靳永廣

（華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079）

一、研究背景與提出的問題

作為分稅制改革后中央財政轉(zhuǎn)移支付的一種形式，項目制旨在借助項目資源再配置功能［1］，實現(xiàn)公共意志、落實政策意圖和提升公共福祉［2］。相較于科層行政配置和市場自由競爭，項目制可為常規(guī)組織運作注入競爭因素，是一種介于科層和市場間的［3］新的國家治理體制［4］。這一機(jī)制勾連著中央、地方和基層間的權(quán)力、利益和創(chuàng)新關(guān)系［5］。如今，項目化運作已成為國家治理的常規(guī)模式［6］，彌漫在地方和基層社會［7］。

分級運作的治理機(jī)制，反映著不同層級或類型組織間的目標(biāo)意圖和行為選擇。制度設(shè)置上，項目發(fā)包需競爭性爭取而非普惠性分配。抓包后，下級政府借助上級讓渡的“剩余控制權(quán)”將屬地發(fā)展意圖嵌入再組織即打包環(huán)節(jié)，而后進(jìn)入實施階段。整個流程中，科層間并非指令性而是競爭性授權(quán)。競爭性爭取，使項目運作過程充滿操作空間，“項目包裝”［8］“情感運作”［9］等非正式行為時常存在這一空間中。

既有研究更多地關(guān)注項目制的“后端”，即項目在基層的實踐機(jī)制、操作過程及其實施結(jié)果。研究成果發(fā)現(xiàn)，項目運作使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)型”［10］。政績驅(qū)動地方政府與農(nóng)民“共事”［11］謀利并利用控制權(quán)阻斷經(jīng)濟(jì)風(fēng)險向政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化［12］，致使鄉(xiāng)村社會日益分化［13］、“去政治化”凸顯，日益成為官商勾結(jié)的通道和平臺［14］。項目制變革著基層社會的結(jié)構(gòu)形態(tài)［15］，形塑著村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)［16］并造成集體負(fù)債等意外后果［17］。

盡管“地方政府的打包行為在研究文獻(xiàn)中有所涉及，但大多是遠(yuǎn)距離的推測和勾勒，而不是近距離、細(xì)致的觀察分析。這些研究關(guān)注的空白在很大程度上反映了這一領(lǐng)域的起步階段”［18］。直到今天，“有意無意地將項目制從政府中‘抽離出來’討論”而非“全局性把握項目制的總體性運行機(jī)制”的研究傾向，在相當(dāng)程度上依然沒有改觀［19］。為此，本文透過國家跨層級安排的改革任務(wù)，嘗試透析項目制的“前端”即政府內(nèi)部的項目分配，并反思既有主流論斷。

二、項目分配中的政府內(nèi)部行為：行動情境與組織策略

（一）項目獲取和運作中的控制與反控制

與科層制固有的逐級運作不同，引入招投標(biāo)等競爭性要素的項目發(fā)包是一種典型的非科層競爭性授權(quán)。這種授權(quán)機(jī)制打破了科層化束縛，為國家條線部門提供了逐級管理所不具備的跨層控制的條件和機(jī)會［20］。項目越是專門化、詳細(xì)化和具體化，越能夠?qū)崿F(xiàn)“條線”控制目標(biāo)。項目配置演變?yōu)闂l線控制的渠道載體，成為總體性權(quán)力運作的技術(shù)渠道。其結(jié)果是，“條線”權(quán)力得以增加、“塊”的權(quán)力相對弱化，地方政府行為自主性受到約束［21］。

權(quán)力和責(zé)任并置的組織運作場景中，地方政府并非全然受制于上級部門權(quán)力控制，而是會展開自下而上的“策略性”或“制度化”反控制行為。前者依循增利邏輯，旨在強(qiáng)化項目的溢出效應(yīng)。運作策略為，專項項目抓包后，地方政府盡可能從轄區(qū)全局和綜合利益出發(fā)，借助項目賦予的政策合法性拉動轄域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這實則是地方的“反條條控制”行為。同時，相對于“條線”，基層政府更熟悉實際情況，這也給后者提供了策略性反控制的空間。這一行為的直接后果是，短期推動了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但也造成地方融資擴(kuò)大化和拉大貧富差距。

