李斌雄 廖凱

摘? ?要：監(jiān)察體制改革后，黨統(tǒng)一指揮、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體制初步構(gòu)建，所有行使公權(quán)力的公職人員都已納入監(jiān)督范圍，監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。在新的歷史起點(diǎn)上，必須加快構(gòu)建以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，體現(xiàn)黨管干部原則和黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線原則的監(jiān)察官制度。明確監(jiān)察官的范圍、任職條件、職業(yè)保障、監(jiān)督管理等內(nèi)容，保障監(jiān)察權(quán)的規(guī)范正確行使，真正使黨和人民賦予的監(jiān)察權(quán)不被濫用，懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;監(jiān)察官;監(jiān)察官制度;監(jiān)察官法;監(jiān)察權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2020）05-0031-08

黨的十九大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察體制改革不斷深入推進(jìn)，由黨統(tǒng)一指揮、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制初步構(gòu)建。監(jiān)察體制改革后，所有行使公權(quán)力的公職人員都已納入監(jiān)督范圍，監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，為新時(shí)代改革發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了有力的監(jiān)察保障。在國(guó)家監(jiān)察體制初步構(gòu)建，中國(guó)特色公權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制初步形成的新的歷史起點(diǎn)上，必須構(gòu)建保障監(jiān)察權(quán)規(guī)范正確行使的一系列制度機(jī)制，使對(duì)公權(quán)力的監(jiān)察過程與尊重、保障人民的合法權(quán)利統(tǒng)一起來，真正做到黨和人民賦予的監(jiān)察權(quán)不被濫用，懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵。

“徒法不能以自行?！睆恼軐W(xué)上看，保證監(jiān)察權(quán)的正確行使是監(jiān)察實(shí)踐的價(jià)值追求，這一價(jià)值追求產(chǎn)生于監(jiān)察權(quán)的實(shí)踐過程中。要達(dá)到監(jiān)察權(quán)的正確行使這一價(jià)值追求，與作為實(shí)踐主體的監(jiān)察官的知識(shí)水平、能力素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等條件息息相關(guān)。換言之，監(jiān)察權(quán)的正確行使離不開一支政治過硬、能力過硬、紀(jì)律過硬、知識(shí)過硬、作風(fēng)過硬的監(jiān)察官隊(duì)伍。正因?yàn)槿绱耍吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)施監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度?！睘樘剿鹘⒅袊?guó)特色的監(jiān)察官制度提供了法律支持，有利于保障監(jiān)察權(quán)正確行使這一價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、 加快構(gòu)建監(jiān)察官制度的必要性分析

對(duì)于現(xiàn)階段是否應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)察官立法，構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)的監(jiān)察官制度這一問題，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段不宜過快地推進(jìn)監(jiān)察官制度的構(gòu)建，應(yīng)等待實(shí)踐充分探索后，再行推進(jìn)。如劉練軍認(rèn)為，監(jiān)察官制度需要充分汲取監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不宜倉(cāng)促制定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)監(jiān)察體制改革推進(jìn)的階段和建設(shè)專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍的需要，應(yīng)該盡快推進(jìn)我國(guó)監(jiān)察官制度的實(shí)施。如姚文勝認(rèn)為，在立足中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)，吸收國(guó)（境）外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)筑具有中國(guó)特色的監(jiān)察官制度。

本文認(rèn)為，應(yīng)盡快啟動(dòng)監(jiān)察官法立法的相關(guān)工作，加快構(gòu)建中國(guó)特色的監(jiān)察官制度，解決監(jiān)察人員的主體適格問題和監(jiān)察執(zhí)法中權(quán)力來源問題，補(bǔ)齊中國(guó)特色監(jiān)察制度的短板。對(duì)于有學(xué)者提出的現(xiàn)階段監(jiān)察官立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的問題，筆者認(rèn)為可以從立法技術(shù)上予以解決，即先重點(diǎn)針對(duì)監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、任職條件、職務(wù)職級(jí)、獎(jiǎng)懲等關(guān)鍵問題做出粗框架性規(guī)定，把中國(guó)特色監(jiān)察官制度的骨架搭建起來，在操作層面通過制定相應(yīng)的配套制度來完善“血肉”，打通監(jiān)察權(quán)的授予路徑，之后再根據(jù)實(shí)踐情況適時(shí)對(duì)監(jiān)察官法進(jìn)行修訂完善。之所以要這樣做，主要是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)方面的需要：

