文/鄭秉文

“非繳費型養(yǎng)老金”是指來自財政轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老金，是相對于繳費型養(yǎng)老金而言的另一種養(yǎng)老金形式。而繳費型養(yǎng)老金是指國家以立法的名義建立的養(yǎng)老保險制度。從資格條件上講，非繳費型養(yǎng)老金一般可分為家計調(diào)查式、普惠式；從待遇計發(fā)方式上，可分為定額式和最低養(yǎng)老金補差式；從歷史淵源和發(fā)展現(xiàn)狀看，它最早誕生于1891年的丹麥，只比其鄰居德國首創(chuàng)的繳費型養(yǎng)老金晚兩年，最近的非繳費型養(yǎng)老金是2013年誕生于中國香港特別行政區(qū)的公共福利金，截至2014年，全球已有113個經(jīng)濟體引入建立了非繳費型養(yǎng)老金制度。

從上述定義看，中國目前似乎還不存在非繳費型養(yǎng)老金，討論這個話題似乎不合時宜，因為在過去5年里，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，社會保險階段性降費持續(xù)至今。其實不然，中國目前有一支非繳費型養(yǎng)老金：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（下簡稱“城鄉(xiāng)居?！保?。

問題的提出：城鄉(xiāng)居保投資改革的深遠意義

建立于2009年的城鄉(xiāng)居保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險（下簡稱“城鎮(zhèn)職保”）一樣，采取的也是統(tǒng)賬結(jié)合模式，其養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年直接由政府全額支付；賬戶養(yǎng)老金由個人繳費形成，地方提供一定的財政補貼，實行完全積累制，統(tǒng)籌水平以縣市統(tǒng)籌為主，全部存儲在地方銀行，以金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息，低于同期CPI水平，處于貶值風(fēng)險之中；從理論上講，賬戶基金存在著隨時被用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金的可能性，這就意味著制度正處于“搖擺”之中，DC型（繳費確定型）完全積累制的個人賬戶有可能像城鎮(zhèn)職保的個人賬戶那樣，存在著走向名義賬戶（NDC）的潛在“風(fēng)險”。

但是，2018年和2019年人社部和財政部連續(xù)聯(lián)合印發(fā)了3個文件，明確規(guī)定各省（區(qū)、市）城鄉(xiāng)居?；鸱秩?018、2019和2020年完成委托簽約和啟動投資體制。筆者認為，賬戶養(yǎng)老基金投資改革完成之后，城鄉(xiāng)居保成為名義賬戶的可能性幾乎將不復(fù)存在，投資改革使基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費型養(yǎng)老金制度模式趨于定型，這就將一個“老話題”再次推向前臺，即統(tǒng)賬結(jié)合的城鄉(xiāng)居保的制度屬性究竟是保險制度還是福利制度。

正是由于這個原因，城鄉(xiāng)居保存在的一些問題正逐漸顯露：一是在社會輿論和普羅大眾那里，城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金水平自然要攀比城鎮(zhèn)職保，很容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保參保人的心理落差；二是從財政負擔(dān)的角度看，未來幾十年里城鄉(xiāng)居保替代率與城鎮(zhèn)職?！袄健钡目赡苄詭缀鯖]有，但其基本訴求將成為城鄉(xiāng)居保的焦點之一；三是城鄉(xiāng)居保參保人必將經(jīng)歷一個從滿意到比較滿意，再到不滿意的過程，2009年建立新農(nóng)保時農(nóng)民歡呼政府打破千百年來“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，但當(dāng)?shù)诙⑷晁麄儧]有看到像城鎮(zhèn)職保那樣每年上調(diào)待遇水平時就逐漸開始產(chǎn)生不滿。對此，多年來，許多學(xué)者對城鄉(xiāng)居保的屬性提出質(zhì)疑，認為目前制度屬性“名不符實”的模糊狀態(tài)不利于其長期發(fā)展，認為城鄉(xiāng)居保明顯存在著制度定位不準(zhǔn)確、過度依賴財政補貼等制度結(jié)構(gòu)問題。一位學(xué)者型官員認為，城鄉(xiāng)居保的福利化程度已超過90%，福利剛性使得城鄉(xiāng)居保與建立社會養(yǎng)老保險制度模式的初衷漸行漸遠，過度福利化使財政壓力增大，城鄉(xiāng)居保攀比城鎮(zhèn)職保的趨勢將不可避免，在基層調(diào)研中常常聽到很多基層政府反映說，要求“同城同待遇、同制度同待遇”的呼聲越來越多，地方財政壓力很大，希望中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度。該學(xué)者型官員發(fā)出城鄉(xiāng)居?！跋蚝翁幦ァ敝畣?，呼吁城鄉(xiāng)居保完全福利化的情況不符合目前中國國情，也是不可持續(xù)的，城鄉(xiāng)居保不能丟棄個人和家庭的基本養(yǎng)老責(zé)任，為此提出將城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”的建議。