“制度化反控”遵循避責(zé)邏輯，意在借助主體權(quán)責(zé)規(guī)范規(guī)避項目可能風(fēng)險。透過國家婦女小額貸款項目在四川省的操作過程發(fā)現(xiàn)，項目制在為“條線”部門提供了控制下級的渠道，但設(shè)定的層級權(quán)責(zé)關(guān)系成為下級反控制的制度依據(jù)。明晰化的權(quán)責(zé)規(guī)定，使地方政府可以維護(hù)本級利益為中心靈活調(diào)整行動策略，而將責(zé)任風(fēng)險推至上級政府，從而“合法”的抽身被動局面。

（二）條線部門任務(wù)取向與向下項目激勵

理論上，非人格化的目標(biāo)責(zé)任制度可在常規(guī)運作中有效落實。但層級利益分化、組織自利擴(kuò)張、行政資源緊張和任務(wù)類型繁多的基層社會中，除信訪類“一票否決制”［22］剛性任務(wù)外，下級并非完全聽命于上級部門。上級部門必須建構(gòu)一套以動員下級率先完成本部門任務(wù)為目標(biāo)的激勵機(jī)制，保證部門在橫向競爭中獲勝。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，項目制使上級部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)和高效的動員程序，從而成為動員鎮(zhèn)（街）快速推進(jìn)任務(wù)的資源依托。此外，地方事務(wù)常常需要跨部門合作實現(xiàn)，因此橫向部門之間也存在著項目動員。

可見，既有研究聚焦于項目分配中政府內(nèi)部的“爭取—控制”和“任務(wù)—激勵”行為及其邏輯。抽離相關(guān)經(jīng)驗素材，發(fā)現(xiàn)前者存在于國家部門與跨層級政府構(gòu)成的行動環(huán)境中，是利益爭取導(dǎo)向的項目控制與反控制行為。這種情境中，國家部門不一定有明確的組織目標(biāo)，其利益和責(zé)任視情況而定，與地方政府的“利益-責(zé)任”關(guān)聯(lián)度相對較低。由于只是依規(guī)則發(fā)包項目，前者處于相對優(yōu)勢和主導(dǎo)地位，控制地方和動員地方財力是他們的行動策略。而項目稀缺性且利在地方使后者利益等于或大于責(zé)任，其處于相對被動和橫向競爭地位。潛在利益激勵著地方政府重組財政且積極主動向上競爭性獲取。項目獲取后，下級政府在“增利”和“避責(zé)”邏輯下，展開策略性或依制度反上級部門控制的行為（圖 1）。

圖1：控制面向的項目科層分配

圖2：動員面向的項目科層分配

另一類主要存在于地方職能部門和下級地方政府互動情境中，是典型的上級部門職責(zé)完成取向的項目動員。職能部門的任務(wù)完成狀況，取決于下級政府的配合程度，影響著部門在橫向競爭中的利益位勢，上下級之間的“責(zé)任-利益”關(guān)聯(lián)度也相對較低。盡管部門任務(wù)使上級職能部門處于相對被動地位，但相較于可能承擔(dān)的責(zé)任，任務(wù)完成后的利益獲得更具誘惑力。因此，職能部門盡可能將項目優(yōu)先配置給與自身切身利益密切相關(guān)的下級政府，并激勵他們完成部門任務(wù)。處于優(yōu)勢地位的下級政府的回應(yīng)程度、重視程度和配合程度均不確定，這完全取決于項目的實際利益和可能責(zé)任的對等程度（圖2）。由此來看，責(zé)任與利益的聯(lián)結(jié)程度，決定著項目運作中的組織地位，進(jìn)而支配著組織的運作策略。

（三）樣本案例情境：中央安排的專項改革任務(wù)