（一）確保監(jiān)察權(quán)正確行使的需要

監(jiān)察權(quán)的正確行使是監(jiān)察體制改革的重要目標(biāo)，也是監(jiān)察體制改革能否成功的關(guān)鍵。監(jiān)察權(quán)的正確行使離不開行使主體的適格和權(quán)力授予的合法。根據(jù)憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使主體，但在當(dāng)前的監(jiān)察實(shí)踐中，由于監(jiān)察官制度暫未出臺(tái)，致使監(jiān)察權(quán)從國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)授予到監(jiān)察執(zhí)法人員這一路徑未能完全打通，給監(jiān)察權(quán)的合法運(yùn)行造成了一些制度上的障礙。因此，推進(jìn)監(jiān)察官法的立法工作，構(gòu)建中國(guó)特色的監(jiān)察官制度，解決當(dāng)前監(jiān)察人員監(jiān)察執(zhí)法中權(quán)力授予問題，是規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作的需要，更是確保監(jiān)察權(quán)正確行使的需要。在近三年的監(jiān)察體制改革工作的實(shí)踐探索中，監(jiān)察體制改革從三省市試點(diǎn)，到試點(diǎn)工作全國(guó)鋪開，再到人大通過監(jiān)察法并依法組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體制改革探索工作取得了很大的成功。但在部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也存在一定的問題，如國(guó)企和高校的監(jiān)察體制改革中，如何向國(guó)企和高校中的相關(guān)監(jiān)察組織授予監(jiān)察權(quán)，相關(guān)監(jiān)察權(quán)由什么人來行使，以及監(jiān)察執(zhí)法人員的資格身份要求等具體問題亟待在監(jiān)察官法中予以回應(yīng)。因此，要根據(jù)當(dāng)前全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的要求，加快推進(jìn)監(jiān)察官法的立法工作，從法制上提供解決方案。

（二）完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度體系的需要

中國(guó)特色監(jiān)察官制度是中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度體系的重要組成部分，完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度體系離不開在理論和實(shí)踐上對(duì)監(jiān)察官制度的探索。監(jiān)察體制改革從“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”這一邏輯出發(fā)，通過整合反腐敗資源，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢和監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，把執(zhí)政黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督統(tǒng)一起來，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)特色監(jiān)察制度的探索。在這個(gè)過程中，黨的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度通過合署辦公這一機(jī)制體現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度中。相應(yīng)的，對(duì)黨的紀(jì)律檢查人員的要求也會(huì)相應(yīng)的體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家監(jiān)察人員的要求上。那么，在紀(jì)檢監(jiān)察人員履行紀(jì)檢和監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)時(shí)，如何合理的區(qū)分和統(tǒng)一黨的紀(jì)律檢查人員和國(guó)家監(jiān)察人員兩種身份，就成了完善中國(guó)特色監(jiān)察制度體系必須回答的問題。而這一問題的回答有賴于監(jiān)察官法的研究制定。另外，在監(jiān)察實(shí)踐中，紀(jì)委監(jiān)委的線索處置、審查調(diào)查、案件審理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都體現(xiàn)了民主集中制這一根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度的要求。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第二十四條規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，定期召開專題會(huì)議，聽取問題線索綜合情況匯報(bào)，進(jìn)行分析研判，對(duì)重要檢舉事項(xiàng)和反映問題集中的領(lǐng)域深入研究，提出處置要求，做到件件有著落。第三十九條規(guī)定，對(duì)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪人員立案審查調(diào)查，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主持召開由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人參加的專題會(huì)議，研究批準(zhǔn)審查調(diào)查方案。那么，如何在監(jiān)察機(jī)關(guān)采取民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)體制下解決監(jiān)察官個(gè)人職權(quán)授予的問題，也是不容回避的。這一問題的解決不可能在理論的邏輯推演中得到解決，還是要在監(jiān)察官制度實(shí)施后，在實(shí)踐的探索中進(jìn)行理論總結(jié)。實(shí)際上，在整個(gè)監(jiān)察體制改革的過程中，我們走的就是實(shí)踐探索在先，理論總結(jié)在后的實(shí)踐引領(lǐng)模式，不然我們根本不可能在短短的三年內(nèi)搭建起中國(guó)特色監(jiān)察體制的總體框架。監(jiān)察官制度的探索，也應(yīng)繼承這一改革經(jīng)驗(yàn)。