筆者認為，既然投資改革之后，城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金“非繳費型”養(yǎng)老金地位將逐漸定型，并與保險制度漸行漸遠，為進一步明確城鄉(xiāng)居保的制度屬性和功能定位，同時也為進一步強化各級財政的預(yù)算約束，防止福利剛性及其進一步泛化，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金適時改為“養(yǎng)老津貼”不失為一個長治久安的改革趨勢。

文獻與理論：農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷與“艾倫條件”約束

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了起起落落的曲折發(fā)展道路：1986年老農(nóng)保開始試點，1992年正式推出，1999年出現(xiàn)停滯，2009年建立新農(nóng)保，2011年建立城鎮(zhèn)居保，2014年新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居保合并為城鄉(xiāng)居保，2018年開始實施投資，2020年全國范圍完成投資體制改革，至此，城鄉(xiāng)居保最終趨于定型。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度35年的發(fā)展歷史中，老農(nóng)保1999年經(jīng)歷了長達10年的停滯期，新農(nóng)保2009年建立前后又經(jīng)歷了幾年的“新”“老”兩個養(yǎng)老保險的制度疊加、銜接、更迭的過程。在同一社會政策領(lǐng)域出現(xiàn)如此曲折并最終“新”“老”兩個制度版本實現(xiàn)更替的情況，這在中國改革開放史上是不多見的。

（一）DC型完全積累制“老農(nóng)保”的誕生與停擺

老農(nóng)保的啟動始于1986年，截至1995年已覆蓋30個省份1400多個縣市，26個省份制訂了地方法規(guī)，參保人數(shù)近5000萬人。到1999年，全國參加老農(nóng)保人數(shù)超過8000萬人，累計收取保險基金184億元；1998年向60萬人發(fā)放養(yǎng)老金2.5億元，人均42元。但1999年老農(nóng)保不得不停辦。在老農(nóng)?！巴＾k”10年之后的2009年正式建立新農(nóng)保，這標(biāo)志著老農(nóng)保退出歷史舞臺，效仿城鎮(zhèn)職保的統(tǒng)賬結(jié)合型新農(nóng)保開始履行其歷史使命，非繳費型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金正式引入并運行至今。