本文關(guān)注一類發(fā)生在縣、省兩級政府之間的跨層級涉農(nóng)項目配置。2014年12月，中共中央和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號） （以下簡稱《意見》），要求“堅持小范圍試點，試點以縣（市）行政區(qū)域為單位”。以縣為試點單位明確了縣級黨委、政府在宅基地改革中的主體責(zé)任。Y縣是國家確立的J省唯一試點縣級單位。試點推進(jìn)過程中，該縣不僅從J省政府手中拿到覆蓋全縣的新農(nóng)村建設(shè)項目指標(biāo)，而且省政府還突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)縣域交易范圍，允許Y縣宅基地改革中騰退的農(nóng)地指標(biāo)在全省率先交易。顯然，樣本案例呈現(xiàn)的任務(wù)情境與前述既有控制和動員面向的行動情境不完全相同，至少存在五個維度（本文將控制面向、動員面向和樣本案例分別用“Ⅰ型”“Ⅱ型”和“Ⅲ型”代指，見表 1）。

（1）橫向政府組織。Ⅰ型、Ⅱ型都存在橫向競爭或觀望的同級政府，Ⅲ型中下級政府為實際任務(wù)承擔(dān)方，不存在向上競爭或供上級選擇性激勵主體。

（2）組織間縱向跨度。Ⅲ型涉及的組織為省政府與縣級政府。相較于Ⅰ型，組織的層級幅度相對較?。慌cⅡ型相比，又具有一定跨層。

（3）組織位置關(guān)系。Ⅰ型中層級政府分別處于相對優(yōu)勢和被動地位；Ⅱ型中政府部門分別處于相對被動和優(yōu)勢地位。Ⅲ型中省級政府和縣級政府分別處于相對被動和相對主動位置。

（4） “委托-代理”關(guān)系。Ⅰ型中不存在直接的“委托-代理”關(guān)系，Ⅱ型中相鄰層級存在此種關(guān)系。Ⅲ型中任務(wù)安排方是中央而非省級政府，項目運作組織并不存在直接“委托-代理”關(guān)系。

（5）項目分配中的政府責(zé)任和利益關(guān)系。Ⅲ型中的縣級政府的利益等于或大于責(zé)任，省政府的利益可能等于或小于責(zé)任。這與Ⅰ型中的下級政府一致，但與Ⅰ型中的國家部門利益和責(zé)任不確定性相比，Ⅲ型中省級政府的利益和責(zé)任相對固定。Ⅲ型中縣政府的利益和責(zé)任相對確定，而Ⅱ型中下級政府則明顯不確定。與Ⅰ、Ⅱ型中政府組織間弱關(guān)聯(lián)性相比，Ⅲ型中關(guān)聯(lián)度較高。

表1：不同行動情境比較

三、政策話語、責(zé)任連帶體與隱形授權(quán)

（一）省級政府推薦的改革試點

農(nóng)村宅基地的“公有共用共管”特征意味著，其不僅涉及群體極廣而且牽涉利益復(fù)雜。因此，試點單位的選擇必須充分考慮代表性和前期已有基礎(chǔ)?！兑庖姟访鞔_要求，試點縣（市）的選擇應(yīng)“由省級黨委和政府向國土資源部推薦”。“一定要找一個具有代表性的，它才具有推廣意義。我們當(dāng)時開始這個試點，就是接到任務(wù)，是省里給我們市局打了一個招呼。然后市局跟我們縣里面說，省廳想推薦我們?nèi)ジ隳莻€宅基地制度改革試點?！保∟RH，縣國土局副局長）

省級黨委和政府向上推薦意味著，被推薦單位必須能夠完成上級交辦的任務(wù)。更為重要的是，在政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系基于向上負(fù)責(zé)制，官員晉升和職業(yè)生涯為上級權(quán)威所掌控［23］的今天，省級黨委和政府自然也對中央安排的試點完成情況負(fù)有一定的主體責(zé)任。