（三）提高監(jiān)察人員素質(zhì)的需要

習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察并指導(dǎo)開展“不忘初心、牢記使命”主題教育時(shí)曾深刻指出：“要強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣，防止文件發(fā)了之后，卻都掛在墻上、堆在檔案柜里。”對(duì)于中國(guó)特色的監(jiān)察體制來說，監(jiān)察體制改革搭起了黨和國(guó)家自我監(jiān)督的制度“骨架”，但這只解決了國(guó)家監(jiān)察體制的硬件基礎(chǔ)，沒有監(jiān)察人員這個(gè)“軟件”發(fā)揮作用，這套制度也只能是“掛在墻上、堆在檔案柜里”。要真正將國(guó)家監(jiān)察的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，除了不斷進(jìn)行制度優(yōu)化外，必須從提高監(jiān)察人員的素質(zhì)上下功夫。根據(jù)我國(guó)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察人員要履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，工作中要對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，還要對(duì)違法的公職人員作出政務(wù)處分，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的人員提起公訴，向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。從這些要求上我們可以看出，我國(guó)的反腐敗工作是特殊的執(zhí)法工作，是集廉政教育、違法預(yù)防、違法調(diào)查、刑事偵查為一體的綜合性工作，具有高度的專業(yè)性和復(fù)雜性。我們?cè)诠珓?wù)員法之外再制定監(jiān)察官法，實(shí)施監(jiān)察官制度，其目的就是提高監(jiān)察隊(duì)伍的準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)監(jiān)察干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，為中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察制度提供人才保障。當(dāng)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部和社會(huì)各界對(duì)于提高監(jiān)察干部隊(duì)伍素質(zhì)的呼聲很高，如果我們不抓緊時(shí)間盡快研究制訂監(jiān)察官法，迅速提高進(jìn)人門檻，對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)和負(fù)面淘汰，今后在監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)過程中就可能面臨人員消化難的問題。而這個(gè)問題也是我們當(dāng)前司法體制改革推進(jìn)中的一個(gè)不容回避的問題，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)應(yīng)該在監(jiān)察官制度設(shè)計(jì)中予以總結(jié)和吸取。

