信 強(qiáng) 文少彪

[內(nèi)容提要] 在多次公共衛(wèi)生危機(jī)的沖擊下，中國(guó)不斷提升公共衛(wèi)生系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)能力，并加快融入全球衛(wèi)生治理體系。隨著“健康絲綢之路”倡議提出和推進(jìn)，其效應(yīng)不斷外溢并對(duì)國(guó)際雙邊和多邊衛(wèi)生治理合作產(chǎn)生深刻影響，有力促進(jìn)了區(qū)域和全球衛(wèi)生治理理念的創(chuàng)新和公共產(chǎn)品的提供。當(dāng)前新冠疫情的全球流行既凸顯了共建“健康絲路”的重大戰(zhàn)略意義和價(jià)值，同時(shí)也對(duì)“健康絲路”的行穩(wěn)致遠(yuǎn)提出了新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。為推動(dòng)“健康絲路”的不斷深化和發(fā)展，未來(lái)中國(guó)應(yīng)以構(gòu)建生物安全體系、完善國(guó)際多邊治理架構(gòu)和提升“健康絲路”機(jī)制化水平為建設(shè)路徑，不斷夯實(shí)“健康絲路”的基礎(chǔ)和推動(dòng)全球衛(wèi)生治理體系的變革。

在經(jīng)歷2003年“非典”公共衛(wèi)生危機(jī)之后，中國(guó)開始尋求參與并積極融入全球衛(wèi)生治理體系。此后十余年，中國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色及參與方式不斷發(fā)生變化，尤其是隨著“一帶一路”框架下“健康絲綢之路”(簡(jiǎn)稱“健康絲路”)倡議的提出，中國(guó)逐漸成為全球衛(wèi)生治理公共產(chǎn)品的重要提供者以及相關(guān)理念、機(jī)制的倡導(dǎo)者。隨著近期新冠疫情的暴發(fā)，再次警醒世人全球衛(wèi)生治理的重要性和緊迫性。中國(guó)不僅率先成功遏止疫情的擴(kuò)散，而且正在通過(guò)雙邊和多邊等多種形式的援助和支持，幫助世界各國(guó)一起共渡難關(guān)。此次疫情也使得中國(guó)“健康絲路”倡議所倡導(dǎo)的國(guó)際衛(wèi)生合作的戰(zhàn)略意義進(jìn)一步彰顯。2020年3月，習(xí)近平主席在與意大利總理孔特通話時(shí)便明確表示，希望中意兩國(guó)為抗擊疫情、打造“健康絲綢之路”作出貢獻(xiàn)。(1)“‘健康絲綢之路’為生命護(hù)航”，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年3月24日。本文將梳理中國(guó)圍繞“健康絲路”倡議所采取的政策行為，研判“健康絲路”倡議所面臨的重點(diǎn)挑戰(zhàn)，并探討未來(lái)中國(guó)推進(jìn)“健康絲路”建設(shè)可行的路徑選擇。

一、“健康絲路”視角下中國(guó)的全球衛(wèi)生治理政策實(shí)踐

回溯中國(guó)參與全球公共衛(wèi)生治理的歷史進(jìn)程，中國(guó)的角色定位不斷演變，在不同時(shí)期的作用也表現(xiàn)出不同特點(diǎn)。新中國(guó)成立后，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)較低，對(duì)公共衛(wèi)生體系的資源投入和機(jī)制的建設(shè)多有滯后，中國(guó)對(duì)全球衛(wèi)生治理的參與長(zhǎng)期以來(lái)十分有限。2003年“非典”疫情暴發(fā)，令中國(guó)的公共衛(wèi)生治理理念實(shí)現(xiàn)了重大躍升，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到必須以全球衛(wèi)生治理的思維來(lái)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，而加大區(qū)域乃至全球合作則是必由之路?；诖?，一方面，中國(guó)加快建設(shè)現(xiàn)代化疾病監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),完善公共衛(wèi)生法規(guī)，從法制層面保障和規(guī)范公共衛(wèi)生治理；另一方面，中國(guó)接通融入全球衛(wèi)生治理機(jī)制的橋梁，并積極參與周邊地區(qū)和全球衛(wèi)生治理合作，提供多元化的公共衛(wèi)生產(chǎn)品。(2)2003年5月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，并于2004年12月決定實(shí)施《傳染病防治法》。這兩份標(biāo)志性法律法規(guī)的出臺(tái)規(guī)范了公共衛(wèi)生治理進(jìn)程，對(duì)此后制訂公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案和開展傳染病防治工作起到了指導(dǎo)性作用。2005年中國(guó)批準(zhǔn)了修訂后的《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》和《亞太地區(qū)新發(fā)疾病防治戰(zhàn)略》。其中前者突破了《國(guó)際衛(wèi)生條例(1969)》僅強(qiáng)調(diào)對(duì)邊界地區(qū)控制的局限，為預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類公共衛(wèi)生威脅及突發(fā)事件提供了全球規(guī)范框架，而中國(guó)政府批準(zhǔn)該條例意味著就此接通了融入全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的橋梁?？蓞⒁奓ongde Wang, et al., “Emergence and Control of Infectious Diseases in China,” The Lancet, Vol. 372, 2008, pp.1598-1603; 陳馮富珍：“中國(guó)對(duì)本國(guó)和全球衛(wèi)生事業(yè)日益增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)”，http://www.who.int/dg/speeches/2016/china-contribution-health/zh(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月10日)；“溫家寶總理在關(guān)于‘非典’問(wèn)題特別會(huì)議上的講話”，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682518/zyjh_682528/t24703.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月6日)隨著中國(guó)自身應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)能力的顯著提升，以及對(duì)多層面、多領(lǐng)域全球衛(wèi)生治理進(jìn)程的深度參與，中國(guó)在全球衛(wèi)生治理體系中的角色也實(shí)現(xiàn)了從“后來(lái)者”、“融入者”到“支持者”的重大轉(zhuǎn)型。

