文/廉文慧

2019年，中國GDP總量達(dá)到99.1萬億元人民幣，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值破1萬美元。在快速轉(zhuǎn)型期背景下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)總規(guī)模增加，城市化水平提升，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.1%，人口流動(dòng)加劇社區(qū)管理難度，快節(jié)奏工作讓人們更加遠(yuǎn)離城市社區(qū)組織生活。社會(huì)轉(zhuǎn)型是依托于市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從物質(zhì)和精神兩個(gè)層面向更高層次變遷，整體從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變。社區(qū)是社會(huì)的基本功能單位，關(guān)系到社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。如何確保在高速社會(huì)轉(zhuǎn)型下，城市社區(qū)功能得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的處理上，具有與之經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社區(qū)管理能力。當(dāng)前，城市社區(qū)規(guī)模日漸擴(kuò)大，配套基礎(chǔ)設(shè)施也日益完備，但是社區(qū)管理的半徑越來越大，在社區(qū)和居民中間取而代之的是物業(yè)公司，成為社區(qū)管理和居民服務(wù)的媒介。我們可以發(fā)現(xiàn)，國民教育系統(tǒng)中缺失應(yīng)急教育環(huán)節(jié)，居民缺乏必要的應(yīng)急認(rèn)識(shí)和遵循應(yīng)急管理的意識(shí)[1]。如2019年底暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，多地社區(qū)居民硬闖檢查點(diǎn)，就是缺乏應(yīng)急防范意識(shí)的直接體現(xiàn)。

一、轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)應(yīng)急管理問題分析

城市作為區(qū)域的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中心，人口和資源要素不斷地向城市聚集，但配套的城市社區(qū)管理體系和設(shè)施的發(fā)展卻滯后于其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，生產(chǎn)安全、交通隱患、火災(zāi)事故等風(fēng)險(xiǎn)交織，各類高發(fā)、頻發(fā)的突發(fā)公共事件給城市社區(qū)居民造成了不安全感，生命財(cái)產(chǎn)遭受損失。為準(zhǔn)確找到城市社區(qū)應(yīng)急管理的主要缺失問題，針對(duì)不同城市的20個(gè)社區(qū)共計(jì)100位居民進(jìn)行了應(yīng)急管理問卷調(diào)查。

（一）調(diào)查問卷設(shè)計(jì)及樣本情況

根據(jù)城市社區(qū)應(yīng)急管理研究需要，從消防、警報(bào)等社區(qū)應(yīng)急設(shè)施完備程度，社區(qū)應(yīng)急技能培訓(xùn)與宣傳教育，社區(qū)居民對(duì)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的二元選擇，對(duì)違反社區(qū)應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)程度等幾大方面，設(shè)置了20個(gè)具體問題。調(diào)查問卷采取邀約方式發(fā)布并全部有效回收。從城市分布上，有直轄市、省會(huì)城市和區(qū)域副中心城市；在城市社區(qū)上，新型封閉社區(qū)和老舊開放式小區(qū)居民各占50%；被調(diào)研對(duì)象平均年齡為48周歲；擁有本社區(qū)戶籍人口為74%，其中老舊開放式小區(qū)居民擁有戶籍比例較低，占總?cè)藬?shù)的29%；本科以上學(xué)歷教育人數(shù)占比為60%。

（二）問卷調(diào)查結(jié)果

從調(diào)查樣本來看，隨著人口流動(dòng)的加快，城市居民擁有本地區(qū)戶籍比例不高，主要是因?yàn)橹陛犑泻褪?huì)城市落戶政策。年輕人口的流入降低了社區(qū)居民的平均年齡，從年齡分布上看，老舊開放式小區(qū)居民平均年齡反而低于新型封閉社區(qū)，主要因?yàn)槠渫鈦砣丝跀?shù)量較多。本科以上學(xué)歷比例表明當(dāng)前城市社區(qū)居民接受教育程度較高。鑒于以上情況，本次調(diào)研結(jié)果基本準(zhǔn)確。從反饋數(shù)據(jù)情況來看，一是消防、警報(bào)等社區(qū)應(yīng)急設(shè)施布置雖然高達(dá)100%，但可有效設(shè)施比例低于70%，還有20%的居民表示未見到設(shè)施定期檢修。二是社區(qū)應(yīng)急技能培訓(xùn)與宣傳教育組織不到位，僅有10%的居民表示接受過相關(guān)教育培訓(xùn)，43%的居民表示通過其他途徑接受過應(yīng)急技能培訓(xùn)。三是78%的居民表示在突發(fā)公共事件時(shí)會(huì)嚴(yán)格按照要求及時(shí)撤離至安全地區(qū)，15%的居民表示采取自救方式，7%的居民表示會(huì)不知所措。