（四）推進(jìn)中國(guó)特色監(jiān)察理論研究的需要

目前中國(guó)特色的監(jiān)察體制，來源于十八大以來黨的反腐敗工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。通過監(jiān)察體制改革，中國(guó)創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察委員會(huì)，形成了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)四位一體的新的權(quán)力格局。監(jiān)察法總結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來的經(jīng)驗(yàn)，賦予了監(jiān)察委員會(huì)相應(yīng)的職權(quán)。特別是創(chuàng)設(shè)了全新“留置”措施，既解決了長(zhǎng)期以來困擾中國(guó)共產(chǎn)黨反腐敗中面臨的法治難題，也是中國(guó)特色監(jiān)察措施的實(shí)踐創(chuàng)新。新的反腐敗機(jī)關(guān)、新的監(jiān)察措施、新的監(jiān)察制度彰顯了我們黨全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)中國(guó)特色監(jiān)察體系的偉大實(shí)踐的決心?！皼]有革命的理論就沒有名副其實(shí)的革命運(yùn)動(dòng)?！睕]有監(jiān)察體制改革的實(shí)踐探索，我們根本不可能在短短的三年內(nèi)搭建起中國(guó)特色監(jiān)察體制的總體框架。但如果沒有科學(xué)的對(duì)監(jiān)察法的原則、監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察管轄、監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序等進(jìn)行科學(xué)的抽象和總結(jié)，提煉出中國(guó)特色監(jiān)察制度的一般原理，提升對(duì)監(jiān)察制度的認(rèn)識(shí)，中國(guó)特色的監(jiān)察制度體系將沒有“靈魂”。公職人員下班后送外賣、開滴滴、出租店面等事項(xiàng)是否違紀(jì)的爭(zhēng)論也將會(huì)一再出現(xiàn)。推進(jìn)監(jiān)察官法的立法工作，創(chuàng)立中國(guó)特色的監(jiān)察官制度，有利于完善監(jiān)察法這一學(xué)科門類，給相關(guān)的專家學(xué)者提供新的研究對(duì)象，也有利于高校和科研機(jī)構(gòu)把握專業(yè)建設(shè)方向和人才培養(yǎng)的要求，促進(jìn)監(jiān)察法的學(xué)科建設(shè)、師資建設(shè)等工作，為監(jiān)察法相關(guān)專業(yè)的人才培養(yǎng)創(chuàng)造良好條件，形成推進(jìn)監(jiān)察基礎(chǔ)理論發(fā)展的人才基礎(chǔ)。

二、 構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)察官制度的原則

“任何時(shí)代的政治文化，不僅具有現(xiàn)實(shí)性，而且也必然具有其歷史繼承性?！边@種政治文化的歷史傳承性會(huì)隨著社會(huì)成員的繁衍活動(dòng)不斷地得到傳承和發(fā)展，特別是在中國(guó)這樣歷史悠久、文化古老的大國(guó)，歷史文化對(duì)現(xiàn)實(shí)制度的影響尤為明顯。對(duì)于這一點(diǎn)，馬克思就深刻地指出：“一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢(mèng)魘一樣糾纏著活人的頭腦?！边@決定了中國(guó)的監(jiān)察官制度必須符合自身歷史文化傳統(tǒng)。因此，筆者認(rèn)為，構(gòu)建中國(guó)特色的監(jiān)察官制度應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則。

（一）堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是馬克思主義中國(guó)化的最新成果，是全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南，是我們實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的行動(dòng)指南和根本遵循，也是深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革的理論依據(jù)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己?！北O(jiān)察官行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，對(duì)自我的要求應(yīng)該更嚴(yán)格。合格的監(jiān)察官首先要把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)懂弄通做實(shí)，把習(xí)近平同志對(duì)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的相關(guān)要求統(tǒng)一起來，用科學(xué)理論武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作?！傲⒎ㄊ菍⒛撤N意志包括代表人民的意志和體現(xiàn)人民意志的政黨意志上升為法律的路徑和方式?！遍_展監(jiān)察官法的立法工作，就是要把黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的要求上升為法律，體現(xiàn)黨的十八大以來，黨在依法治國(guó)和依規(guī)治黨兩者關(guān)系上探索的有益成果。使中國(guó)特色監(jiān)察官制度體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨、刀刃向內(nèi)的決心和要求，體現(xiàn)出黨組織集體決策的要求和人民意志的表述。