（二）“艾倫條件”對“新”“老”農(nóng)保嬗變的三個深層解釋

學(xué)術(shù)界對中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的原因進行了分析，有代表性的觀點可歸納為以下八種：機構(gòu)改革論、管理體制論、基金貶值論、金融風(fēng)險論、資源結(jié)構(gòu)論、政府責(zé)任缺失論、發(fā)展階段論、制度供給低效論，等等。但從經(jīng)濟學(xué)來看，老農(nóng)保的淡出也好，新農(nóng)保的誕生也罷，甚至今天城鄉(xiāng)居保投資改革也都算在內(nèi)，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度35年的變遷史可用一個定理予以解釋，那就是艾倫條件：在GDP高速增長并帶動社會平均工資高速增長的條件下，建立個人賬戶式的長期儲蓄型養(yǎng)老金制度必定是不受歡迎的，因為從經(jīng)濟學(xué)理論上講，根據(jù)艾倫條件，作為生物收益率的社會平均工資增長率與人口自然增長率二者之和大于實際利率時，DC型完全積累制的養(yǎng)老金制度就必定是不可取的，這時，DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制則是有效率的，可實現(xiàn)資源配置的代際帕累托最優(yōu)。改革開放40年來，中國GDP年均增長率9.5%，按不變價格計算比1978年增長了34倍；在經(jīng)濟高速增長帶動下，全國居民人均可支配收入從1978年的人均171元提高到2019年的30733元，扣除價格因素，增長了23倍，年均增長率超過8.5%；同期中國人口年均自然增長率為0.9%；相比之下，農(nóng)?；鹪阢y行協(xié)議存款的利率扣除通脹因素之后大約在2%～3%左右，大大低于生物收益率，他們之間存在6至7個百分點的差距，作為鎖定60歲退休日的長期儲蓄，在復(fù)利的作用下，距離滿足艾倫條件相去甚遠，這是“老農(nóng)?！彪y以“存活”下去的根本原因。

概而言之，艾倫條件作為一個經(jīng)濟學(xué)定理可以從另一個側(cè)面對中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度35年歷史嬗變的三次重要變革做出很有說服力的解釋。

第一次是1999年老農(nóng)保被“叫?！薄：茱@然，這個決策是正確的，對經(jīng)濟和社會的“止損”也是及時的。在當(dāng)時的歷史條件下，艾倫條件是不可能被滿足的：從1983年人民公社制取消、農(nóng)村合作醫(yī)療制度即刻崩塌，到2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立，在長達20年里沒有財政能力建立醫(yī)療保險，農(nóng)民連看病都沒有醫(yī)保報銷制度，遑論“遠水不解近渴”的養(yǎng)老保險。

第二次是2009年建立新農(nóng)保，將非繳費型養(yǎng)老金引入并作為制度主體。這個制度設(shè)計所針對的正是為了避免重蹈老農(nóng)保違背艾倫條件的覆轍，用財政性的、“現(xiàn)收現(xiàn)付”的辦法來避開艾倫條件的約束。于是，新農(nóng)保成功了。從“新”“老”兩個制度銜接的及時性來看，在2009年建立新農(nóng)保也是適時的。

第三次是此次啟動的城鄉(xiāng)居?；鹜顿Y改革。與10年前的2010年養(yǎng)老金能否“入市”投資的輿論環(huán)境和認知水平相比，今天我們畢竟沒有了這些觀念上的束縛和無休止?fàn)幷摰睦_，實行市場化和專業(yè)化的投資體制是為了提高收益率，是為了最大限度地滿足艾倫條件。

概而言之，從1986年試點開始，農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷的背后是一只看不見的手在發(fā)揮作用，決策者下意識地始終圍繞如何滿足艾倫條件而曲折前行，這是一個摸著石頭過河的“不斷試錯”過程，其中我們積累了經(jīng)驗，當(dāng)然也有教訓(xùn)。

（三）非繳費型養(yǎng)老金的引入對艾倫條件的三個印證

如果說1999年停止老農(nóng)保的深層原因可被解釋為在經(jīng)濟高速增長的外部環(huán)境下，農(nóng)村建立DC型完全積累制養(yǎng)老保險不能滿足艾倫條件，那么，2009年前后出現(xiàn)的建立新農(nóng)保的熱潮并提前完成全覆蓋的目標(biāo)就可被解釋為只有引入非繳費型養(yǎng)老保險才是唯一的正確政策選項；這個事實從反面做出的另一個解釋是，雖然在理論上講，在農(nóng)村建立繳費型的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險（沒有政府補貼）應(yīng)該是可行的，能夠滿足艾倫條件，但在現(xiàn)實中必將也是行不通的，因為農(nóng)民收入水平低，繳費能力差，組織化程度低，流動性強；退一步講，即使建立起來，2009年至今10年的繳費收入數(shù)據(jù)顯示，按他們現(xiàn)有的繳費能力和水平，在現(xiàn)有人均養(yǎng)老金待遇水平條件下，只夠支付當(dāng)年養(yǎng)老金支出的四分之一左右，政府依然還需大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，這樣的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制顯然更不可取，與目前由政府全額支付非繳費型養(yǎng)老金的籌資結(jié)構(gòu)相比顯然是下策。這個“復(fù)盤”告訴我們，在中國農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度，一方面不能違背艾倫條件，否則要受到懲罰，另一方面在理論上可以滿足艾倫條件的保險制度模式在現(xiàn)實中也不可能實現(xiàn)，所以現(xiàn)階段在中國農(nóng)村建立養(yǎng)老保障制度只能選擇非繳費型制度。

