張琉瓊

天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院，天津300350

一、引言

2018年3月國務(wù)院頒布《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，根據(jù)該方案，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個、副部級機構(gòu)減少7個，至此，出入境檢驗檢疫局正式并入海關(guān)；2018年4月，原海關(guān)商檢正式合并，成立新海關(guān)，進行由上至下的機構(gòu)重組；2019年3月，合并后的新海關(guān)總署在實現(xiàn)“五統(tǒng)一”（申報單證、作業(yè)系統(tǒng)、風險研判、指令下達、現(xiàn)場執(zhí)法）的基礎(chǔ)上，適時提出了《海關(guān)全面深化業(yè)務(wù)改革2020框架方案》（以下簡稱《方案》）；2019年 9月，海關(guān)上線 3個監(jiān)察系統(tǒng)：“新一代風險防控系統(tǒng)”、“新一代查驗管理系統(tǒng)”及“新一代通關(guān)管理系統(tǒng)”。在機構(gòu)改革，原海關(guān)商檢重組，基層合并上線新系統(tǒng)的背景之下，“兩段準入”成為了實現(xiàn)關(guān)檢業(yè)務(wù)全面融合、更好發(fā)揮海關(guān)口岸管理職能的重要措施。海關(guān)的這一政策不僅僅是為了服務(wù)企業(yè)、促進外貿(mào)，更為保就業(yè)穩(wěn)經(jīng)濟提供了有力支撐。這一政策的具體實施須由口岸海關(guān)和屬地海關(guān)共同完成。因此，如何在海關(guān)兩段準入改革框架下使口岸海關(guān)和屬地海關(guān)有效協(xié)同工作，各自發(fā)揮應(yīng)有的功用，以及在兩段準入改革下找準屬地海關(guān)的定位，就具有十分重要的研究價值。

二、“兩段準入”操作模式的國際背景

當前國際貿(mào)易架構(gòu)正在重建，世界貿(mào)易規(guī)則處于不斷變化中，中國海關(guān)面臨新的挑戰(zhàn)。一是美國的貿(mào)易打擊使得經(jīng)濟環(huán)境變得復(fù)雜多變，從一定程度上增加了海關(guān)的應(yīng)對成本；二是技術(shù)限制及政策等新型非關(guān)稅壁壘層出不窮，阻礙了國際進出口貿(mào)易的自由發(fā)展，客觀上增加了海關(guān)的協(xié)調(diào)難度；三是新冠疫情爆發(fā)以來國際形勢不穩(wěn)定因素增加，來自于境外的疫情威脅始終存在，給關(guān)境監(jiān)察保護提出了更高要求。

在此背景下，我國海關(guān)總署力圖從服務(wù)、技術(shù)、制度三方面進行改革，不斷完善運行機制，著力提升國際競爭力。從“重管理輕服務(wù)”到“綜合管理，強化服務(wù)”轉(zhuǎn)變，并且運用多元化管理手段和大數(shù)據(jù)時代的科技創(chuàng)新提升海關(guān)應(yīng)急處置的能力。自此，兩段準入機制與該機制中屬地海關(guān)的功能與定位便成了亟待研究的問題。

三、“兩段準入”作業(yè)模式

如表1所示，“兩步申報”“兩段準入”是《海關(guān)全面深化業(yè)務(wù)改革2020框架方案》的主要內(nèi)容。

表1 《海關(guān)全面深化業(yè)務(wù)改革2020框架方案》的主要內(nèi)容

（一）“兩步申報”操作模式

根據(jù)《方案》，為了進一步優(yōu)化我國境內(nèi)進出口企業(yè)的營商環(huán)境，海關(guān)總署相繼頒布了“兩步申報”和“兩段準入”政策。可以說，兩段準入是兩步申報的后續(xù)疊加措施。所謂兩步申報，是指在進口貨物時，不需要向海關(guān)一次性遞交全部（約105項）“完整申報”項目，而是分段提交，采用“兩步申報”。第一步：向海關(guān)提供最少9個項目的“概要申報”信息，只需這些信息準確合法，該企業(yè)的運輸工具即可批準進境。第二步：在運輸工具進境后14天內(nèi)補全其余項目。