（二）堅(jiān)持黨管干部原則

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持黨管干部原則，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在干部人事工作中的重要體現(xiàn)，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位、履行黨的執(zhí)政使命的根本保證?！北O(jiān)察法規(guī)定了黨在國(guó)家監(jiān)察工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治語境下，監(jiān)察制度改革要與黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)與中國(guó)政黨制度合理銜接。這種銜接關(guān)系必然要求體現(xiàn)在黨對(duì)監(jiān)察官的管理上，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一位的，在對(duì)監(jiān)察官的選拔和管理過程中必須將黨管干部的原則貫穿其中，體現(xiàn)出黨組織在監(jiān)察官選拔任用中的把關(guān)作用。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，嚴(yán)密組織和紀(jì)律是監(jiān)察機(jī)關(guān)確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用、懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵的重要保證。“黨是聯(lián)系在一起的各個(gè)組織的總和。”依靠黨組織，用黨組織把每一個(gè)監(jiān)察工作人員組織起來，用黨的紀(jì)律和要求把他們管起來是監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)組織性和紀(jì)律性的必要條件。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，作為一名合格的監(jiān)察官，政治上的要求是第一位的。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部原則，才能使廣大監(jiān)察干部堅(jiān)持監(jiān)察事業(yè)為上，激勵(lì)廣大監(jiān)察干部擔(dān)當(dāng)作為，自覺把堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)、牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”等要求作為監(jiān)察官的第一要求。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線原則

我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)都要體現(xiàn)人民民主專政要求，堅(jiān)持工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)和統(tǒng)一戰(zhàn)線等。統(tǒng)一戰(zhàn)線是我們黨奪取革命、建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶，是增強(qiáng)黨的階級(jí)基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位的重要法寶，是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要法寶。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在不同的歷史階段，我們黨必須根據(jù)不同的奮斗目標(biāo)同不同的階級(jí)、階層結(jié)成廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，才能不斷地取得勝利。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們要繼續(xù)奪取中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)，必須破解歷史周期率，解決國(guó)家權(quán)力的自我監(jiān)督問題。毛澤東同志指出，跳出興亡周期率唯有靠“民主”。這就要求必須在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，建立各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的國(guó)家的自我監(jiān)督體制。通過建立中國(guó)特色的監(jiān)察官制度，在堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適當(dāng)吸納優(yōu)秀黨外人士加入監(jiān)察官隊(duì)伍，既堅(jiān)持了黨管干部原則，又體現(xiàn)了照顧同盟者利益原則，既有利于監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，又有利于吸納民主黨派和人民團(tuán)體參與對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。

三、構(gòu)建監(jiān)察官制度的基本思路

對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)監(jiān)察官制度的構(gòu)建問題，學(xué)界目前有以下幾種觀點(diǎn)：周磊認(rèn)為監(jiān)察官制度應(yīng)以保障監(jiān)察權(quán)的有序運(yùn)行為基本原則，以反腐敗為價(jià)值目標(biāo)，依據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實(shí)際需要綜合構(gòu)建。任建明、楊夢(mèng)婕，葉青、王曉光，薛彤彤、牛朝輝提出可以在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國(guó)的監(jiān)察官體系。張晉藩認(rèn)為中國(guó)古代職官管理的法律傳統(tǒng)可為我國(guó)監(jiān)察官制度的創(chuàng)制提供借鑒。王捷從考察秦朝監(jiān)察官的執(zhí)法歷史中，認(rèn)為監(jiān)察官的設(shè)置應(yīng)隨國(guó)家權(quán)力的體制之變而變。

筆者認(rèn)為，實(shí)行監(jiān)察官制度對(duì)于建設(shè)讓黨放心、讓人民信賴的高素質(zhì)專業(yè)化隊(duì)伍具有重要意義。監(jiān)察官法的制訂可先重點(diǎn)針對(duì)監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、任職條件、職務(wù)職級(jí)、獎(jiǎng)懲等關(guān)鍵問題做出框架性規(guī)定，把中國(guó)特色監(jiān)察官制度的“骨架”搭建起來，在操作層面通過制定相應(yīng)的配套制度來完善“血肉”，打通監(jiān)察權(quán)的授予路徑，之后再根據(jù)實(shí)踐情況適時(shí)對(duì)監(jiān)察官法進(jìn)行修訂完善。具體建議如下：