學(xué)界普遍認為非繳費型養(yǎng)老金在城鄉(xiāng)居保中的引入是成功的，這個事實反過來可以被認為是對艾倫條件從三個不同情景進行了一次印證。

第一個情景是當(dāng)艾倫條件不能被滿足時，DC型完全積累制養(yǎng)老保險制度或是像老農(nóng)保那樣不得不主動退出，或是令其存續(xù)下去，但逐漸走向“破產(chǎn)”。這個情景的印證結(jié)果已被普遍獲得認可。

第二個情景是當(dāng)艾倫條件不能被滿足時，決策者可以決定放棄繳費型養(yǎng)老保險制度，代之以實施非繳費型養(yǎng)老金制度，以期滿足艾倫條件。這個情景的印證也被10年后的2009年啟動的新農(nóng)保所確認。

第三個情景是當(dāng)艾倫條件不能被滿足時，統(tǒng)賬結(jié)合的城鄉(xiāng)居保將面臨兩個選擇，即或是像統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職保那樣，將其本來的FDC個人賬戶變形為NDC的名義賬戶制，或是堅守FDC個人賬戶的初衷，建立投資體制，實施專業(yè)化投資，阻斷滑向NDC的通道，令基礎(chǔ)養(yǎng)老金定型為非繳費型養(yǎng)老金。

在未來幾十年里，定型的“FDC個人賬戶養(yǎng)老金+非繳費型養(yǎng)老金”面臨的不確定性主要有兩個挑戰(zhàn)：一個是“小挑戰(zhàn)”，即賬戶養(yǎng)老金的投資效率是否足夠高，以至于能夠滿足艾倫條件的要求，否則賬戶養(yǎng)老金只能忍受一定的貶值風(fēng)險；另一個是“大挑戰(zhàn)”，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金定型為非繳費型養(yǎng)老金之后所面臨的巨大財政壓力，這取決于城鄉(xiāng)居保的制度屬性與功能定位問題的重塑。

基本收入理論：非繳費型養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”的理論基礎(chǔ)

既然城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在較長時期內(nèi)采取非繳費型養(yǎng)老金的形式，就不如將其改為養(yǎng)老津貼更有優(yōu)勢，從近年來再次流行的“基本收入理論”來看，順勢將其改為養(yǎng)老津貼更有利于未來財務(wù)可持續(xù)性，而不是相反，非繳費型基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)為“養(yǎng)老津貼”不僅是恰當(dāng)及時的，也是符合邏輯的?！盎臼杖搿崩碚撌侵刚ＷC每個公民獲得的最低收入（MI），也稱為“全民基本收入”（UBI）、公民收入（CI）、最低保證收入（GMI）。

（一）“全民基本收入”理論再度流行及其思想淵源

基本收入理論近些年來再度受到追捧，主要是有四個原因。一是芬蘭政府于2017至2018年實施了為期兩年的試驗，成為全球首例以政府名義將基本收入理論付諸實施的國家級試驗案例，引起世界普遍關(guān)注。二是人工智能、自動化和全球化發(fā)展十分迅速，傳統(tǒng)就業(yè)市場受到極大沖擊，一些世界級的新技術(shù)發(fā)明者和所有者紛紛發(fā)表支持言論。臉書共同創(chuàng)始人扎爾伯格、微軟創(chuàng)始人比爾·蓋茨、特斯拉和SpaceX創(chuàng)始人伊隆·馬斯克的積極支持與響應(yīng)。三是此次新型冠狀肺炎全球大流行，基本收入理論再次成為一些國家熱捧的明星理論。美國、意大利和西班牙等重災(zāi)區(qū)一些政治和公眾人物呼吁或提出請愿書，要求提供基本收入，以拯救生命。四是基本收入理論思想淵源歷史悠久，對很多群體具有深刻的影響。該理論可追溯至500年前的托馬斯·莫爾的烏托邦等。20世紀(jì)80年代以來，歐洲和北美的基本收入理論得到了長足發(fā)展。