隨著中國(guó)綜合國(guó)力的迅猛發(fā)展，中國(guó)的大國(guó)責(zé)任意識(shí)和公共產(chǎn)品供應(yīng)能力也逐步提高，進(jìn)一步拓展對(duì)全球治理的參與成為中國(guó)必然的戰(zhàn)略選擇。與之相應(yīng)，在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，從國(guó)家戰(zhàn)略高度確立中國(guó)參與全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略目標(biāo)、指導(dǎo)原則和政策手段，也成為中國(guó)提升全球話語(yǔ)權(quán)和影響力的當(dāng)務(wù)之急。(3)中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)：“中國(guó)多層面參與全球衛(wèi)生治理‘健康中國(guó)’成國(guó)家戰(zhàn)略”，http://www.nhfpc.gov.cn/zhuz/xwfb/201701/c7a54d7a666f4cb6b47a312a72c91bb9.shtml(上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月16日)；張清敏：“外交轉(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交”，《國(guó)際政治研究》，2015年第2期，第31頁(yè)。隨著2013年“一帶一路”倡議的正式提出，作為一個(gè)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域的宏大規(guī)劃，衛(wèi)生治理自然是其中不可或缺的一環(huán)，并被嵌入到“一帶一路”倡議的總體框架之內(nèi)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于共建“一帶一路”的重大決策部署，中國(guó)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委于2015年10月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案(2015-2017)》，倡導(dǎo)在“一帶一路”框架下推動(dòng)國(guó)際社會(huì)共建“健康絲路”，形成多邊公共衛(wèi)生治理圖景，這標(biāo)志著“健康絲路”建設(shè)進(jìn)程的正式開啟。2016年10月，中國(guó)發(fā)布《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，將“健康中國(guó)”提升到國(guó)家衛(wèi)生戰(zhàn)略的高度。作為“一帶一路”倡議和“健康中國(guó)”衛(wèi)生戰(zhàn)略的外部延伸，“健康絲路”成為二者的交匯點(diǎn)，呈現(xiàn)出內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的衛(wèi)生治理特征。2017年1月，習(xí)近平主席訪問(wèn)世界衛(wèi)生組織(WHO)總部，并見證了中國(guó)政府與WHO《“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作諒解備忘錄》的簽署，中國(guó)承諾將以全面提升中國(guó)同“一帶一路”沿線國(guó)家人民健康水平為主線，以多雙邊合作機(jī)制為基礎(chǔ)，創(chuàng)新合作模式，與沿線國(guó)家在雙邊、區(qū)域及全球?qū)用骈_展務(wù)實(shí)合作，攜手打造“健康絲綢之路”。(4)中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)：“《中國(guó)政府與世界衛(wèi)生組織關(guān)于‘一帶一路’衛(wèi)生領(lǐng)域合作的執(zhí)行計(jì)劃》在京簽署”，http://www.nhc.gov.cn/wjw/ttyw/201705/0afb7bb59f0c4800ac41bfc385aaafe7.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月10日)

2017年5月，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委主任李斌與WHO總干事陳馮富珍在首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上簽署《“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的執(zhí)行計(jì)劃》。同年8月，30多個(gè)國(guó)家衛(wèi)生部長(zhǎng)和相關(guān)國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人齊聚北京，達(dá)成《“一帶一路”衛(wèi)生合作暨“健康絲路”北京公報(bào)》，明確指出衛(wèi)生領(lǐng)域的交流與合作是“一帶一路”倡議的重要組成部分，描繪了更為清晰、詳細(xì)的共建“健康絲路”的路線圖，表明“中國(guó)在鞏固其作為全球衛(wèi)生政策主要參與者的作用方面邁出了重要的一步”。(5)Editorial, “Facing forwards along the Health Silk Road,” The Lancet, Vol.5, October 1, 2017, p.948.作為中國(guó)主動(dòng)發(fā)起的首個(gè)具有全球衛(wèi)生治理意義的倡議，“健康絲路”的醞釀、提出和實(shí)施也標(biāo)志著中國(guó)成為“全球健康的積極倡導(dǎo)者和踐行者”，以及區(qū)域乃至全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品的重要提供者。(6)Ren Minhui & Lu Guoping, “China and Global Health: Vision and Outlook,” U.N. Special, 2014, p.26; 陳芳、王賓：“與中國(guó)攜手推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人人享有健康—訪世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞”，《中國(guó)信息報(bào)》，2018年8月1日。

首先，加強(qiáng)國(guó)際衛(wèi)生交流與合作成為推進(jìn)“健康絲路”建設(shè)的重要形式。近年來(lái)，中國(guó)衛(wèi)生部門已經(jīng)與大多數(shù)“健康絲路”沿線國(guó)家以及國(guó)際組織建立了多層級(jí)、跨部門、多議題的衛(wèi)生交流與合作機(jī)制，涉及到醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)、醫(yī)藥研發(fā)、全球衛(wèi)生安全、衛(wèi)生制度、信息共享等多個(gè)方面。2015年9月，首屆中國(guó)—阿拉伯國(guó)家衛(wèi)生合作論壇在銀川召開，此后，中方以該論壇為平臺(tái)，積極推動(dòng)中阿衛(wèi)生官員定期會(huì)晤、公共衛(wèi)生信息以及醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)合作，使得中阿衛(wèi)生合作成為落實(shí)共建“一帶一路”行動(dòng)宣言的有力舉措。在中國(guó)—東盟衛(wèi)生合作論壇框架下，中國(guó)與東盟國(guó)家大力加強(qiáng)在傳染病防控、突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急、傳統(tǒng)醫(yī)藥、人才培養(yǎng)、全球衛(wèi)生治理等領(lǐng)域的合作交流。例如，云南和廣西兩省(區(qū))利用地緣優(yōu)勢(shì)，建立了中、老、越、緬邊境地區(qū)傳染病跨境防控的合作機(jī)制和疫情通報(bào)機(jī)制，云南西雙版納州與老撾北部5省合作開展建設(shè)“醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)共同體”，廣西則牽頭創(chuàng)設(shè)了中國(guó)—東盟“傳統(tǒng)醫(yī)藥交流”和“醫(yī)療保健合作”中心等項(xiàng)目。2019年6月，在比什凱克舉行的元首理事會(huì)會(huì)議上，上合組織成員國(guó)簽署《上合組織成員國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域合作主要措施計(jì)劃(2019-2021)》，矢言在傳染性和非傳染性疾病防控、應(yīng)對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)事件、遠(yuǎn)程醫(yī)療、促進(jìn)醫(yī)療人員和機(jī)構(gòu)交流等方面開展合作。據(jù)此，新疆積極與中亞諸國(guó)圍繞鼠疫、艾滋病防控工作攜手合作，并致力于將新疆建設(shè)成為“絲綢之路”國(guó)際醫(yī)療服務(wù)中心。迄今中國(guó)已與100多個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家或地區(qū)簽署雙邊和多邊衛(wèi)生合作協(xié)議，共同發(fā)起和參與10余個(gè)國(guó)際(區(qū)域)衛(wèi)生合作機(jī)制，初步形成了全方位、跨領(lǐng)域的“一帶一路”衛(wèi)生合作戰(zhàn)略布局。(7)金振婭：“‘健康絲綢之路’惠及數(shù)十億人民”，《光明日?qǐng)?bào)》，2017年8月19日。