（一）關(guān)于監(jiān)察官的范圍

監(jiān)察官范圍的確定應(yīng)綜合考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、職責(zé)和工作方式等因素。以行使監(jiān)察權(quán)為核心，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、紀(jì)工委，科教文衛(wèi)等事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織中履行監(jiān)察職權(quán)的人員都納入監(jiān)察官的范圍。

第一，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察工作要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，形成不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制。這就要求在工作中，監(jiān)察人員既要嚴(yán)格依法收集證據(jù)，查明違紀(jì)違法事實(shí)，也要用黨章黨規(guī)黨紀(jì)、理想信念宗旨對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行思想政治教育，讓他們真心認(rèn)錯(cuò)悔過，還要深刻研究剖析案件進(jìn)行廉政建設(shè)。這就意味著，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派駐（出）機(jī)構(gòu)，包括綜合管理、宣傳教育、政策研究和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法等工作實(shí)際上都是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的過程，都應(yīng)納入監(jiān)察官的范圍。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)體制。監(jiān)察權(quán)行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查、案件審理等都是采取集體研究的方式進(jìn)行決策。這和司法責(zé)任制改革中取消行政化的案件審批制，確立法官和合議庭、檢察官和辦案組辦案主體地位，實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)的改革目標(biāo)有明顯差異。同時(shí)，法院、檢察院實(shí)施“員額制”出現(xiàn)了一些弊端，需要我們?cè)诒O(jiān)察官制度實(shí)施過程中予以規(guī)避。第三，國(guó)家監(jiān)察體制改革是為了加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要向被監(jiān)督單位派出或派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，并授予相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)。如“向中管金融企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，就是要通過自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督，切實(shí)防控金融風(fēng)險(xiǎn)”。要想實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，不僅需要派駐（出）相關(guān)的監(jiān)察組織，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察組織的全覆蓋，更要通過向國(guó)企高校中的相關(guān)監(jiān)察組織授予監(jiān)察權(quán)，解決監(jiān)察權(quán)的行使合法性問題，以及監(jiān)察執(zhí)法人員的身份資格問題。

（二）關(guān)于監(jiān)察官的任職條件

對(duì)于監(jiān)察官任職條件，筆者認(rèn)為主要應(yīng)設(shè)置以下七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

一是監(jiān)察官要符合忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)是對(duì)好干部標(biāo)準(zhǔn)的高度概括，監(jiān)察官首先必須是黨和國(guó)家的好干部。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，干部要做到忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)。實(shí)施監(jiān)察官制度，首要的任職條件就是要做到忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)，把對(duì)黨忠誠(chéng)、個(gè)人干凈、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部選出來，用起來，切實(shí)提高監(jiān)察官群體的政治素質(zhì)。二是嚴(yán)格工作經(jīng)歷。監(jiān)察工作是一個(gè)實(shí)踐性較強(qiáng)的工作，沒有長(zhǎng)期的相關(guān)工作歷練和履職工作經(jīng)驗(yàn)，很難成為一名合格的監(jiān)察官。初任監(jiān)察官須從在職在編的紀(jì)檢監(jiān)察干部中擇優(yōu)提出人選;監(jiān)委主任、副主任和委員應(yīng)當(dāng)從具備黨務(wù)、黨建、司法、監(jiān)督和紀(jì)檢工作經(jīng)驗(yàn)的人員中擇優(yōu)提出人選。三是明確學(xué)歷要求。新進(jìn)人員須具備普通高等學(xué)校本科及以上學(xué)歷并獲得學(xué)士及以上學(xué)位。四是通過國(guó)家統(tǒng)一組織的監(jiān)察官資格考試。監(jiān)察官資格考試可采取筆試+綜合考核的形式進(jìn)行，筆試和綜合考核各占綜合成績(jī)百分之五十的權(quán)重，筆試側(cè)重考查相關(guān)人員對(duì)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的掌握情況，綜合考核主要側(cè)重于考察相關(guān)人員的德、能、勤、績(jī)、廉等內(nèi)容，突出對(duì)政治素質(zhì)的考察。五是規(guī)范任命程序。監(jiān)察官的任命由監(jiān)委主任提名，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)任免。六是任職禁止情形。主要包括曾因犯罪受過刑事處罰的、受到黨紀(jì)政務(wù)重處分的不得擔(dān)任監(jiān)察官。七是建立退出機(jī)制。監(jiān)察官不僅是一份職業(yè)榮譽(yù)，更是一份擔(dān)當(dāng)與責(zé)任，為體現(xiàn)“能上能下”“有進(jìn)有出”，需要建立退出監(jiān)察官序列的機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)上，除兼顧退休、離職、懲戒等事由外，通過科學(xué)考核、依法追責(zé)，使不能獨(dú)立辦案、案件質(zhì)效差、完不成核定工作量的人及時(shí)退出監(jiān)察官隊(duì)伍，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”問題存在。