作為國家加快提升通關(guān)便利化水平10項措施之一，“兩步申報”簡化了進口通關(guān)手續(xù)第一步的門檻，減少了企業(yè)初次申報的時間和倉儲成本，同時又能提供完整的申報環(huán)節(jié)，讓企業(yè)在更充裕的時間內(nèi)提交貨物信息。在完成上述申報的前提下，符合要求的貨物就可以疊加應(yīng)用“兩段準入”。

（二）“兩段準入”監(jiān)管操作模式

與上述的“兩步申報”一樣，兩段準入模式的精髓依然在于“分段”。第一段在于“是否允許貨物入境”，第二段則是“是否允許貨物進入國內(nèi)市場銷售或使用”。

具體監(jiān)管作業(yè)方式為：以進境貨物準予提離口岸海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場所（亦可稱作“口岸放行”）為界，進行分段監(jiān)管。

第一段監(jiān)管是指海關(guān)根據(jù)貨物來源地的疫情疫病風險、貨物的屬性（如是否為禁止進境物）等特定指標綜合研判貨物的風險級別，分別實施監(jiān)管的過程。如入境拒止（主要用于禁止進境物，如固體廢物）、口岸檢查（如對肉類的檢疫）等。根據(jù)第一段的監(jiān)管結(jié)果，分級實施口岸放行，包括無布控放行、審單放行、附條件提離、轉(zhuǎn)場檢查、轉(zhuǎn)目的地檢查五種方式。無布控放行是指針對一些風險較低的貨物，查驗系統(tǒng)沒有抽中則無條件放行；審單放行指貨物完成全要素申報后，海關(guān)對企業(yè)申報的貨物信息進行審核，審核合格后無需實貨檢查即可放行；附條件提離指因某種因素導(dǎo)致不能完成檢查，企業(yè)可向海關(guān)出具保函對貨物進行擔保暫時提離口岸并等待下一步指令的放行方式；轉(zhuǎn)場檢查和轉(zhuǎn)目的地檢查指口岸對某些特別貨物不具備檢查條件的情況下，將貨物轉(zhuǎn)移至口岸海關(guān)相關(guān)查驗場或轉(zhuǎn)到貨物目的地實施檢查的放行方式。如天津靜海某企業(yè)，即使在東疆海關(guān)報關(guān)，企業(yè)仍然可以選擇轉(zhuǎn)目的地檢查，即運回靜海海關(guān)轄區(qū)內(nèi)的查驗場進行檢查，企業(yè)可以根據(jù)自身情況進行自主選擇節(jié)省費用，同時也能緩解口岸壓力。

第二段監(jiān)管是指非高風險或風險可控的商品入境后，在其后實施的監(jiān)管過程，主要完成完整申報后的單證檢查及根據(jù)布控指令和監(jiān)管清單作業(yè)要求實施的目的地檢查。

四、“兩段準入”在實際操作中的應(yīng)用評估

（一）應(yīng)用案例

進口大中動物檢疫監(jiān)管程序非常復(fù)雜，本文以進口大中動物檢疫監(jiān)管為例來具體說明“兩段準入”在實際操作中的應(yīng)用以及屬地海關(guān)在“兩段準入”監(jiān)管中的地位功用。

天津靜海某進口商擬從新西蘭進口一批種牛，從天津東疆口岸入境，口岸海關(guān)風險防控部門在登臨檢疫之后判定該批種牛是否實施入境拒止和前置攔截，若一切合規(guī)，則會向口岸海關(guān)和卡口外場地主管海關(guān)下達相應(yīng)的布控指令，口岸海關(guān)在卡口完成初步檢疫檢查并反饋結(jié)果后，企業(yè)可憑“轉(zhuǎn)場檢查”指令，在海關(guān)監(jiān)督下將種牛提離至卡口外場地 （亦可理解為提離至屬地海關(guān)），開展為期45天的隔離檢疫。期間屬地海關(guān)（亦可稱作卡口外場地主管海關(guān)）根據(jù)布控指令要求，對種牛進行狀態(tài)、疫病觀察等檢疫操作，并根據(jù)檢疫結(jié)果綜合研判 “該批種牛是否可以進入國內(nèi)市場銷售或使用”。在此案例中，可以清晰看到屬地海關(guān)在“兩段準入”機制下的進場時間、工作范疇以及承擔的相應(yīng)責任。