其次，通過(guò)“健康絲路”倡議推動(dòng)全球衛(wèi)生治理方案的創(chuàng)新。隨著深度融入國(guó)際社會(huì)及綜合國(guó)力的穩(wěn)步提升，中國(guó)對(duì)全球事務(wù)的參與也由此進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。借助“健康絲路”倡議，中國(guó)積極創(chuàng)新公共產(chǎn)品提供方式，增強(qiáng)衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給的能力，提升中國(guó)在全球衛(wèi)生治理體系中的地位。(8)吳志成、李冰：“全球治理話語(yǔ)提升的中國(guó)視角”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第9期，第20頁(yè)。例如，2017年8月，中國(guó)明確提出建立“一帶一路”衛(wèi)生政策研究網(wǎng)絡(luò)、公共衛(wèi)生合作網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)院聯(lián)盟和健康產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展聯(lián)盟；對(duì)“一帶一路”國(guó)家實(shí)施婦幼健康工程以及加強(qiáng)衛(wèi)生人力資源互動(dòng)等規(guī)劃。(9)《“一帶一路”衛(wèi)生合作暨“健康絲綢之路”北京公報(bào)》，http://health.people.com.cn/n1/2017/0818/c14739-29480314.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月18日)這些方案既繼承了中國(guó)參與全球衛(wèi)生治理的傳統(tǒng)理念和形式，也帶有明顯的創(chuàng)新特征，如成立“兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)、兩個(gè)聯(lián)盟”便均屬首創(chuàng)之舉。再以中非共建“健康絲路”為例，為了幫助抗擊埃博拉疫情，中國(guó)疾控中心幫助塞拉利昂建設(shè)了固定生物安全三級(jí)實(shí)驗(yàn)室(西非生物安全等級(jí)最高的實(shí)驗(yàn)室之一)，先后為多國(guó)衛(wèi)生官員舉辦公共衛(wèi)生管理與疾病防控培訓(xùn)項(xiàng)目。在傳統(tǒng)的派遣赴非醫(yī)療隊(duì)基礎(chǔ)上，中國(guó)還不斷探索中非衛(wèi)生合作新形式，如深化對(duì)口醫(yī)院示范合作，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和技術(shù)交流，支持非洲疾控中心建設(shè)，幫助非洲國(guó)家建立符合國(guó)情和發(fā)展水平的公共衛(wèi)生體系，搭建國(guó)家遠(yuǎn)程醫(yī)療體系的資源平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)中非醫(yī)療資源的協(xié)同及衛(wèi)生智能治理的集成化等。(10)中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)國(guó)際合作司：“2018年中非衛(wèi)生合作高級(jí)別會(huì)議在京召開”，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/201808/a3af26963d1a4035ab19bba28accccd3.shtml(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月2日)；中央廣電總臺(tái)國(guó)際在線：“中非衛(wèi)生合作探索衛(wèi)生合作新形式”，http://news.cri.cn/20180817/40cfed8e-75e8-7ef1-4ee7-8c49aa63cbed.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月10日)在雙方共同努力下，中非衛(wèi)生治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出多個(gè)鮮明特點(diǎn)，包括援助形式及主體多元化、援助項(xiàng)目擴(kuò)大化以及援助資源協(xié)同化等。(11)Editorial, “Facing forwards along the Health Silk Road,” The Lancet, Vol. 5, October 1, 2017, p.948.此外，中國(guó)在湄公河地區(qū)推動(dòng)因地制宜的衛(wèi)生合作，“湄瀾合作”機(jī)制與“健康絲路”倡議的對(duì)接催生了新的區(qū)域衛(wèi)生治理模式。在這一模式中，中國(guó)鼓勵(lì)企業(yè)和民間組織廣泛參與，發(fā)揮不同資源主體的優(yōu)勢(shì)，以衛(wèi)生安全合作為突破口，將公共衛(wèi)生和初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)相結(jié)合，開展適應(yīng)當(dāng)?shù)匚幕慕】到逃纬闪艘浴懊褶k官助”為特征的多元化衛(wèi)生治理。(12)王丹、劉繼同：“中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本類型及特點(diǎn)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第4期，第87～89頁(yè)。

第三，以應(yīng)對(duì)疫情危機(jī)為抓手，推動(dòng)“健康絲路”的深化。在“健康絲路”框架下，中國(guó)與沿線國(guó)家和國(guó)際組織簽署了為數(shù)眾多的雙多邊衛(wèi)生治理協(xié)議，其中共同應(yīng)對(duì)跨境公共衛(wèi)生危機(jī)是其重中之重。以此次抗擊新冠疫情為例，在疫情暴發(fā)初期，“一帶一路”沿線很多國(guó)家積極向中國(guó)伸出援手。而隨著中國(guó)抗疫取得顯著成效，鑒于許多沿線國(guó)家公共衛(wèi)生治理體系相對(duì)落后，應(yīng)急能力多有欠缺，中國(guó)開始積極提供大量醫(yī)療物資和多種形式的衛(wèi)生援助。例如，中方連續(xù)發(fā)布了7版診療方案、6版防控方案，并翻譯成多種語(yǔ)言同世界各國(guó)分享交流。中方還與歐盟、東盟、非盟、上合組織等國(guó)際組織以及受疫情影響的國(guó)家舉行專家視頻會(huì)議，并向中東、歐洲、東南亞、非洲等“一帶一路”沿線國(guó)家派遣醫(yī)療專家團(tuán)隊(duì)協(xié)助抗疫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月，中方除設(shè)立總值達(dá)20億元人民幣的抗疫合作專項(xiàng)資金外，還向150多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供抗疫物資，向24個(gè)國(guó)家派出26支醫(yī)療專家組，并與170多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織舉辦衛(wèi)生專家專題視頻會(huì)議，及時(shí)同國(guó)際社會(huì)分享檢測(cè)技術(shù)、防控經(jīng)驗(yàn)和診療方案，同時(shí)為全球生產(chǎn)緊缺的各種醫(yī)療物資，僅口罩和防護(hù)服兩項(xiàng)就分別向世界出口了568億只和2.5億件。(13)“國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅就中國(guó)外交政策和對(duì)外關(guān)系回答中外記者提問(wèn)”，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1782257.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月30日)中國(guó)的雪中送炭之舉得到了相關(guān)國(guó)家的普遍稱許。

綜上所述，“健康絲路”倡議是中國(guó)在公共衛(wèi)生治理能力發(fā)展到一定階段的重大創(chuàng)新之舉，面對(duì)日益復(fù)雜的全球衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，“‘健康絲路’正成為中國(guó)為深化全球衛(wèi)生合作提供的重要公共產(chǎn)品”。(14)聶曉陽(yáng)：“仁濟(jì)天下、共享未來(lái)：全球衛(wèi)生治理的中國(guó)擔(dān)當(dāng)”，http://www.xinhuanet.com/world/2018-05/27/c_1122894604.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年11月16日)隨著“健康絲路”倡議的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)在全球衛(wèi)生治理方案和理念方面的創(chuàng)新不斷加速，不僅令中國(guó)對(duì)全球衛(wèi)生治理的重要貢獻(xiàn)得到充分體現(xiàn)，也對(duì)全球衛(wèi)生治理體系和進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。(15)Kun Tang, Zhihui Li, Wenkai Li & Lincoln Chen, “China’s Silk Road and Global Health,” The Lancet, Vol. 390, December 9, 2017, p.2595.