（二）“全民基本收入”理論的政策含義

基本收入理論被認為是一個激進的政策主張，其基本政策建議是每月向社區(qū)所有成員發(fā)放現(xiàn)鈔補助金，無需任何經(jīng)濟狀況調(diào)查，不附加任何條件，補助金的水平應(yīng)足夠高，以免除社會成員生活的經(jīng)濟不安全感。該理論的思想體系跨越多個學(xué)科，不同意識形態(tài)的學(xué)者看法存在一定差異，根據(jù)斯坦福大學(xué)哲學(xué)系教授朱莉安娜的一項最新的權(quán)威解釋，基本收入可歸納為五個主要特征：第一，發(fā)放的福利是現(xiàn)金，不是實物；第二，發(fā)放的對象是個人，不是家庭；第三，發(fā)放的方式是無條件的，不是有條件的；第四，發(fā)放的范圍是普惠式的，不是家計調(diào)查式的；第五，發(fā)放的期限是定期的，不是一次性的。

（三）“養(yǎng)老津貼”與“全民基本收入”的區(qū)別

基本收入理論認為，現(xiàn)代社會是一個利益相關(guān)者社會，每個利益相關(guān)者都享有利益相關(guān)權(quán)。對不同的利益相關(guān)者應(yīng)建立相應(yīng)的利益相關(guān)者基金，對一個國家來講，應(yīng)該制定利益相關(guān)者計劃。因此，全民基本收入這個概念之下存在四個“表親”：基本津貼、負所得稅、工資補貼、保障就業(yè)。其中，如把某一類“基本津貼”的發(fā)放范圍限制在某個年齡段就成為“部分”全民基本收入。歐盟和OECD至今還沒有任何成員國實施這樣的制度，因為其成本非常高昂。全額的基本收入離現(xiàn)實世界還很遙遠，就在身邊的是部分基本收入，在中國，非繳費型養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼就應(yīng)該成為部分基本收入的一個經(jīng)典案例或最佳實踐。

行為經(jīng)濟學(xué)：非繳費型養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”的現(xiàn)實意義

2019年召開的十九屆四中全會提出了加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的要求，在城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金定型為非繳費型養(yǎng)老金之后，將其改為“養(yǎng)老津貼”完全符合四中全會精神。改為養(yǎng)老津貼之后，從法理上看，非繳費型養(yǎng)老金更加名副其實，不但回歸其本源，而且更加“坐實”了財政的法律責(zé)任；從參保人利益相關(guān)者的心理看，城鄉(xiāng)居保參保人的心理預(yù)期和全社會的預(yù)期都將有所改變，在觀念上使之與保險制度相對“脫鉤”，重塑國民的保險觀念和保險文化；從制度功能定位上看，重新界定城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金的制度屬性之后，其攀比對象城鎮(zhèn)職保將自然“消失”，可緩解中央和地方的財政壓力，在未來地方財政形勢日趨嚴(yán)峻的預(yù)期下更顯得十分必要；從財政和保險的邊界來看，福利與保險“劃清界限”之后，有利于規(guī)避保險制度福利化傾向，意味著“財政”與“保險”相應(yīng)分開，福利的歸福利，保險的歸保險，養(yǎng)老保險追求的應(yīng)是精算平衡原則，養(yǎng)老津貼體現(xiàn)的則是國家父愛主義原則，發(fā)揮的是“兜底功能”。