（三）關(guān)于監(jiān)察官的等級(jí)和稱謂

對(duì)于監(jiān)察官的等級(jí)和稱謂，筆者認(rèn)為應(yīng)綜合考慮以下因素：一是層次要合理，體現(xiàn)精簡(jiǎn)、高效的隊(duì)伍建設(shè)要求。二是突出權(quán)責(zé)對(duì)等原則。三是監(jiān)察官的等級(jí)稱謂要具有中國(guó)特色，充分體現(xiàn)中國(guó)文化特點(diǎn)。四是可以反映職務(wù)、專業(yè)水平、資歷等方面的情況，能夠適應(yīng)監(jiān)察官履行職責(zé)的特殊要求，為監(jiān)察官履行職務(wù)提供方便。五是充分對(duì)應(yīng)公務(wù)員現(xiàn)有職務(wù)、職級(jí)改革，暢通監(jiān)察官與其他黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員之間交流渠道，避免紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)成為孤立、封閉系統(tǒng)。

根據(jù)上述考慮，參考我國(guó)歷史文化傳統(tǒng)中監(jiān)察制度的相關(guān)規(guī)定，充分考慮公務(wù)員職級(jí)設(shè)置和職級(jí)改革，筆者將監(jiān)察官的銜級(jí)稱謂分為都察、巡查、監(jiān)察三種，共十一個(gè)等級(jí)。即總都察（國(guó)家監(jiān)委主任），副總都察（正省部級(jí)），都察（副省部級(jí)）;一級(jí)巡查（正廳局級(jí)），二級(jí)巡查（副廳局級(jí)），三級(jí)巡查（正縣處級(jí)）;一級(jí)監(jiān)察（正鄉(xiāng)科級(jí)），二級(jí)監(jiān)察（副鄉(xiāng)科級(jí)），三級(jí)監(jiān)察（科員及以下）;一級(jí)稽查（科員及以下），二級(jí)稽查（科員及以下）。每一等的級(jí)別設(shè)置與公務(wù)員的職級(jí)相對(duì)應(yīng)，使監(jiān)察官等級(jí)晉升與公務(wù)員職級(jí)晉升相結(jié)合，特別優(yōu)秀、業(yè)績(jī)突出的監(jiān)察官可以特別選升。相關(guān)考察工作可以合并進(jìn)行，避免手續(xù)繁瑣，減少重復(fù)審批。

（四）關(guān)于監(jiān)察官的監(jiān)督管理

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督管理，建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍是制定監(jiān)察官制度的初衷。監(jiān)察官制度應(yīng)著重細(xì)化對(duì)違法違規(guī)監(jiān)察官的懲戒，把中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委的相關(guān)要求上升到法律規(guī)定。