二、共建“健康絲路”的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)近年來(lái)的持續(xù)努力，“健康絲路”從倡議發(fā)起到政策落地已經(jīng)取得了一系列階段性的成果，其為沿線國(guó)家所帶來(lái)的政策紅利也逐漸得以顯現(xiàn)。但是，隨著在廣度和深度方面的不斷延伸和拓展，“健康絲路”建設(shè)也面臨著日益增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先，“一帶一路”沿線國(guó)家國(guó)情各異，難以形成牢固的公共衛(wèi)生防線。“一帶一路”沿線各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，國(guó)家治理能力亦參差不齊，導(dǎo)致各國(guó)的公共衛(wèi)生意識(shí)以及對(duì)流行病的防控水平也存在著巨大的差異。例如，許多國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，對(duì)公共衛(wèi)生安全和公眾健康議題的重視度明顯不足，也缺乏足夠的資金、技術(shù)與人力儲(chǔ)備等方面的資源，從而無(wú)力建立和維持完善且昂貴的公共衛(wèi)生防控體系。沿線各國(guó)在衛(wèi)生安全政策、衛(wèi)生治理理念與能力、醫(yī)療資源的投入以及公共衛(wèi)生法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等方面存在顯著差異，導(dǎo)致在缺乏外部衛(wèi)生資源注入和能力建設(shè)援助的情況下，很難形成均質(zhì)化、一體化的公共衛(wèi)生防線。而流行病疫情的特征決定了一旦在這條防線的任何一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，都可能演變成為難以遏阻的公共衛(wèi)生危機(jī)。在此次新冠疫情面前，沿線部分國(guó)家便表現(xiàn)得十分脆弱，暴露出衛(wèi)生資源、醫(yī)療技術(shù)和治理能力的嚴(yán)重赤字，甚至進(jìn)而衍生為更大范圍的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。(16)United Nations Development Programme, “COVID-19: Looming Crisis in Developing Countries Threatens to Devastate Economies and Ramp up Inequality,” https://www.undp.org/content/undp/en/home/news-centre/news/2020/COVID19_Crisis_in_developing_countries_threatens_devastate_economies.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月12日)例如，中亞地區(qū)醫(yī)療系統(tǒng)和災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的發(fā)展長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)，難以對(duì)新冠疫情進(jìn)行有效防控，加之在疫情沖擊下，數(shù)百萬(wàn)中亞勞工移民被迫從俄羅斯等地回流，使得本就十分匱乏的衛(wèi)生資源更顯緊張，而為控制疫情采取的緊急管制措施又導(dǎo)致大量企業(yè)停產(chǎn)、貿(mào)易鏈中斷和邊境關(guān)閉，致使中亞部分國(guó)家陷入出口萎縮、經(jīng)濟(jì)癱瘓和社會(huì)危機(jī)迸發(fā)的連鎖反應(yīng)狀態(tài)，更加難以有效遏制疫情的蔓延。(17)“COVID-19 Crisis Response in Central Asia,” OECD Report, June 4, 2020.此外，在敘利亞、也門、黎巴嫩、土耳其等國(guó)，難民問(wèn)題、武裝沖突與疫情擴(kuò)散交織在一起，在伊朗、伊拉克、沙特等宗教圣地?cái)?shù)以百萬(wàn)計(jì)的穆斯林朝圣活動(dòng)則進(jìn)一步加大了病毒擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)，這些因素的疊加效應(yīng)令中東地區(qū)原本脆弱的公共衛(wèi)生治理體系更加不堪重負(fù)。(18)Mordechai Chaziza, “The Impact of the Coronavirus Pandemic on China’s Belt and Road Initiative in the Middle East”, Middle East Institute, April 28, 2020.也正因?yàn)榇耍?xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)開幕式上特別強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)展中國(guó)家特別是非洲國(guó)家公共衛(wèi)生體系薄弱，幫助它們筑牢防線是國(guó)際抗疫斗爭(zhēng)重中之重，應(yīng)向其提供更多物資、技術(shù)、人力支持，建立全球和地區(qū)防疫物資儲(chǔ)備中心，進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生安全治理體系。(19)“習(xí)近平：團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情 共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年5月19日。由此可見，在推動(dòng)“健康絲路”進(jìn)程中，一個(gè)重要的挑戰(zhàn)就是要從戰(zhàn)略高度強(qiáng)化對(duì)公共衛(wèi)生問(wèn)題的危機(jī)意識(shí)，促使各國(guó)在國(guó)家治理層面確保衛(wèi)生資源的投入，建立起盡可能完整且均質(zhì)化的區(qū)域乃至全球公共衛(wèi)生治理防線，否則勢(shì)必將嚴(yán)重削弱共建“健康絲路”公共衛(wèi)生體系的集體努力和成效。

其次，公共衛(wèi)生危機(jī)的爆發(fā)削弱而非加強(qiáng)了開展國(guó)際合作以及集體行動(dòng)的動(dòng)力，也對(duì)全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給造成了沖擊。盡管在過(guò)去數(shù)十年間全球化進(jìn)程得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但是在新冠疫情流行的殘酷現(xiàn)實(shí)面前，全球許多國(guó)家?guī)缀醭鲇诒灸艿丶痈吡嗣褡鍑?guó)家的藩籬，使得國(guó)家間開展務(wù)實(shí)合作和采取集體行動(dòng)的意愿和能力均遭受重創(chuàng)。即便是在一體化程度最高的歐盟內(nèi)部，也頻頻出現(xiàn)單方面封閉邊境和爭(zhēng)搶抗疫物資，拒絕向疫情嚴(yán)重的國(guó)家提供必要援助，甚至公然截留他國(guó)過(guò)境衛(wèi)生防疫物資等諸多亂象。以西方發(fā)達(dá)國(guó)家中第一個(gè)正式加入“一帶一路”倡議的意大利為例，在疫情暴發(fā)初期，其所發(fā)出的求援呼吁沒有得到歐盟任何一個(gè)國(guó)家的回應(yīng)，只有遠(yuǎn)隔萬(wàn)里的中國(guó)對(duì)其伸出了援手。為此意大利外長(zhǎng)路易吉·迪瑪約(Luigi Di Maio)曾慨嘆，“一帶一路”倡議不僅加強(qiáng)了中意之間的友誼，而且“救了意大利人的命”。(20)“Italian Foreign Minister Dismisses Doubts on China’s Motivation behind Aid,” Belt and Road News, March 27, 2020.又如多年來(lái)積極參與“一帶一路”建設(shè)的塞爾維亞也對(duì)歐盟國(guó)家拒絕出口醫(yī)療物資強(qiáng)烈不滿，總統(tǒng)武契奇(Aleksandar Vui)便公開表示：“歐洲團(tuán)結(jié)并不存在，那只是一個(gè)紙面上的童話，這個(gè)國(guó)家只能尋求中國(guó)的幫助?！?21)“Serbian President Labels European Solidarity ‘Fairy Tale’, Says Only China Can Assist in Coronavirus Response,” National Review, March 16, 2020.部分國(guó)家在危機(jī)期間種種“各掃門前雪”的缺乏遠(yuǎn)見和破壞合作之舉，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)非但沒有作出與威脅程度相稱的集體反應(yīng)，反而使得全球?qū)用娴囊咔閼?yīng)對(duì)因各國(guó)各自為戰(zhàn)甚至以鄰為壑而“趨向無(wú)政府狀態(tài)”，呈現(xiàn)出“分裂的地緣政治色彩”。(22)Kevin Rudd, “The Coming Post-COVID Anarchy,” https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-05-06/coming-post-covid-anarchy; David Steven & Alex Evans, “Planning for the World After the Coronavirus Pandemic,” https://www.worldpoliticsreview.com/articles/28611/planning-for-the-world-after-the-coronavirus-pandemic.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月31日)尤為嚴(yán)重的是，作為全球衛(wèi)生治理核心的WHO以及許多雙多邊治理機(jī)制也遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。以美國(guó)為首的一些國(guó)家為了推卸自身防疫不力的責(zé)任，無(wú)端指責(zé)WHO沒有及時(shí)分享疫情信息，延遲提供防疫政策建議，以及為了“取悅中國(guó)”而拖延宣布全球大流行等使得WHO在全球衛(wèi)生治理中的權(quán)威性受到嚴(yán)重?fù)p害。如此種種，不僅妨礙了WHO協(xié)調(diào)全球各國(guó)對(duì)疫情作出及時(shí)、有效的反應(yīng)，也令既有的全球和地區(qū)層面衛(wèi)生合作機(jī)制無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)和統(tǒng)籌作用。(23)Roojin Habibi et al., “Do Not Violate the International Health Regulations during the COVID-19 Outbreak,” The Lancet, Vol.395, February 13, 2020, pp.664-665; Shahar Hameiri, “COVID-19: Why Did Global Health Governance Fail?” Real Clear Defense, April 17, 2020.毋庸諱言，此次新冠疫情的大流行使得全球衛(wèi)生治理政治化和碎片化的痼疾凸現(xiàn)，部分國(guó)家內(nèi)向化的短視行為和政策取向削弱了國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)疫情所需的集體努力，妨害了全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給。尤其是對(duì)于“一帶一路”沿線的很多發(fā)展中國(guó)家而言，這一影響更為直接甚至致命。例如，人口超過(guò)13億的非洲占全球人口的17%，但衛(wèi)生支出卻不足全球的2%，人均健康支出僅區(qū)區(qū)12美元，醫(yī)療資源供給極度匱乏，非洲也因此被普遍視為全球疫情防控戰(zhàn)的“短板”和關(guān)鍵戰(zhàn)場(chǎng)。而全球衛(wèi)生治理機(jī)制的低效，國(guó)際衛(wèi)生合作的缺位，以及隨之而來(lái)的衛(wèi)生資源國(guó)際轉(zhuǎn)移和配置功能的弱化，無(wú)疑對(duì)非洲本就孱弱的公共衛(wèi)生治理能力造成了進(jìn)一步的沉重打擊。