（二）省委直抓、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與部門支持

相較于向上推薦，省級層面的具體職責(zé)更多地發(fā)生在實施階段。在職責(zé)同構(gòu)的科層架構(gòu)中，下級政府的業(yè)務(wù)性活動，往往需要上級職能部門的技術(shù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)及支持。與常規(guī)工作不同，有著先行先試效應(yīng)的專項業(yè)務(wù)，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮上級黨委、政府和職能部門的指導(dǎo)與支持作用。《意見》要求，國土資源部要與試點所在省級黨委和政府組成工作組，重心下移，對試點工作進(jìn)行具體指導(dǎo)。中央和省級各相關(guān)部門、單位應(yīng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對試點工作的指導(dǎo)監(jiān)督，切實做到封閉運行、風(fēng)險可控，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾偏。對于此項要求，原國土資源部副部長WSY在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓(xùn)會議上解讀稱，“根據(jù)中央關(guān)于‘試點地方黨委負(fù)責(zé)，省委直接抓’的要求，試點所在省（區(qū)、市）黨委相關(guān)負(fù)責(zé)同志要親自抓，……成立領(lǐng)導(dǎo)小組……抓好試點工作落實”。

在明確省級黨委、政府以及相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)的同時，中央還界定了省級層面的支持職責(zé)?！兑庖姟分赋?，對試點涉及的規(guī)劃調(diào)整、計劃安排等要給予必要支持。

（三）責(zé)任連帶體與縣級政府隱形授權(quán)

盡管以縣為單位的試點安排，更多地將壓力和榮譽置于縣級黨委和政府身上，但省級政府單位推薦、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及部門支持等職責(zé)以及省委直接抓等中央政策話語，使得省級黨委、政府成為縣域宅基地改革中的重要主體。自然，其重視程度與縣域改革的推進(jìn)過程、實踐成效以及可能結(jié)果緊密地關(guān)聯(lián)在一起。這實際上是將改革的責(zé)任范圍連帶至省級政府，從而使改革成為縣、省兩級政府的共同責(zé)任。

當(dāng)一項高層安排的改革任務(wù)成為科層組織間的共同責(zé)任時，原本層級明確的政府組織間關(guān)系則會相對消減，責(zé)任連帶推動著組織共事完成任務(wù)。共事過程中，下級政府往往援引相關(guān)制度盡可能獲取有利于完成共同責(zé)任的利益，而上級政府則可以充分利用其掌握的資源分配權(quán)予以滿足。就此而言，依賴關(guān)系決定了試點承包方（即縣級政府）的討價還價地位，成為他們在交易中“要價”的資本［24］。宅基地改革形成的“縣-省”責(zé)任連帶體，也隱形授予縣級政府依任務(wù)要利益的權(quán)利。

回到實踐層面上，所有地方事務(wù)都是綜合性的，任何一項公共事務(wù)的推展，都連帶著其他事務(wù)的規(guī)劃和安排。尤其是對于維系廣大農(nóng)民群眾基本生產(chǎn)生活需要和承載家產(chǎn)傳承情感的宅基地改革而言，如若只是拆除超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地之上的農(nóng)房，而不進(jìn)行諸如村莊環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施改造，很難推行下去。對于縣級政府而言，能否在推進(jìn)改革的同時，開展與之相配套的可巧妙利用省級政府的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的資源安排和可回應(yīng)農(nóng)戶需求的涉農(nóng)事務(wù)尤為重要。

四、涉農(nóng)項目非競爭獲取：優(yōu)先安排與規(guī)則突破

（一）常規(guī)涉農(nóng)項目指標(biāo)優(yōu)先安排

新農(nóng)村建設(shè)項目旨在改善落后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌。然而，相較于東部地區(qū)，J省的新農(nóng)村建設(shè)卻相對滯后。數(shù)據(jù)顯示，J省“每年統(tǒng)籌安排8000個村組開展新農(nóng)村建設(shè)，努力做到逐年規(guī)模推進(jìn)，連片成面建設(shè)。到2015年底，全省已累計整治建設(shè)8.95萬個村組，覆蓋了全省44%的自然村。”這意味著，將近一半以上的自然村仍沒有獲得新農(nóng)村建設(shè)的項目支持。對于現(xiàn)轄1040個自然村的Y縣而言，其每年僅可分到30個新農(nóng)村建設(shè)項目指標(biāo)，稀缺的指標(biāo)意味著諸多貧困村莊村民仍然生活于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的環(huán)境之中。一定程度上，改善村莊生活環(huán)境能夠增加農(nóng)戶參與改革的潛在收益并減少其利益損害程度，進(jìn)而調(diào)動起農(nóng)戶參與積極性，而這一切的前提是能否獲取新農(nóng)村建設(shè)指標(biāo)。