（一）“養(yǎng)老津貼”的行為經(jīng)濟學(xué)詮釋

美國行為經(jīng)濟學(xué)家理查德·泰勒教授的“心理賬戶”原理非常通俗地解釋了城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼的必要性。美國是20世紀(jì)70年代開始逐漸使用信用卡的，此前人們在家庭理財和制訂家庭預(yù)算時往往把現(xiàn)金裝在不同信封里，一個信封裝租金，一個裝買食物的錢，一個裝水電費等，相當(dāng)于把錢貼上了不同“標(biāo)簽”。這個故事說明，同樣都是錢，但卻分屬不同“心理賬戶”。泰勒在康奈爾大學(xué)任教時經(jīng)常跟經(jīng)濟系的同事打牌，賭注很小，他對比了賭場上賭徒打牌贏錢的故事，如果是用“莊家的錢”賭就似乎并不把贏的錢當(dāng)“錢”看，因為是拿賭場的錢而不是自己的錢在賭博。人們在賭場還會經(jīng)?？吹健半p兜”心理賬戶的情況，就是一個人帶了300美元去賭場玩，贏了200美元，這時他會把300美元放在一個兜里，認為這些錢是自己的，而把贏的那200美元放在另一個兜里準(zhǔn)備繼續(xù)下注。為此，泰勒教授還專門做了一個實驗，證明了存在“莊家的錢”效應(yīng)，其結(jié)論就是，每當(dāng)存在兩個明顯的參照點時，例如，存在起點時的情況與當(dāng)前所處的情況，“莊家的錢”效應(yīng)就會發(fā)生。泰勒教授講的故事和實驗結(jié)果揭示了這樣一個道理：“雙兜”心理賬戶也好，“莊家的錢”效應(yīng)也罷，都是特定心理賬戶的結(jié)果，背后有一只手在掌控，那就是違背了錢的可替代性的原則，從本質(zhì)上講，不管錢放在哪個地方、哪個兜里、是不是“莊家的錢”，花起來應(yīng)該是一樣的，只是錢上貼的“標(biāo)簽”變了，心理賬戶也隨即就變了。行為經(jīng)濟學(xué)的這些試驗結(jié)果證明，同樣的錢，貼上不同的“標(biāo)簽”，這些錢就會立即分屬不同的心理賬戶了。

雖然城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金是非繳費型養(yǎng)老金，但貼的標(biāo)簽是“保險”，其分屬的心理賬戶就必然是“保險箱”，屬于“莊家的錢”，而在養(yǎng)老津貼概念下，標(biāo)簽變了，其分屬的心理賬戶就變?yōu)椤案笎壑髁x”，屬于給自己的錢。非繳費型養(yǎng)老金改換“標(biāo)簽”在管理體制上并未觸動制度結(jié)構(gòu)和運行流程，容易操作，法律程序簡單，僅產(chǎn)生少許“菜單成本”，如用行為經(jīng)濟學(xué)“助推”原理來解釋，那就是舉手之勞、順勢而為之事，但產(chǎn)生的效果則可明顯改變參保人對這支非繳費型養(yǎng)老金的心理預(yù)期，其攀比和財務(wù)可持續(xù)性問題頓時得以釋然。

（二）“養(yǎng)老津貼”的財務(wù)可持續(xù)性

中國城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是典型的部分全民基本收入，因為其標(biāo)準(zhǔn)大大低于國家貧困線，將其改為養(yǎng)老津貼可被視為是對基本收入理論的一次重要實踐，其現(xiàn)實意義在于改變了非繳費型養(yǎng)老金的“參照點”，即從城鎮(zhèn)職保轉(zhuǎn)向國際慣例，緩解了其財務(wù)可持續(xù)性的壓力預(yù)期。養(yǎng)老津貼有兩個指標(biāo)對其財務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生較大影響。

第一個指標(biāo)，養(yǎng)老津貼的替代率水平。城鄉(xiāng)居保參保人中絕大多數(shù)為農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民僅為2300萬人，占參保人總數(shù)的4.4%，鑒于此，本文以農(nóng)村居民人均可支配收入為基準(zhǔn)測算基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率更加符合實際。自2009年城鄉(xiāng)居保建立以來，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率基本維持在10%左右。這個替代率水平與發(fā)達國家非繳費型的養(yǎng)老津貼的差距不是很大，只低幾個百分點而已。