再次，“健康絲路”建設(shè)尚未形成穩(wěn)定、成熟、長(zhǎng)效的衛(wèi)生治理機(jī)制。完善的機(jī)制建設(shè)有助于提高“健康絲路”建設(shè)的透明度、參與度、效率與合法性，構(gòu)建一套能夠?yàn)楦鞣剿毡榻邮懿⒛苡行н\(yùn)作的多邊衛(wèi)生治理機(jī)制，是“健康絲路”可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，制度、機(jī)制和信息的碎片化、重疊化現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，參與者的目標(biāo)和能力相差懸殊，彼此之間也缺乏有力的國(guó)際協(xié)調(diào)，從而嚴(yán)重制約了全球衛(wèi)生治理的成效，為此亟需形成一體化與網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域乃至全球“衛(wèi)生治理基本框架”。(24)張彩霞：“全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)策略”，《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》，2012年第7期，第65頁(yè)。而在此過(guò)程中，如何確保既有的多種衛(wèi)生治理機(jī)制的良性競(jìng)爭(zhēng)，包括實(shí)現(xiàn)“健康絲路”與WHO主導(dǎo)的全球衛(wèi)生治理機(jī)制以及其他區(qū)域或雙邊衛(wèi)生合作機(jī)制間的兼容互補(bǔ)，而非相互干擾和抵消，也是一個(gè)頗為棘手的難題。此外，共建“健康絲路”的行為主體非常多元，涵蓋了發(fā)展程度各異的民族國(guó)家、政府間與非政府國(guó)際組織、公司企業(yè)、教育與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體乃至個(gè)人等諸多層級(jí)的行為體。如何將為數(shù)眾多且能力、意愿和利益各異的行為主體納入到一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的多邊衛(wèi)生治理框架之內(nèi)，也殊非易事。

第四，對(duì)中國(guó)崛起存在的某種偏見，導(dǎo)致“健康絲路”推進(jìn)受無(wú)端干擾。面對(duì)中國(guó)的迅速崛起，以美國(guó)為首的西方國(guó)家將打壓和遏制中國(guó)影響力的提升作為其重要的戰(zhàn)略目標(biāo)，這在一定程度上對(duì)“健康絲路”建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。對(duì)于中國(guó)提出的“一帶一路”倡議，部分國(guó)家出于政治目的和意識(shí)形態(tài)偏見，頻頻對(duì)中國(guó)進(jìn)行抹黑和詆毀，包括攻擊中國(guó)力圖謀求“掠奪性”商業(yè)利益、輸出政治模式以及謀求地緣政治主導(dǎo)權(quán)等等。即便是對(duì)于致力于公共健康議題的“健康絲路”倡議，以及為了應(yīng)對(duì)新冠疫情中國(guó)為沿線國(guó)家所提供的支持和援助，也被別有用心地解讀為中國(guó)試圖以之“挽回國(guó)家聲譽(yù)”，作為“贏得后疫情時(shí)代敘事”的政治工具或是“拓展地緣戰(zhàn)略影響力”的政策杠桿。(25)Yixiang Xu, “Reviving China’s Health Silk Road Initiative? Battle of Narratives and Challenges for Transatlantic Leadership,” The American Institute for Contemporary German Studies, March 30, 2020; Sabena Siddiqui, “Covid-19 Diplomacy: Mapping China’s Health Silk Road in the Middle East,” The New Arab, May 19, 2020; Anthea Mulakala & Ji Hongbo,“Covid-19 and China’s Soft-Power Ambitions,” The Asia Foundation, April 29, 2020.甚至還無(wú)中生有地炮制出“‘中國(guó)病毒’沿‘一帶一路’傳播”、“‘一帶一路’幫助疫情出現(xiàn)”等無(wú)稽之談。(26)Salvatore Babones, “The ‘Chinese Virus’ Spread Along the New Silk Road,” https://foreignpolicy.com/2020/04/06/chinese-coronavirus-spread-worldwide-on-new-silk-road/; Andreea Brǐnz?, “China’s Belt and Road Helped Create This Pandemic,” https://thediplomat.com/2020/04/some-say-chinas-belt-and-road-helped-create-this-pandemic-can-it-prevent-the-next-one/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月21日)在這些言論的蠱惑和干擾下，部分沿線國(guó)家也隨之出現(xiàn)跟風(fēng)盲從、左右搖擺的跡象，對(duì)“健康絲路”倡議的質(zhì)疑之聲亦不鮮見。由此可見，新冠疫情的暴發(fā)不僅對(duì)“健康絲路”應(yīng)對(duì)跨國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)的效能提出了考驗(yàn)，也暴露出在共建“健康絲路”過(guò)程中所存在的分歧和內(nèi)在的脆弱性。