對于普惠性的涉農(nóng)項目，地方政府往往根據(jù)轄域人口和村莊數(shù)量等要素均等分配項目指標(biāo)。但項目分配中，上級政府職能部門擁有充分的自主權(quán)力，其能夠成為上級政府調(diào)動下級政府完成相關(guān)任務(wù)的技術(shù)性資源。尤其是在高層安排的特殊任務(wù)時期，更容易刺激上級政府利用其項目權(quán)力。鑒于新農(nóng)村建設(shè)項目能夠有效回應(yīng)農(nóng)戶的改革訴求，且省級政府在項目分配中具有極強(qiáng)的自主操作空間，Y縣政府在分管副省長調(diào)研改革推進(jìn)過程中，積極向上爭取新農(nóng)村建設(shè)項目。

2016年4月21日，J省分管國土工作的常務(wù)副省長MWM帶領(lǐng)省宅基地改革領(lǐng)導(dǎo)小組23個成員單位負(fù)責(zé)人在調(diào)研改革典型村結(jié)束后，召開以部門幫扶為中心議題的現(xiàn)場調(diào)度會。整個過程類似于張靜所說的，“詢問‘有什么困難，需要什么支持’，允許代理方提出要求……讓一些不便明文規(guī)定的交換條件，通過發(fā)包獲得實現(xiàn)”［25］。Y縣政府充分利用此次機(jī)會，表示與改革相配套的村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善和臟亂差生活環(huán)境改變存在資金問題，希望得到省里新農(nóng)村建設(shè)項目的支持。其中，負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)的省委農(nóng)工部當(dāng)即表態(tài)，重點將指標(biāo)向Y縣傾斜。“省委農(nóng)工部當(dāng)時也表態(tài)了，你們先弄，這個資金問題，逐步來解決，我保證你3年之內(nèi)全縣掃一遍”（NRH，縣宅改辦成員）。

在具體的操作上，Y縣獲得了每年300多個，3年全覆蓋的建設(shè)指標(biāo)。然而，這樣的指標(biāo)安排并非省級政府主動給予，而是在縣級政府爭取后從其他地方挪用實現(xiàn)的。

（二）專項項目指標(biāo)交易范圍突破

對于超占面積眾多的Y縣農(nóng)村而言，宅基地退出在滿足農(nóng)戶新建農(nóng)房需求的同時，仍然存在眾多閑置浪費現(xiàn)象。如果退出的宅基地面積不能有效使用，會產(chǎn)生新一輪的閑置浪費狀態(tài)。為此，Y縣將退出后的閑置宅基地按照宜耕則耕、宜林則林原則，復(fù)墾為耕地、林地和園地等農(nóng)用地的同時，試圖充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛”）政策，通過“增減掛”政策實現(xiàn)指標(biāo)交易。

按照當(dāng)時的政策規(guī)定，“增減掛”指標(biāo)交易僅能在縣域范圍內(nèi)交易。然而，Y縣屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，土地市場需求疲軟。“我們這邊只有在招商引資時，才會有土地需求，但本地發(fā)展很慢，本地真正用地需求很少。我們每年都有許多預(yù)留的國土資源，根本用不完”（LHH，縣宅改辦成員）?？紤]到宅基地退出補償資金難題和疲軟的市場需求，Y縣政府積極向上爭取，希冀省政府在交易范圍上給予關(guān)照型“開口子”?！霸鰷p掛是這樣子的，現(xiàn)在省里面給我們開口子了。開始不同意，我們通過爭取，向上級反映，現(xiàn)在是可以在全省流通。因為我們是改革試點縣，省里面給我們開口子、開綠燈了。”（ZGA，縣宅改辦成員）

依任務(wù)向上爭取項目，使省政府突破原有政策規(guī)定，在優(yōu)先安排常規(guī)項目指標(biāo)的同時，還通過關(guān)照型“開口子”，而這恰恰給予Y縣政府比較充足的項目資源和運作空間。而這一切，都盡可能地為Y縣宅基地改革的順利推進(jìn)掃除資源瓶頸約束。