第二個指標(biāo)，養(yǎng)老津貼支出規(guī)模占GDP比重。國際勞工組織將幾乎所有提供養(yǎng)老津貼“支出占GDP”數(shù)據(jù)的國家列出，共計41個經(jīng)濟體，其結(jié)果顯示，支出規(guī)模最低的哥倫比亞、新西蘭和肯尼亞三國分別只占GDP的0.02%，最高的國家格魯吉亞是3.70%，均值是0.66%，中值是0.33%。中國非繳費型養(yǎng)老金的支出水平0.32%處于中值水平，低于均值水平；但在“中組”里，中國非繳費型養(yǎng)老金支出水平仍處于中值水平，與其均值水平也相差無幾。

替代率水平和支出占GDP比重這兩個指標(biāo)顯示，作為養(yǎng)老津貼的中國非繳費型養(yǎng)老金在對標(biāo)國際時基本處于合理區(qū)間，與中國經(jīng)濟發(fā)展水平基本是相適應(yīng)的，未來的財務(wù)可持續(xù)性壓力預(yù)期不是很大。

（三）城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險“增設(shè)”“養(yǎng)老津貼”的公平性

城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼之后，相對于城鎮(zhèn)職保來講似乎存在一個公平性問題，即城鎮(zhèn)職保制度中退休人員沒有養(yǎng)老津貼，統(tǒng)籌養(yǎng)老金是由雇主繳費形成并支付的，是保險制度的一個組成部分。

從公共財政的角度看，上述問題確實涉及兩大制度間的平衡和公正問題。事實上這個問題可以圓滿解決。從1997年城鎮(zhèn)職保統(tǒng)一制度以來，中央和地方每年對該制度進行轉(zhuǎn)移支付，20多年來年均轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大約相當(dāng)于當(dāng)年養(yǎng)老金支出的15%左右，從1998年至2018年累計轉(zhuǎn)移支付4.88萬億元，這就意味著，2018年底全國基金累計結(jié)余的5.09萬億中幾乎全部來自財政。換言之，如果沒有每年各級財政介入，一些基金余額“見底”地區(qū)的養(yǎng)老金將難以足額發(fā)放，即養(yǎng)老金里面已經(jīng)“內(nèi)含”了財政補貼。

問題恰恰在于，20多年來城鎮(zhèn)職保養(yǎng)老金制度獲得的財政轉(zhuǎn)移支付是“暗補”，退休人員并不知情，就沒有形成一個“心理賬戶”；如果將其改為“明補”就可成為一個數(shù)額不菲的“養(yǎng)老津貼”心理賬戶。例如，以2018年為例，全國范圍的財政轉(zhuǎn)移支付“均攤”到1.18億退休者身上大約月人均500多元，在全國企業(yè)月均養(yǎng)老金2628元中占18%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民可支配收入的15.3%，略高于農(nóng)村居民11.4%的替代率。所謂“明補”是指將每年的財政轉(zhuǎn)移支付在名義上單獨列出一份養(yǎng)老津貼，與城鄉(xiāng)居保一樣，城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”養(yǎng)老津貼的做法僅增加一些“菜單成本”而已。城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”養(yǎng)老津貼不僅使參保人增加了一個“心理賬戶”，提高了他們的“獲得感”，而且還改善了公共財政為參保人帶來的“客戶體驗”。

結(jié)束語：四個邏輯關(guān)系

根據(jù)上述分析中國非繳費型養(yǎng)老金的構(gòu)思和脈絡(luò)，這里再次強調(diào)艾倫條件、基本收入、心理賬戶、養(yǎng)老津貼這四個關(guān)鍵詞在本文中的邏輯關(guān)系：艾倫條件作為一只看不見的手，是中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度演變和最終引入非繳費型養(yǎng)老金的根本原因；城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費型養(yǎng)老金順勢改為養(yǎng)老津貼是破解目前制度屬性和財務(wù)可持續(xù)性預(yù)期的重要選項；基本收入理論是“植入”養(yǎng)老津貼制度中的一個理念支撐；心理賬戶原理是解析城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保兩個制度“建立”養(yǎng)老津貼概念的最佳詮釋。