（三）存在問題分析

社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)建設(shè)逐步完善，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，但對(duì)于社區(qū)應(yīng)急管理的難度隨之增加。從調(diào)研情況來看，雖然老舊小區(qū)設(shè)施老舊，但根本問題不在于基礎(chǔ)設(shè)施，而是在于應(yīng)急管理的機(jī)制不夠完善，即沒有形成應(yīng)急文化體系。一是社區(qū)應(yīng)急管理認(rèn)識(shí)不足，在管理組織架構(gòu)上比較松散，在人力資源緊張的情況下沒有專人跟蹤負(fù)責(zé)，存在著相互推諉情況，認(rèn)為突發(fā)公共事件不會(huì)高頻發(fā)生；二是對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)不及時(shí)，城市社區(qū)居民缺乏主動(dòng)應(yīng)急能力，社區(qū)日常應(yīng)急教育不足；三是城市社區(qū)居民對(duì)危機(jī)認(rèn)識(shí)不足，避險(xiǎn)意識(shí)淡薄。綜上，城市社區(qū)應(yīng)急文化體系的不健全造成了社區(qū)居民認(rèn)識(shí)上的偏差。

二、應(yīng)急文化的基本內(nèi)涵和特征

應(yīng)急文化是在突發(fā)問題解決過程中，長久以往形成的龐大的、豐富的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的意識(shí)形態(tài)層面的認(rèn)知，和物質(zhì)、行為、技術(shù)等具體形態(tài)的總和，在不同的社會(huì)轉(zhuǎn)型階段呈現(xiàn)出不同的特征狀態(tài)[2]。

（一）應(yīng)急文化是社會(huì)責(zé)任的具體表現(xiàn)

可以將社區(qū)居民看作為城市社會(huì)組織的一個(gè)最小單位，當(dāng)部分的變化積聚轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕軙r(shí)，將改變社會(huì)形態(tài)。應(yīng)急文化需要社區(qū)居民履行自身的社會(huì)責(zé)任，在突發(fā)公共事件面前主動(dòng)防控、遏制和降低危害程度。因此，社會(huì)責(zé)任文化是形成應(yīng)急文化的前提，而應(yīng)急文化是社會(huì)責(zé)任文化的具體表現(xiàn)。

（二）應(yīng)急文化是組織生活的組成狀態(tài)

城市居民生活在同一社區(qū)，彼此之間的性格、喜好、生活方式都不盡相同。我們可以看到，經(jīng)常性地出現(xiàn)社區(qū)居民因廣場舞問題而產(chǎn)生爭執(zhí)，或是寵物襲擊事件發(fā)生后鄰里處置的矛盾糾紛問題。社區(qū)需要全體居民的共同維護(hù)，隨著社區(qū)居民管理委員會(huì)體制的逐步完善，形成了居民自治、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)管理的一體化組織形態(tài)，應(yīng)急文化成為一種日常的工作狀態(tài)，解決社區(qū)組織內(nèi)部出現(xiàn)的矛盾問題，降低糾紛發(fā)生的頻率。

（三）應(yīng)急文化是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的前提條件

突發(fā)公共事件等危害發(fā)生時(shí)，居民所采取的應(yīng)急行為是應(yīng)急文化的培訓(xùn)和強(qiáng)化的成果。但是應(yīng)急文化不僅僅是應(yīng)對(duì)，還是一種以風(fēng)險(xiǎn)為假想敵的預(yù)防文化。通過總結(jié)和梳理危害事件的前兆和表現(xiàn)，建立配套的應(yīng)急機(jī)制，正如“生于憂患死于安樂”所說，要防微杜漸，提升社區(qū)居民對(duì)應(yīng)急文化的認(rèn)識(shí)與理解，在處理突發(fā)公共事件等危害時(shí)可以及時(shí)作出正確選擇，趨利避害，贏得寶貴的自救時(shí)間。

三、國內(nèi)外應(yīng)急文化體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

（一）國外應(yīng)急文化體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

美國每年投入大量的應(yīng)急文化體系管理資金，建設(shè)有完備的應(yīng)急管理行政組織機(jī)構(gòu)，在危害事件發(fā)生時(shí)能快速的反應(yīng)，將危害影響程度降到最低。美國在20世紀(jì)60年代末70年代初也遇到了應(yīng)急管理的瓶頸問題，分散的應(yīng)急管理效率低下，所以在1979年成立了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局。美國“911事件”發(fā)生后，2002年成立了國土安全部，負(fù)責(zé)重特大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)構(gòu)。2005年，新奧爾遭遇颶風(fēng)卡特里娜侵襲，災(zāi)難救援不力，美國對(duì)應(yīng)急管理制度進(jìn)行反思，提出建立國家應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)。