三、推動(dòng)“健康絲路”建設(shè)的路徑選擇

新冠疫情大流行暴露了全球公共衛(wèi)生體系的脆弱性，客觀上也對(duì)“健康絲路”倡議構(gòu)成了嚴(yán)峻考驗(yàn)，同時(shí)也為未來(lái)拓展和深化“健康絲路”建設(shè)指明了努力方向。誠(chéng)如國(guó)務(wù)委員王毅所明確指出的，疫情對(duì)“一帶一路”的影響是暫時(shí)的、局部的，未來(lái)的努力方向應(yīng)當(dāng)是秉持“人類衛(wèi)生健康共同體”理念，繼續(xù)支持多邊主義，從制度、規(guī)則層面更好地排除政治因素干擾，賦予世衛(wèi)組織和發(fā)展中國(guó)家更充足的資源，將“一帶一路”打造成“發(fā)展之路、合作之路、健康之路”。(27)“國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅就中國(guó)外交政策和對(duì)外關(guān)系回答中外記者提問(wèn)”，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1782257.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月1日)為更有效地應(yīng)對(duì)跨國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)，“健康絲路”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程仍需不斷地加以完善。對(duì)此，我們亟需結(jié)合當(dāng)前面臨的形勢(shì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，思考和探索建設(shè)“健康絲路”的路徑，以使“健康絲路”能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

首先，從生物安全的戰(zhàn)略高度加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，有效開展國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控。生物安全是全球公共衛(wèi)生安全的核心和基礎(chǔ)，從艾滋病、“非典”、埃博拉到新冠肺炎疫情的相繼暴發(fā)，使得維護(hù)生物安全的重要性日益凸顯。“衛(wèi)生與安全的復(fù)雜關(guān)系已經(jīng)成為衛(wèi)生政策的主要敘事，衛(wèi)生和安全日益緊密地聯(lián)系在一起。”(28)Wenham Clare, “The Oversecuritization of Global Health: Changing the Terms of Debate,” International Affairs, November 5, 2019, p.1093.例如，美國(guó)便早已將生物安全納入到國(guó)家安全框架之中。(29)“Homeland Security Presidential Direct-10 (HSPD-10),” Homeland Security Digital Library, April 28, 2004.奧巴馬政府相繼出臺(tái)了《應(yīng)對(duì)生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略(2009)》和《生物監(jiān)控國(guó)家戰(zhàn)略(2012)》兩份戰(zhàn)略文件，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)和起源于“自然、偶然或蓄意”的公共衛(wèi)生危機(jī)。(30)National Security Council of US, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 23, 2009; The White House, “National Strategy for Biosurveillance,” July 31, 2012.2018年9月，特朗普政府通過(guò)了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，這是美國(guó)首個(gè)全面應(yīng)對(duì)各種生物安全威脅、協(xié)調(diào)聯(lián)邦“生物防御行動(dòng)”的系統(tǒng)性國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，顯示出美國(guó)政府對(duì)生物安全挑戰(zhàn)的高度關(guān)注。(31)Sarah Owermohle, “Trump Puts HHS in Charge of Defense against Biological Threats,” https://www.politico.com/story/2018/09/18/trump-hhs-biodefense-827973.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月18日)

中國(guó)在“非典”疫情結(jié)束后，公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)安全議題被首次納入2004年《中國(guó)國(guó)防白皮書》，標(biāo)志著嚴(yán)重疫情等跨國(guó)性公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)正式進(jìn)入國(guó)家總體安全建設(shè)的視野。此后，隨著各種嚴(yán)重疫情對(duì)國(guó)家安全的威脅日益增大，對(duì)生物安全問(wèn)題的應(yīng)對(duì)也逐步進(jìn)入法規(guī)建設(shè)和制度保障的軌道。2019年10月，《生物安全法》草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，對(duì)防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情等8類生物安全議題進(jìn)行規(guī)范。面對(duì)新冠疫情對(duì)公共健康和國(guó)家安全構(gòu)成的巨大威脅，習(xí)近平主席于2020年2月14日明確要求：“把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力?！?32)“習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并發(fā)表重要講話”，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575922.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年5月10日)3月2日，習(xí)主席再次強(qiáng)調(diào)：“生物安全風(fēng)險(xiǎn)是事關(guān)國(guó)家安全和發(fā)展、事關(guān)社會(huì)大局穩(wěn)定的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。要把生物安全作為國(guó)家總體安全的重要組成部分。”(33)“習(xí)近平在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作”，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/02/c_1125652961.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月11日)這意味著公共衛(wèi)生安全事件已然被正式上升到生物安全的高度，防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病及其跨國(guó)擴(kuò)散也已成為國(guó)家安全有機(jī)整體的重要組成部分。(34)李文良：“把生物安全納入國(guó)家安全體系意味著什么”，《光明日?qǐng)?bào)》，2020年3月2日。

事實(shí)證明，如何確保碎片化、脆弱的生物安全防控鏈條的安全，嚴(yán)密防控生物安全的“潘多拉之盒”是全球衛(wèi)生治理面臨的重大任務(wù)。為此，應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視生物安全，并以之作為“健康絲路”建設(shè)的指導(dǎo)原則和根本目標(biāo)。在實(shí)踐中，則應(yīng)以“健康絲路”為政策抓手之一，確保足夠的資源投入用以構(gòu)建生物安全的跨國(guó)防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，“攜手幫助公共衛(wèi)生體系薄弱的發(fā)展中國(guó)家提高應(yīng)對(duì)能力，拉起最嚴(yán)密的聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)”，(35)“習(xí)近平在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會(huì)上的重要講話”，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1761878.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月2日)最終形成國(guó)內(nèi)和國(guó)外聯(lián)動(dòng)，涵蓋法律、機(jī)制、規(guī)范、技術(shù)等多個(gè)層面的生物安全保障體系。