（二）“兩段準入”監(jiān)管模式的應(yīng)用價值評估

“兩段準入”監(jiān)管作業(yè)模式于2019年11月起在天津各個屬地關(guān)區(qū)實施。第一段監(jiān)管和第二段監(jiān)管可以按照布控指令的要求在對應(yīng)的口岸海關(guān)或卡口外場地中，在屬地海關(guān)的監(jiān)管下完成相關(guān)監(jiān)管，盡量避免海關(guān)全部監(jiān)管作業(yè)均由口岸海關(guān)完成。企業(yè)可在貨物提離卡口前，向進境地口岸海關(guān)申請實施目的地檢查。從不到一年的實際工作來看，該監(jiān)管模式提高了屬地海關(guān)的業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)水平，充分發(fā)揮屬地海關(guān)功能，減輕了口岸海關(guān)的監(jiān)管壓力（具體如圖1所示）。

從企業(yè)角度來講，該項措施主要的實施對象為進口貨物收貨人或者代理人，符合條件的進口貨物均可選擇接受海關(guān)兩段監(jiān)管。在實地調(diào)查中，天津肉類進口業(yè)務(wù)中凍肉物流成本大、貨值高，但是“兩段準入”改革實施后，驗放時間縮短了60%，自“兩段準入”模式試運行3個月以來，企業(yè)的口岸堆存費、滯港費節(jié)省了近56萬元人民幣?？梢?，“兩段準入”查驗措施給企業(yè)帶來了實實在在的收益。

圖1 “兩段準入”在實際操作中的步驟及意義圖示

（三）“兩段準入”監(jiān)管模式與國家安全之間的關(guān)系

目前世界局勢復(fù)雜多變，海關(guān)保衛(wèi)國家安全的職能日益重要。2018年的國家機構(gòu)改革，把原出入境檢驗檢疫劃入海關(guān)總署，總署在實現(xiàn)申報單證、作業(yè)系統(tǒng)等作業(yè)步驟“五統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，適時提出了《方案》，并針對口岸安全管理準入的監(jiān)管模式實施了必要優(yōu)化，提出了“兩段準入”的作業(yè)模式。一方面，海關(guān)可以在時空相對狹窄的口岸迅速完成對重大風險的精準掌控和快速處置，將核生化爆炸、毒品疫情、非法出版物、洋垃圾走私等方面的安全威脅扼殺在未入境之前，力爭“御敵于國門之外”，保衛(wèi)了國家安全。另一方面，可以營造更加公平便利的營商環(huán)境，大幅提升通關(guān)效能，使出口企業(yè)在時間與利潤兩方面均得到保障，這也切實增加了我國進出口企業(yè)的國際競爭力。

五、屬地海關(guān)當前情況評估

（一）“兩段準入”中屬地海關(guān)的定位

《方案》對于屬地海關(guān)的功能和職責進行了具體定位和明晰，即主要負責“一次申報、分步處置”中的第二步——執(zhí)行“兩中心”部署的指令，并承擔指令后續(xù)處置。按照“兩段準入”改革監(jiān)管作業(yè)方式的要求，屬地海關(guān)需要承擔的任務(wù)還包括第一段監(jiān)管中由卡口外場地主管海關(guān)實施的卡口外場地檢查放行，以及第二段監(jiān)管中由目的地海關(guān)實施的目的地檢查放行。這樣的改革使得屬地海關(guān)的功能和任務(wù)更加豐富和多樣，有效地緩解口岸海關(guān)工作量大、擁堵的弊病，同時也從客觀上增加了工作的難度。

（二）屬地型海關(guān)自身短板

1.職能單一。通關(guān)一體化改革后，屬地型海關(guān)職能變得相對單一，僅有企業(yè)稽查、加工貿(mào)易以及退補稅等少量工作。關(guān)檢合并后，各屬地海關(guān)事實上暫時承接了屬于原檢驗檢疫局的屬地查驗的職能，但如果關(guān)檢系統(tǒng)徹底合并，這方面的工作也將會積壓在口岸海關(guān)。如果沒有兩段準入改革，則海關(guān)總署持續(xù)深化全國通關(guān)一體化的改革精神將難以實現(xiàn)。

2.效率偏低。以天津靜海管轄區(qū)內(nèi)的海吉星項目為例，海吉星公司成立伊始，原計劃在屬地關(guān)區(qū)搭建一站式驗放平臺，實現(xiàn)海關(guān)駐場辦公，企業(yè)以轉(zhuǎn)關(guān)的方式將貨物由口岸海關(guān)運至屬地海關(guān)的海吉星園區(qū)，降低了排隊驗放的時間成本。但是由于監(jiān)管場所后期建設(shè)效率緩慢，遲遲未能通過驗收，使得該項目最終未能實現(xiàn)。

