具規(guī)模，但也在現(xiàn)階段的新冠肺炎疫情防控中暴露出了諸多弱項，因此，應(yīng)從完善司法體系作為切入點，構(gòu)建規(guī)范、完備、有效的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系。在健康中國發(fā)展戰(zhàn)略視域下，要健全相關(guān)重點部門、重點領(lǐng)域的法制建設(shè)，強化對醫(yī)療、藥品、食品等領(lǐng)域的監(jiān)管，加強以健康為中心的治理體系建設(shè)。同時，應(yīng)將社會發(fā)展規(guī)律和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對規(guī)律相互結(jié)合，堅持應(yīng)用科學思維完善法制體系，必須做到實事求是、精準施策，以科學準則作為判定標準，進而細化各類措施的主體、方法和程序。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的優(yōu)化和完善是一項綜合性、多層性的工作，因此，也應(yīng)盡快加強生物安全立法以及完善野生動物保護法和環(huán)境保護法等相關(guān)法律制度。此外，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的實施過程中難免會遇到阻礙，為保障社會安全，必須依靠司法機關(guān)“排渠疏堵”，對于危害疫情的防控行為以及阻礙公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的不當做法依法進行處理。同時應(yīng)落實公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系改革責任制，保證公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的權(quán)威、高效，提高公信力和執(zhí)行力，如此才能從根本上保障人民群眾的利益，讓人民群眾感受到公共衛(wèi)生管理工作的力量與溫度。

（三）相關(guān)配套設(shè)施的發(fā)展和完善

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件還必須具有相關(guān)配套體系，才能夠及時解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實際問題。在健康中國發(fā)展戰(zhàn)略視域下，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的配套設(shè)施應(yīng)堅持“健康優(yōu)先”“改革創(chuàng)新”“科學發(fā)展”以及“公平公正”四個原則，體系的完善就是一個補短板、堵漏洞、強弱項的一個過程，在堅持健康中國的發(fā)展原則和正確的發(fā)展理念基礎(chǔ)上，要不斷推行更加實際和行之有效的措施，統(tǒng)籌好社會、行業(yè)、個人三個層面，促進全社會廣泛參與。當前，推進公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的完善應(yīng)推進公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的改革，健全“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的疾病防控體系，完善各級相關(guān)機構(gòu)的響應(yīng)模式，實現(xiàn)衛(wèi)生健康工作的垂直管理以及公共衛(wèi)生事件管理的專業(yè)化，形成統(tǒng)籌結(jié)合、協(xié)調(diào)有力的高效運轉(zhuǎn)體系。此外，應(yīng)加強應(yīng)急物資儲備體系建設(shè)，建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急供應(yīng)體系，完善國家物資應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)，解決資源分配不均和資源不足的問題，有效補齊醫(yī)療資源不足的短板。由于2020年是決勝全面小康的關(guān)鍵之年，所以應(yīng)將健康衛(wèi)生工作一并融入攻堅脫貧工作，根據(jù)地方、區(qū)域健康事業(yè)的發(fā)展實際，在打好攻堅脫貧戰(zhàn)的同時大力實施健康扶貧工程，為全面建成小康社會奠定健康戰(zhàn)略的堅實基礎(chǔ)。