其次，支持以世界衛(wèi)生組織為代表的國(guó)際衛(wèi)生治理多邊機(jī)制發(fā)揮核心作用。WHO是聯(lián)合國(guó)框架下最重要的全球衛(wèi)生治理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)跨國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的使命。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)始終堅(jiān)定支持WHO在國(guó)際衛(wèi)生治理體系中的核心地位。2003年“非典”疫情暴發(fā)之后，中國(guó)隨即加入了WHO主導(dǎo)的“國(guó)家合作戰(zhàn)略”計(jì)劃，(36)首個(gè)“中國(guó)國(guó)家合作戰(zhàn)略”涵蓋2004年至2008年，此后中國(guó)與世界衛(wèi)生組織又續(xù)簽了《國(guó)家合作戰(zhàn)略2008～2013》、《國(guó)家合作戰(zhàn)略(2013-2015)》和《國(guó)家合作戰(zhàn)略(2016-2020)》。對(duì)雙方衛(wèi)生合作方向和優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，顯著強(qiáng)化了中國(guó)與WHO在衛(wèi)生治理領(lǐng)域的機(jī)制化合作水平。在“一帶一路”倡議框架下，中國(guó)近年來(lái)積極推動(dòng)“健康絲路”與WHO工作的對(duì)接。2017年1月，習(xí)近平主席明確指出：“中國(guó)歡迎世界衛(wèi)生組織積極參與‘一帶一路’建設(shè)，共建‘健康絲綢之路’，中國(guó)愿同世界衛(wèi)生組織在落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程加強(qiáng)協(xié)作?！?37)“習(xí)近平訪問(wèn)世界衛(wèi)生組織”，《新華每日電訊》，2017年1月19日。國(guó)家衛(wèi)健委與WHO簽署的《“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作諒解備忘錄》也強(qiáng)調(diào)，中國(guó)與WHO的合作應(yīng)該堅(jiān)持合作領(lǐng)域的跨部門化、合作地域的擴(kuò)大化及合作有效性和效率的提升。(38)王瀟雨：“構(gòu)筑人類衛(wèi)生安全命運(yùn)共同體”，《健康報(bào)》，2018 年 5 月 21 日。WHO總干事譚德塞(Tedros Ghebreyesus)為此盛贊“健康絲路”計(jì)劃強(qiáng)化了建立區(qū)域和國(guó)際衛(wèi)生安全所需要的合作機(jī)制，與WHO的愿景和優(yōu)先事項(xiàng)完全一致。(39)陳芳、王賓：“與中國(guó)攜手推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人人享有健康—專訪世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞”，http://www.gov.cn/xinwen/2018-07/22/content_5308407.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年4月20日)

此外，中國(guó)還積極支持在WHO框架下為抗擊全球疫情而進(jìn)行的各種努力。2014年，中國(guó)政府響應(yīng)WHO的號(hào)召，向西非派出醫(yī)療隊(duì)以抗擊埃博拉疫情。對(duì)此，時(shí)任WHO總干事的陳馮富珍曾指出，中國(guó)對(duì)西非國(guó)家暴發(fā)的埃博拉疫情作出了及時(shí)而有效的反應(yīng)。(40)陳馮富珍：“世界衛(wèi)生組織期待在‘一帶一路’倡議下與中國(guó)展開合作”，http://news.cri.cn/20170117/bca03058-759b-d8a6-d6ef-dcb6b326fc71.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月15日)2020年初，為支持WHO開展抗擊新冠疫情的國(guó)際合作，中國(guó)第一時(shí)間向WHO分享了新冠病毒的基因序列信息、核酸檢測(cè)的探針和引物，并將其提交到“全球流感數(shù)據(jù)共享倡議”這一平臺(tái)，以便全球各地的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室和研究人員能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地探測(cè)和研究這一新型病毒。2020年3月和4月，中國(guó)政府又連續(xù)向WHO捐款2000萬(wàn)和3000萬(wàn)美元，以支持WHO“在國(guó)際抗疫合作中發(fā)揮積極領(lǐng)導(dǎo)作用”。(41)“習(xí)近平復(fù)信世衛(wèi)組織總干事譚德塞”，《新華每日電訊》，2020年3月27日。2020年5月，習(xí)近平主席在第73屆WHO開幕式上莊重承諾：中國(guó)將在兩年內(nèi)提供20億美元國(guó)際援助，用于支持受疫情影響的國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的抗疫斗爭(zhēng)。在中國(guó)新冠肺炎疫苗研發(fā)完成并投入使用后，將作為全球公共產(chǎn)品，為實(shí)現(xiàn)疫苗在發(fā)展中國(guó)家的推廣與運(yùn)用作出中國(guó)貢獻(xiàn)。(42)習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)開幕式上發(fā)表題為“團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情 共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”的致辭，《新華每日電訊》，2020年5月18日。

鞏固WHO在全球衛(wèi)生治理體系中的核心地位，與中國(guó)支持多邊主義的全球治理理念是一脈相承的。對(duì)于“健康絲路”的推進(jìn)，擁有“技術(shù)權(quán)威、中立性優(yōu)勢(shì)和規(guī)范權(quán)力”的WHO具有不可替代的獨(dú)特作用。(43)晉繼勇：“全球衛(wèi)生治理的背景、特點(diǎn)與挑戰(zhàn)”，《當(dāng)代世界》，2020年第4期，第44頁(yè)。借助WHO這一平臺(tái)，不僅有利于協(xié)調(diào)、規(guī)范各方在“一帶一路”沿線輸出衛(wèi)生公共產(chǎn)品，也有利于進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)于“健康絲路”倡議的國(guó)際共識(shí)。

第三，通過(guò)強(qiáng)化“健康絲路”自身機(jī)制建設(shè)，積極推動(dòng)衛(wèi)生外交。應(yīng)對(duì)突發(fā)性的疫情危機(jī)固然是全球衛(wèi)生治理的重點(diǎn)，但是更為關(guān)鍵的則是長(zhǎng)效性的國(guó)際衛(wèi)生合作機(jī)制、規(guī)范及相應(yīng)規(guī)則制度的建立。機(jī)制建設(shè)無(wú)疑也是“健康絲路”能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2019年4月，習(xí)近平主席在第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇致辭中便明確要求：“扎實(shí)推進(jìn)共建‘一帶一路’機(jī)制建設(shè)，為各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作提供堅(jiān)實(shí)保障”。(44)“習(xí)近平在第二屆‘一帶一路’國(guó)際合作高峰論壇圓桌峰會(huì)上的開幕辭(全文)”，http://www.xinhuanet.com/2019-04/27/c_1124424310.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月15日)而“健康絲路”作為“一帶一路”的重要組成部分，也無(wú)疑需要走上日益機(jī)制化的道路。由于“健康絲路”倡議的實(shí)施涉及到上至政府下至個(gè)人的眾多行為主體，治理維度包括國(guó)家、區(qū)域和全球多個(gè)層面，議題則涵蓋公共衛(wèi)生安全、衛(wèi)生發(fā)展援助、衛(wèi)生人才培養(yǎng)、醫(yī)療知識(shí)和技術(shù)傳播、衛(wèi)生治理理念和原則的塑造、醫(yī)藥研發(fā)和貿(mào)易等諸多領(lǐng)域，因此相關(guān)的衛(wèi)生治理機(jī)制建設(shè)也應(yīng)盡量將多元行為體、多重維度、多種議題和多元治理觀均納入其中，并確保其能夠作為一個(gè)具有廣泛包容性的有機(jī)整體良好地運(yùn)行。基于此，作為“健康絲路”的倡議者，中國(guó)需要?jiǎng)?chuàng)新和倡導(dǎo)能被國(guó)際社會(huì)普遍接受的衛(wèi)生治理理念、原則和規(guī)范，搭建衛(wèi)生合作和信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生公共產(chǎn)品合理配置，最終推動(dòng)“健康絲路”機(jī)制的形成和完善，從而保證“一帶一路”衛(wèi)生治理的可持續(xù)發(fā)展。