六、“兩段準入”框架下屬地海關(guān)進一步改進的建議

目前，“兩段準入”尚在摸索實施階段，作為屬地海關(guān)，應(yīng)當研究如何適應(yīng)國際國內(nèi)新形勢，準確把握改革精神，找準定位，實現(xiàn)改革效果的最優(yōu)化?；谏衔闹袑俚睾ｊP(guān)當前情況的評估，應(yīng)當從以下幾個方面進行優(yōu)化。

（一）“一段”環(huán)節(jié)專業(yè)化

在進境前實施的“準許入境”監(jiān)管環(huán)節(jié)中，如口岸監(jiān)管區(qū)不具備檢查條件，如隔離檢疫、冷鏈倉儲監(jiān)管等，需將貨物在符合海關(guān)監(jiān)管要求的運輸方式下，將之提離至卡口外場地實施檢查。實施檢查時，要結(jié)合商品（如危險貨物、冷鏈倉儲貨物等）的特點與特征進行專業(yè)化監(jiān)管。例如，冷鏈倉儲貨物應(yīng)在實施防疫消毒處理、確保冷鏈運輸溫度的前提下，迅速完成現(xiàn)場檢查工作，并且要對冷鏈食品查驗場所開展日常監(jiān)管，其中包括場地設(shè)置、采樣室、樣品室等技術(shù)用房的常規(guī)檢驗與維護。

（二）“二段”環(huán)節(jié)高效化

在卡口后實施 “合格入市”監(jiān)管環(huán)節(jié)中，對于非高風險商品、風險可控商品的檢驗檢疫，使屬地海關(guān)與企業(yè)市場的聯(lián)系更為密切，故而應(yīng)確保該項環(huán)節(jié)的高效化。比如，針對乳制品進口及紅酒進口這些對儲存場地有特殊要求的企業(yè)，在常規(guī)檢查的基礎(chǔ)上，還需要加強對企業(yè)自有場地情況的把握，確保貨物檢查的準確性和高效性。

（三）流程監(jiān)管制度化

由于屬地海關(guān)有與企業(yè)距離更近、與地方政府聯(lián)系更緊密的天然優(yōu)勢，所以在具體實施監(jiān)管時，應(yīng)著力做到明確監(jiān)管流程與職責劃分，切實做好企業(yè)管理，探索完善與口岸海關(guān)的配合聯(lián)動機制，做好運輸途中監(jiān)管，以及規(guī)范作業(yè)場所管理工作，為健全優(yōu)化海關(guān)信用管理體系提供程序保障。針對部分作業(yè)地點地域分散、企業(yè)資質(zhì)混雜等情況，可以充分發(fā)揮屬地海關(guān)與企業(yè)聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，由企業(yè)主導(dǎo)，海關(guān)報備，在各區(qū)選取1-2處集中地點實施二段監(jiān)管，集中地點的商品可以適當給予優(yōu)先檢查等便利措施。

（四）保障網(wǎng)絡(luò)立體化

“兩段準入”實施之后，要在新的形勢下完善人力資源配比，確保人力向基層傾斜，將具有特定技能的、專業(yè)的人才放到專業(yè)的一線崗位上發(fā)揮作用。同時通過相互融合學(xué)習，使新的海關(guān)隊伍能夠迅速掌握“兩段準入”的操作流程。

除了對于人力資源的調(diào)配管理之外，還應(yīng)該注意應(yīng)用新技術(shù)。海關(guān)新增的衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫、食品檢驗檢疫等職能，除了衛(wèi)生檢疫是在口岸海關(guān)完成以外，其余都是由屬地海關(guān)和口岸海關(guān)共同完成的，應(yīng)該在監(jiān)管中主動應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來提高工作效率。例如針對進口種牛等大型動物的 RFID （Radio Frequency Identification）技術(shù)，就是使用“電子耳標”通過互聯(lián)網(wǎng)建立進口動物的檢驗檢疫監(jiān)督管理，來實現(xiàn)全過程的監(jiān)管。再如用于監(jiān)測運輸車輛位置及工作狀態(tài)的 3S（GPS/RS/GIS）技術(shù)，可以通過數(shù)字信息技術(shù)加強口岸和屬地的信息確認，防止運輸途中出現(xiàn)監(jiān)管真空。