◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

4 月中旬，深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)評(píng)報(bào)告造假一事引發(fā)公眾強(qiáng)烈關(guān)注。4 月16 日，深圳市生態(tài)環(huán)境局通報(bào)調(diào)查進(jìn)展時(shí)稱，廣東省生態(tài)環(huán)境廳派員參與造假事件調(diào)查，目前，省市聯(lián)合調(diào)查組已完成對(duì)編制單位的調(diào)查取證，案件進(jìn)入立案處罰階段。

環(huán)評(píng)報(bào)告書，全稱為環(huán)境影響報(bào)告書，是由具有相應(yīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的單位，對(duì)可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的一種全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

環(huán)評(píng)報(bào)告作為環(huán)境保護(hù)的第一道“閘門”，其對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的真實(shí)性、客觀性、公正性直接關(guān)乎環(huán)境安全的底線。生態(tài)環(huán)境部門對(duì)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量問題采取“零容忍”態(tài)度，彰顯了堅(jiān)決依法依規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管和嚴(yán)肅查處的決心。那么，目前我國的環(huán)評(píng)制度還可以從哪些方面予以完善呢？

“未批先建”曾大量存在

1979 年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，首次在法律層面確立建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批制度，環(huán)評(píng)成為建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)的前置條件。按照法律規(guī)定，只有環(huán)境影響報(bào)告書審批通過后，才能審批可行性研究報(bào)告等其他文件。

2002 年頒布、2003 年實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！保ǖ?5 條）這種制度安排被稱為環(huán)評(píng)“否決制”，即環(huán)評(píng)對(duì)于項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)具有“一票否決”的效果。

然而，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生“環(huán)境影響報(bào)告書編制滯后，從而拖累可行性研究報(bào)告審批，導(dǎo)致項(xiàng)目其他審批手續(xù)無法進(jìn)行”的情況。按照規(guī)定，建設(shè)單位還需要辦理其他一系列證件、許可等。如果建設(shè)單位完全按照程序進(jìn)行環(huán)境影響報(bào)告書審批，那么之前辦理的一些證件或許可就會(huì)過期，需要重新辦理。待到重新辦理手續(xù)完成，又會(huì)有其他證件或許可過期。這意味著，建設(shè)單位永遠(yuǎn)不可能完全按照法律程序辦完手續(xù)，“合法”開工。因此，“未批先建”情況曾大量存在。即使先進(jìn)行“環(huán)評(píng)”，也存在著走過場的現(xiàn)象，環(huán)評(píng)很少有不通過的。通過后，往往缺乏執(zhí)行檢查，在生產(chǎn)中不按環(huán)評(píng)計(jì)劃執(zhí)行的情況比較普遍。

環(huán)評(píng)“走過場”的問題，與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序設(shè)計(jì)有關(guān)。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)類似于一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)文件的編制、組織評(píng)審會(huì)。環(huán)評(píng)報(bào)告的概念性評(píng)價(jià)多，基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)少，往往憑經(jīng)驗(yàn)編制或相互借鑒，導(dǎo)致出現(xiàn)以訛傳訛或雷同現(xiàn)象。存在著“表面的、短期的影響評(píng)價(jià)多，深層的、長期的影響評(píng)價(jià)少”的問題。出現(xiàn)這些問題的一個(gè)主要原因是，環(huán)評(píng)專家一般參與環(huán)評(píng)的深度有限，對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場調(diào)研不足。

另一方面，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)一般由建設(shè)單位聘請(qǐng)，環(huán)評(píng)費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)。正所謂“吃人嘴短，拿人手短”。在這種情況下，環(huán)評(píng)幾乎不可能不通過。

超八成項(xiàng)目環(huán)評(píng)已無需審批

在行政機(jī)構(gòu)“放管服”背景下，2014 年12 月，國務(wù)院發(fā)布文件，提出精簡前置審批事項(xiàng)，僅對(duì)重、特大項(xiàng)目仍保留環(huán)評(píng)前置審批；對(duì)確需保留在項(xiàng)目開工前完成的審批事項(xiàng)，與該項(xiàng)目核準(zhǔn)實(shí)行并聯(lián)辦理。

與此保持一致，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也在2016 年的修改中，刪除了“環(huán)評(píng)文件未經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)則不得給予項(xiàng)目開發(fā)許可”的規(guī)定；2017 年新環(huán)保條例亦作出了相應(yīng)修訂；2018 年底新修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，取消了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)行政許可事項(xiàng)，不再強(qiáng)制要求由具有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書。同時(shí)，也明確了建設(shè)單位對(duì)其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）承擔(dān)主體責(zé)任。

這些變動(dòng)意味著，環(huán)評(píng)審批不再是建設(shè)項(xiàng)目獲得開發(fā)許可的前提。

2019 年8 月初，國辦印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》，推進(jìn)環(huán)評(píng)制度改革，對(duì)不涉及有毒有害及危險(xiǎn)品的倉儲(chǔ)、物流配送等一批基本不產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境影響的項(xiàng)目，統(tǒng)一不再納入環(huán)評(píng)管理。

之后，隨著逐步“簡政放權(quán)”，全國目前超過八成的項(xiàng)目環(huán)評(píng)已無需審批。環(huán)評(píng)否決制出現(xiàn)松動(dòng)，環(huán)評(píng)的約束力進(jìn)一步弱化。

環(huán)評(píng)審批不能一放了之

從全球來看，一些國家徹底取消了對(duì)建設(shè)單位環(huán)評(píng)文件的行政審批，環(huán)評(píng)屬于一種自律機(jī)制，僅發(fā)揮信息交流功能。這種做法事實(shí)上取消了環(huán)評(píng)的強(qiáng)制力，環(huán)評(píng)只是單純向決策者提供的參考信息，是否否決項(xiàng)目則交由建設(shè)單位自主決定或項(xiàng)目許可機(jī)關(guān)裁量決定——這種做法的典范是美國和德國。

如果徹底取消對(duì)環(huán)評(píng)的行政審批，可以減少行政對(duì)企業(yè)的干預(yù)，由此減少了行政權(quán)力被濫用的可能，但必須輔以嚴(yán)厲的環(huán)境侵權(quán)追責(zé)機(jī)制，限制企業(yè)主動(dòng)減少對(duì)環(huán)境的不利影響，這種機(jī)制以司法深度介入環(huán)保專業(yè)領(lǐng)域?yàn)榍疤幔壳霸谖覈⒎乾F(xiàn)實(shí)。

因此，政府管理環(huán)保，行政審批不能一放了之，依然有必要堅(jiān)持環(huán)評(píng)前置以及環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)文件的行政審查等相關(guān)機(jī)制。環(huán)評(píng)改革的方向應(yīng)該是增強(qiáng)其中立性。環(huán)評(píng)費(fèi)用應(yīng)由企業(yè)交給中立的第三方機(jī)構(gòu)，設(shè)立環(huán)評(píng)基金，用于環(huán)評(píng)開支，切斷企業(yè)與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)專家的直接聯(lián)系。同時(shí)，增強(qiáng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)專家的權(quán)力與責(zé)任，完善環(huán)評(píng)專家對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告終身負(fù)責(zé)的責(zé)任制，做到權(quán)責(zé)相符。

鑒于環(huán)評(píng)法在短期內(nèi)不太可能修改，可恢復(fù)2011 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》所明確規(guī)定的環(huán)評(píng)“早期介入”原則，明確環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)盡早進(jìn)行。

總結(jié)來說，環(huán)評(píng)屬于一種預(yù)防性制度，通過事前預(yù)防以避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。在我們身處的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，應(yīng)給予充分的重視。