一是建立監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的記錄、報(bào)告和責(zé)任追究制度。問題線索經(jīng)查證屬實(shí)的，視情節(jié)給予相應(yīng)組織處理、黨紀(jì)政務(wù)處分，不宜繼續(xù)任職的，免除監(jiān)察官身份;涉嫌職務(wù)犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。首先是任職回避，即明確監(jiān)察官不得擔(dān)任與其法定親屬有直接關(guān)聯(lián)的職務(wù)。其次是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法回避，在辦理監(jiān)察事項(xiàng)的過程中存在可能影響監(jiān)察事項(xiàng)公正處理情形的，應(yīng)執(zhí)行回避。再次是從業(yè)回避，監(jiān)察官辭職、退休三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察和司法工作相關(guān)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。三是建立辦案質(zhì)量責(zé)任制。對(duì)濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，實(shí)行終身問責(zé)。對(duì)案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察官涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，依紀(jì)依法追究直接責(zé)任和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。因個(gè)人原因，受到黨紀(jì)政務(wù)處分的，按照相應(yīng)的處分檔次確定影響期，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)察官降級(jí)制度，不適合繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)察官的，免除其監(jiān)察官身份，調(diào)離紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。四是建立監(jiān)察官道德行為規(guī)范，將其在監(jiān)察官法中予以明確。

（五）關(guān)于監(jiān)察官的職業(yè)保障

建立監(jiān)察官制度的關(guān)鍵是權(quán)責(zé)對(duì)等，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)、擔(dān)當(dāng)相統(tǒng)一，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的榮譽(yù)感、責(zé)任感和使命感，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求，依法履職盡責(zé)，為廉政建設(shè)和反腐敗工作提供人員保障。

一是任職保障。建議監(jiān)察官一經(jīng)人大常委會(huì)任命，無特殊原因不得隨意免職、降職、辭退、調(diào)動(dòng)或者處分。應(yīng)依照法定條件，才能予以免職、降職、辭退、調(diào)動(dòng)或者處分。二是履職保障。充分利用紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院、高等院校的相關(guān)資源，對(duì)監(jiān)察官系統(tǒng)地進(jìn)行理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。按照干什么學(xué)什么，缺什么補(bǔ)什么的原則，體現(xiàn)培訓(xùn)實(shí)效性。培訓(xùn)結(jié)果作為任職、晉升依據(jù)之一。三是建立適當(dāng)?shù)呢?zé)任追究與免責(zé)豁免機(jī)制。既要健全監(jiān)察官履職追責(zé)機(jī)制，又要避免監(jiān)察官因正常履職而受到責(zé)任追究的情形出現(xiàn)。比如在辦案中正常的職務(wù)行為不受追究。四是人身安全保障。目前監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作存在一定的危險(xiǎn)性，特別是在基層，紀(jì)檢監(jiān)察人員在履職過程中常常面臨一些人身威脅，建議由財(cái)政出資，為監(jiān)察人員統(tǒng)一購(gòu)買人身意外傷害險(xiǎn)。五是待遇保障。監(jiān)察官的待遇保障方面要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等，突出責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，在綜合考慮有關(guān)專業(yè)干部隊(duì)伍的待遇標(biāo)準(zhǔn)及各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置監(jiān)察官的薪酬體系。建議參考公安系統(tǒng)的模式，合理設(shè)置監(jiān)察官職級(jí)津貼、崗位津貼，崗位津貼向基層和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一線傾斜，鼓勵(lì)監(jiān)察官向基層一線流動(dòng)。六是著裝保障。國(guó)家監(jiān)察工作是一個(gè)很嚴(yán)肅的工作，當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察工作人員在采取談話、調(diào)取、扣押、搜查等措施時(shí)，穿著五花八門，影響了監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性。為體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，建議統(tǒng)一監(jiān)察官著裝和標(biāo)識(shí)。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青