（一）“艾倫條件”對中國養(yǎng)老金制度模式選擇的補充解釋

在中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度35年變遷史中，艾倫條件是一只看不見的手，引入非繳費型養(yǎng)老金是其結(jié)果之一。但是，城鎮(zhèn)職保面臨同樣的國情，甚至其名義生物收益率高達14.8%，為什么新農(nóng)保經(jīng)歷了停擺、重建、引入非繳費型養(yǎng)老金的曲折過程，而城鎮(zhèn)職保的統(tǒng)賬結(jié)合制度的初始狀態(tài)卻保留下來？原因很簡單，農(nóng)村養(yǎng)老保險規(guī)定農(nóng)民自愿參加，而城鎮(zhèn)職保在實際運行中，企業(yè)參保行為則受到嚴(yán)格約束，企業(yè)雇員參保相當(dāng)于是強制性的。盡管如此，城鎮(zhèn)職保的個人賬戶經(jīng)過13年的艱苦努力也未能做實，最終不得不放棄實賬積累（FDC）的制度設(shè)計初衷，轉(zhuǎn)而實行名義賬戶（NDC），其根本原因之一也是艾倫條件這只看不見的手的原因。

（二）基本收入理論和心理賬戶原理對養(yǎng)老津貼的理論支持

定型后的城鄉(xiāng)居保制度將在較長時期內(nèi)成為城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的兜底性制度。2019年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，到2050年將達到80%；農(nóng)村人口將從2019年的5.52億降到2050年的2.7億，城鎮(zhèn)人口將從8.5億增加到10.9億。這就意味著，以非繳費型養(yǎng)老金為主體的城鄉(xiāng)居保給財政帶來的壓力將逐漸下降，為提高非繳費型養(yǎng)老金替代率水平騰出了空間，同時隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，城鄉(xiāng)差別逐漸縮小，多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)職工，少數(shù)在農(nóng)村就地過渡為農(nóng)業(yè)職工，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老津貼水平終將走向統(tǒng)一，這就需要將基于基本收入理念的養(yǎng)老津貼制度盡早“植入”社會保障制度之中，由此對那些早就存在的既定的財政補貼重新貼上養(yǎng)老津貼的“標(biāo)簽”是十分重要的，它將給城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保帶來正外部性。

（三）“養(yǎng)老津貼”產(chǎn)生兩個正外部性有益于穩(wěn)定預(yù)期和穩(wěn)定社會

城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保的演變軌跡均可歸結(jié)為三個發(fā)展階段。城鄉(xiāng)居保的三個階段是從“實賬繳費確定型完全積累制+0”到“實賬繳費確定型完全積累制+非繳費型養(yǎng)老金”，再到“實賬繳費確定型完全積累制+養(yǎng)老津貼”，即從（FDC FF+0）到（FDC FF+NCP），再到（FDC FF+OAA）；城鎮(zhèn)職保是從“實賬繳費確定型完全積累制+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”到“名義繳費確定型完全積累制+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”，再到“名義繳費確定型完全積累制+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制+養(yǎng)老津貼”，即從（FDC FF+DB PAYGO）到（NDC+DB PAYGO），再到（NDC+DB PAYGO+OAA）。如果說前兩個階段是被動地受到艾倫條件約束的結(jié)果，那么第三階段應(yīng)是主動“植入”基本收入理論的體現(xiàn)。其中，在第三階段，城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金“改為”養(yǎng)老津貼和城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”養(yǎng)老津貼對這兩個制度均可帶來正外部性，這是引入心理賬戶概念后在零成本增加的條件下對兩個制度的“增益”，對穩(wěn)定這兩個制度財務(wù)可持續(xù)性及其參保人預(yù)期將產(chǎn)生外溢效應(yīng)，是促進社會穩(wěn)定和長治久安的一個改革選項，是完善兜底性民生建設(shè)的一個成本低廉的制度改進。