日本自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)和民眾人身安全帶來嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)隱患。1961年，日本就滅災(zāi)減災(zāi)進(jìn)行了立法，將應(yīng)急文化體系建立在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先文化基礎(chǔ)上，在抵御災(zāi)害的過程中構(gòu)建比較完備的預(yù)案體系，使應(yīng)急管理在民眾當(dāng)中形成共同的認(rèn)知文化。因此，日本民眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害的素養(yǎng)和能力得到全面提升，能夠妥善處置小型災(zāi)害，及時(shí)開展自救工作。

（二）國內(nèi)應(yīng)急文化體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

2018年3月，經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)，應(yīng)急管理部正式成立，主要負(fù)責(zé)防范和化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，建成中國特色應(yīng)急管理體制。各級(jí)政府建立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)[3]。北京市作為國際化大都市，經(jīng)常性舉辦國際賽事和組織活動(dòng)，城市社區(qū)應(yīng)急管理的難度很大。北京市一方面建立完善的應(yīng)急管理體系，在法律法規(guī)層面設(shè)置底線和要求；另一方面注重激發(fā)群眾主觀能動(dòng)性，培育群眾應(yīng)急文化認(rèn)識(shí)，動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)危害事件的預(yù)警和預(yù)報(bào)，形成應(yīng)急文化氛圍。杭州市是國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)城市之一，在應(yīng)急文化體系建設(shè)上充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，通過數(shù)字技術(shù)解決應(yīng)急文化在多環(huán)節(jié)中交互不暢問題，建立統(tǒng)一的數(shù)字化指揮平臺(tái)，統(tǒng)一調(diào)度應(yīng)急人員和物資，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急宣傳教育和演練的快速傳播。實(shí)現(xiàn)橫向貫通、縱向比較、在線監(jiān)測和智能預(yù)警，匯集多部門災(zāi)害實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，接入視頻監(jiān)控8.2萬余路、水雨監(jiān)測站點(diǎn)2275個(gè)、物資儲(chǔ)備庫17座、物資裝備9.8萬余套、避災(zāi)點(diǎn)2295個(gè)、應(yīng)急救援隊(duì)伍216支，形成全市防汛防臺(tái)“一張圖”。

四、社會(huì)轉(zhuǎn)型期應(yīng)急文化體系構(gòu)建策略

（一）完善城市社區(qū)應(yīng)急文化管理的組織機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理的行政機(jī)構(gòu)要協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)和居民間關(guān)系，定期開展自查、自檢，建立應(yīng)急文化普及、日常管理的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理統(tǒng)籌管理。同時(shí)，在組織機(jī)構(gòu)管理的基礎(chǔ)上，由社區(qū)居民進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)，對(duì)不能按照應(yīng)急文化管理要求執(zhí)行的社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)進(jìn)行通報(bào)，并建立綜合考核評(píng)分體系，實(shí)行物業(yè)紅黑榜，多次通報(bào)警告無效的實(shí)施清退。

（二）打造數(shù)字化應(yīng)急文化體系的預(yù)警機(jī)制

當(dāng)前社會(huì)科技進(jìn)步發(fā)展迅猛，很多城市都在依托數(shù)字技術(shù)打造“智慧城市”，應(yīng)急文化體系是“智慧城市”項(xiàng)目的關(guān)鍵一環(huán)，而應(yīng)急管理的預(yù)警機(jī)制就是“智慧城市”守護(hù)城市安全的“眼睛”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危害事件并進(jìn)行及時(shí)通報(bào)。數(shù)字化應(yīng)急體系要求可實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)危害的直報(bào)系統(tǒng)建設(shè)，與110、119、120等指揮平臺(tái)進(jìn)行互聯(lián)互通，形成快速反應(yīng)的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)整體應(yīng)急文化體系管理水平的提升。

（三）提升城市社區(qū)居民對(duì)應(yīng)急文化的認(rèn)識(shí)程度

要形成規(guī)范的城市社區(qū)應(yīng)急文化宣傳、培訓(xùn)和教育范本，必須通過社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)活動(dòng)中心進(jìn)行定期宣傳教育。一是開辦相關(guān)應(yīng)急文化課程，邀請(qǐng)應(yīng)急管理行政機(jī)構(gòu)現(xiàn)身說法，增加應(yīng)急文化課程的互動(dòng)式體驗(yàn)，讓城市社區(qū)居民形成正確的應(yīng)急文化意識(shí)。二是組織成立志愿工作隊(duì)伍，作為社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)應(yīng)急工作人員的后備力量，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件危害時(shí)做到科學(xué)自救。三是經(jīng)常性開展應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急演練，逐步增強(qiáng)城市社區(qū)居民的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，強(qiáng)化公眾的危機(jī)防范意識(shí)。四是經(jīng)常性儲(chǔ)備應(yīng)急管理居民自用物資，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，將應(yīng)急文化深入到工作生活的各個(gè)層次。