在當(dāng)前全球抗擊新冠疫情的過(guò)程中，加快推動(dòng)“健康絲路”機(jī)制化建設(shè)顯得更加迫切。尤其是鑒于部分國(guó)家無(wú)良政客和媒體大肆攻擊中國(guó)利用疫情推銷“健康絲路”，意圖通過(guò)提供衛(wèi)生援助“彌補(bǔ)、掩蓋抗疫失誤”，甚至公然鼓噪對(duì)中國(guó)發(fā)起“索賠”訴訟，(45)Kirk Lancaster, Michael Rubin & Mira Rapp-Hooper, “Mapping China’s Health Silk Road,” Council on foreign Relation, April 10, 2020.中國(guó)在對(duì)這些謬論予以有力反擊的同時(shí)，更應(yīng)積極強(qiáng)化“健康絲路”的機(jī)制化建設(shè)，通過(guò)增強(qiáng)其運(yùn)作的透明度和穩(wěn)定性，提升“健康絲路”的國(guó)際聲譽(yù)和認(rèn)同度，使之成為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)、高效、專業(yè)的全球衛(wèi)生治理安排，在塑造全球健康格局方面發(fā)揮越來(lái)越強(qiáng)大的作用，從而令上述無(wú)端指責(zé)和詆毀不攻自破。

與此同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)以共建“健康絲路”為契機(jī)，統(tǒng)籌和推進(jìn)衛(wèi)生外交，以服務(wù)于國(guó)家總體外交戰(zhàn)略布局。時(shí)至今日，全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略訴求已經(jīng)超越了單純的衛(wèi)生和健康范疇，與國(guó)家安全、外交利益、軟實(shí)力等因素緊密相連。(46)張清敏：“外交轉(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交”，《國(guó)際政治研究》，2015年第2期，第30～32頁(yè)；高明、唐麗霞、 于樂榮：“全球衛(wèi)生治理的變化和挑戰(zhàn)及對(duì)中國(guó)的啟示”，《國(guó)際展望》，2017年第5期，第142～145頁(yè)；Daniel Gerstein, “Can the U.S. Afford to Reduce Global Public Health Funding?” https://www.rand.org/blog/2018/02/can-the-us-afford-to-reduce-global-public-health-funding.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月15日)隨著中國(guó)在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的不斷進(jìn)取以及“健康絲路”倡議的有序推進(jìn)，將全球衛(wèi)生治理納入到全方位外交政策的統(tǒng)籌布局之中不僅必要，而且正當(dāng)其時(shí)。例如，2018年3月，國(guó)家衛(wèi)健委主持召開全國(guó)衛(wèi)生健康外事工作會(huì)議，便明確指出要“積極參與全球衛(wèi)生治理體系改革和建設(shè)，開展區(qū)域、全球以及多雙邊衛(wèi)生健康國(guó)際合作。推進(jìn)‘健康絲綢之路’建設(shè)，服務(wù)國(guó)家外交大局和健康中國(guó)戰(zhàn)略”。(47)中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)國(guó)際合作司：“2018年全國(guó)衛(wèi)生健康外事工作會(huì)議在京召開”，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s7952/201804/f8edc28cb30140018bd4885b3352aceb.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年1月10日)面對(duì)此次新冠疫情的沖擊，2020年 3月23日，習(xí)近平主席在向法國(guó)總統(tǒng)馬克龍致慰問(wèn)電時(shí)更是首次提出了各國(guó)應(yīng)“守望相助”，打造“衛(wèi)生健康共同體”的戰(zhàn)略理念。據(jù)此，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“健康絲路”倡議的制度化、科學(xué)化和專業(yè)化建設(shè)，通過(guò)多部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極鼓勵(lì)各類政府和民間組織以及公司企業(yè)的有序參與，在病毒檢測(cè)、藥物研制、疫苗開發(fā)和抗疫經(jīng)驗(yàn)分享等方面向各國(guó)提供援助，幫助公共衛(wèi)生體系薄弱的發(fā)展中國(guó)家提高應(yīng)急響應(yīng)速度和疫情防控能力，推動(dòng)建立區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，借以彰顯中國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，并為各國(guó)加強(qiáng)公共衛(wèi)生治理合作開辟新的空間。

四、結(jié) 語(yǔ)

在短短十余年時(shí)間里，中國(guó)對(duì)全球衛(wèi)生治理的參與經(jīng)歷了從融入者到支持者再到倡導(dǎo)者的多重角色轉(zhuǎn)換，而從根本上講，貫穿其始終的一條主線則是中國(guó)自身綜合國(guó)力、國(guó)家利益、公共衛(wèi)生治理能力、全球衛(wèi)生治理意識(shí)和理念等方面的快速演變，中國(guó)參與全球衛(wèi)生治理的角色轉(zhuǎn)型不過(guò)是中國(guó)崛起大勢(shì)中一個(gè)切片標(biāo)本。中國(guó)以協(xié)同漸進(jìn)的節(jié)奏，從多維度、多領(lǐng)域切入全球衛(wèi)生治理進(jìn)程，顯著加強(qiáng)了中國(guó)與全球衛(wèi)生治理體系的網(wǎng)狀“連接”。特別是在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，共建“健康絲路”倡議的外溢效應(yīng)正在引導(dǎo)區(qū)域乃至全球衛(wèi)生合作治理版圖的重塑，這對(duì)于驅(qū)動(dòng)全球衛(wèi)生治理的模式、機(jī)制、規(guī)范和形式等方面的創(chuàng)新和變革都具有重大意義。

值得注意的是，近期暴發(fā)的新冠疫情不僅為中國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)也蘊(yùn)含著巨大機(jī)遇。尤其是長(zhǎng)期以來(lái)作為國(guó)際公共衛(wèi)生治理“領(lǐng)頭羊”的美國(guó)在特朗普領(lǐng)導(dǎo)下，不僅在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)疫情方面錯(cuò)漏百出，而且完全從狹隘的功利主義視角來(lái)對(duì)待國(guó)際多邊機(jī)制和國(guó)際合作，甚至動(dòng)輒試圖以美國(guó)自身利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)重構(gòu)國(guó)際制度與規(guī)則，從而對(duì)全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的效能構(gòu)成了前所未有的沖擊。處在全球衛(wèi)生治理進(jìn)程十字路口的世界各國(guó)，均在重新思考如何避免全球衛(wèi)生治理的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并從中預(yù)警全球治理結(jié)構(gòu)失衡和錯(cuò)位所導(dǎo)致的后果。作為全球化和多邊主義的堅(jiān)定捍衛(wèi)者，中國(guó)應(yīng)抓住這個(gè)歷史機(jī)遇，通過(guò)完善“健康絲路”倡議這一多邊公共衛(wèi)生治理的系統(tǒng)性方案，以自身積極進(jìn)取和負(fù)責(zé)任的政策實(shí)踐，不斷提升中國(guó)在全球衛(wèi)生治理體系中的地位和影響力，為“衛(wèi)生健康共同體”的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)發(fā)揮無(wú)可替代的作用?！?/p>