五、任務(wù)俘獲項目：責(zé)任共擔(dān)機(jī)制與合作共事邏輯

與“爭取-控制”型和“任務(wù)-動員”型項目配置相比，Y縣涉農(nóng)項目配置呈現(xiàn)何種邏輯？中央有關(guān)省級層面的職責(zé)要求，使其與承擔(dān)試點主體責(zé)任的Y縣政府捆綁在一起。盡管上級要求不能將試點作為要指標(biāo)、爭優(yōu)惠的政策洼地，但共同責(zé)任和省級政府擁有的項目自主配置權(quán)，無形中為縣級政府提供了要項目的機(jī)會和資本，即任務(wù)的隱形授權(quán)。宅基地改革引致的房屋拆除垃圾和產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)，則要求縣政府改善村莊環(huán)境和促進(jìn)土地效益最大化。這客觀上激勵著縣級政府向省級層面尋求村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和增減掛鉤指標(biāo)等涉農(nóng)項目的幫助。省政府則在共同責(zé)任的組織情境中活化分配規(guī)則，進(jìn)行“關(guān)照式”優(yōu)先安排常規(guī)項目和土地指標(biāo)交易全省“開口子”。透過縣、省政府圍繞涉農(nóng)項目展開的行為互動發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)項目的運作嵌入在行政體系中,體現(xiàn)為一種任務(wù)俘獲項目的邏輯，具體體現(xiàn)為“依任務(wù)要項目”“以任務(wù)求開口”。這個過程中，任務(wù)成為縣級政府爭取項目的權(quán)利，而項目得以獲取的機(jī)制則是共同責(zé)任情境下的合作共事。

共同責(zé)任情境中的項目分配，并非競爭性爭取而是任務(wù)式獲取。原因在于，作為省內(nèi)唯一試點縣，并不存在與Y縣政府產(chǎn)生項目競爭行為的橫向政府組織，無需經(jīng)歷競爭性爭取過程?？h政府之所以可以獲得項目指標(biāo)并非J省政府安排的試點任務(wù)，而是中央安排的任務(wù)所形塑的共同責(zé)任約束下的項目運作。這個過程中，原本不存在直接層級利益關(guān)聯(lián)的省級政府卻在共同責(zé)任下，與縣級層面產(chǎn)生了較強(qiáng)的責(zé)任-利益關(guān)系。層級責(zé)任連帶體下，縣級政府處于項目獲取的優(yōu)勢地位，其依托共同責(zé)任積極向上爭取指標(biāo)，在承擔(dān)任務(wù)的同時，獲得了可能與任務(wù)相匹配的利益；而省級層面則相對處于被動地位，其可能獲得了與責(zé)任相等或小于責(zé)任的利益。

我們可以對不同情景中的組織關(guān)系和角色地位以及由此形成的項目運作取向進(jìn)行對比（表2）。綜合來看，項目制控制發(fā)生于以地方社會增利為導(dǎo)向的組織情境中，該情境中的組織跨層級相對較大，層級利益分化明顯，項目是上級政府控制和動員下級部門的手段載體，下級政府往往需要通過競爭性爭取獲得項目。而項目制動員發(fā)生于上級職能部門任務(wù)完成取向的組織情境中，圍繞項目展開行為互動的組織往往是相鄰層級。為完成既定的目標(biāo)任務(wù)，職能部門往往通過項目動員下級政府協(xié)助完成任務(wù)。而與控制型和動員型情境中的項目分配明顯不同的是，任務(wù)俘獲項目發(fā)生于中央安排的任務(wù)情境中，盡管該情境中的政府組織互動具有一定的層級性，但其既不像控制型中的較大跨層，也不是動員型中的相鄰層級組織。共同責(zé)任將該情境中的組織聯(lián)結(jié)在一起，下級政府依托制度規(guī)定向上非競爭性地爭取項目，而上級政府則在共同責(zé)任下被動分配項目。不過，項目本身具有的資源分配功能，使得無論是控制型、動員型還是俘獲型，項目都是服務(wù)政府組織運作的技術(shù)性資源。唯一的區(qū)別在于，項目被哪一層級的政府組織所主導(dǎo)和使用。

表2：組織情境與項目配置行為比較