摘 要：十八大把推進新型城鎮(zhèn)化作為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)略之一，并指出城鎮(zhèn)化是我國未來發(fā)展的最大動力所在。土地財政模式在加速城市化進程，解決新型城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，充實地方財政收入，增強政府宏觀調(diào)控能力等建設(shè)過程中起著越來越重要的作用。然而同時還帶來了加劇財政和金融風(fēng)險，抑制地方可持續(xù)發(fā)展，吸引大量資金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，拉大貧富差距、影響社會和諧等一些問題。面對這些困境，轉(zhuǎn)變政府職能，改革土地供應(yīng)制度，推進財稅體制改革，推進和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革等，探索適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地財政方是解決之道。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;土地財政;提升路徑

土地財政模式不僅使中國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初始階段克服了資本短缺的問題，在隨后城鎮(zhèn)化的加速推進過程中也發(fā)揮著越來越重要的作用。土地財政實現(xiàn)了要素在空間上的再配置，促進了實物資本和人力資本的迅速積累，并產(chǎn)生了大規(guī)模的城市需求，形成了經(jīng)濟增長的巨大動力。但是，高度依賴土地財政的城市發(fā)展模式對城市的健康可持續(xù)發(fā)展也帶來了一系列負面問題。不可否認的是土地財政在社會經(jīng)濟發(fā)展中仍有其積極的一面，土地財政是否存在，在于它能否做出改變來適應(yīng)新時期的發(fā)展。

一、 土地財政與新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定

（一）土地財政

土地財政是指在分稅制改革后，由于財權(quán)上移、事權(quán)下放，導(dǎo)致地方政府大多存在較大的預(yù)算內(nèi)財政收支缺口，在此背景下，地方政府運用自身擁有的對城市土地供應(yīng)及分配絕對的壟斷權(quán)，依靠土地征收及出讓所獲得的土地出讓金來彌補預(yù)算內(nèi)財政缺口的行為。其中，土地出讓金屬于政府性基金收入的一部分，獨立于公共財政收入，是地方政府最主要的預(yù)算外財政收入之一。其內(nèi)在的本質(zhì)就是滿足地方政府在財政收入來源有限的情況下，為實現(xiàn)地方不斷的發(fā)展訴求，而成為充實地方財政收入的一種工具。

（二）新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。較之傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵，就是充分體現(xiàn)“以人為本”。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

二、 土地財政在新型城鎮(zhèn)化中的作用

（一）推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，加速城市化進程

據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國2018年末常住人口城鎮(zhèn)化率達59.58%，土地財政在其中的推動作用是不容忽視的。改革開放以來，在具有我國特色的土地制度下，土地財政應(yīng)運而生，為近幾年來城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會發(fā)展提供了強大的經(jīng)濟保障。地方政府通過土地資本化利用，依托土地利用總體規(guī)劃與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，整合社會閑置資源與資金，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。同時，促進當?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，無形中推進該地城市化的發(fā)展進程。土地財政在推動中國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著無可比擬的推助效力，可見沒有土地財政的貢獻，就沒有當今城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

（二）解決新型城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，充實地方財政收入

土地出讓和土地抵押作為直接融資和間接融資的兩種方式在解決城市化和經(jīng)濟建設(shè)巨額資金中起到了非常重要的作用。有人測算，我國土地財政紅利達380萬億美元，這是一筆非?？捎^的財富，而將來實施年租制和經(jīng)濟帶來的持續(xù)稅收還沒有計算進去。所以土地財政是資金原始積累的最有效手段，是不可或缺的重要融資手段，其與債券市場、股票市場等一起有力地推動了城市經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。土地財政最直接的作用就在于提高了地方政府財政收入，1994年財稅體制改革后，地方財權(quán)上收，直接導(dǎo)致地方政府財政收入減少，而土地財政收入?yún)s劃歸地方所有，正是這部分收入后來逐漸發(fā)展壯大，成為地方政府強大的財力來源。地方政府憑借著土地財政收入，充實本地財政，更好地進行本地經(jīng)濟建設(shè)。

（三）增強政府宏觀調(diào)控能力

土地財政屬于地方政府預(yù)算外收入，在財政支出方面，地方政府具有較大的自主權(quán)利。此外，地方政府事權(quán)大，公共支出條款煩瑣，因此有較大的支付動因，地方政府在維持自身調(diào)控職能時往往是需要以一定的經(jīng)濟實力作為基礎(chǔ)。因此，地方政府對土地財政的依賴就特別明顯，而土地財政作為巨額財政收入的補充，使得地方政府有充裕資金進行城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會管理調(diào)控，大大增強了地方自身的社會及市場管控能力。土地財政的存在與發(fā)展為地方政府管控地方經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)節(jié)地方區(qū)域經(jīng)濟平衡起到了資金杠桿的作用。

三、 新型城鎮(zhèn)化背景下土地財政面臨的問題

（一）加劇財政和金融風(fēng)險，抑制地方可持續(xù)發(fā)展

土地財政放大了地方政府的債務(wù)規(guī)模，加劇財政和金融風(fēng)險，即土地財政收入增長快、土地升值空間大的地區(qū)，地方政府債務(wù)規(guī)模增長越快，偏高的房地產(chǎn)價格，又會嚴重沖擊制造業(yè)的發(fā)展，從而抑制地方可持續(xù)發(fā)展。土地是有限的，同樣政府從賣地中獲得土地的出讓收入也不具有持久性。然而當前，地方政府過度依賴土地財政收入已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過程中的特色。土地出讓具有極大的不確定性，因而過度依賴土地財政收入極易誘發(fā)政府財政風(fēng)險，間接影響到房地產(chǎn)市場和土地市場，造成中國經(jīng)濟波動。

（二）吸引大量資金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

房價的虛高造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的虛高，即以房地產(chǎn)業(yè)為代表的生活性服務(wù)業(yè)畸形增長，比重過大。而造成這一現(xiàn)象的根本原因在于，地方政府過于追求土地財政收入的最大化。由于工業(yè)用地的投資回報周期比起服務(wù)業(yè)要長得多，在這一情況下，回報率更高的房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)就更受青睞，大量資金從實體經(jīng)濟流向房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)也就不可避免。在這種畸形的發(fā)展模式下，加大了以房地產(chǎn)為首的相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的金融風(fēng)險，擠壓了城鎮(zhèn)實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本上升、資源及資金被擠占，導(dǎo)致實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空洞化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)的不平衡，抑制了我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和優(yōu)化。

（三）拉大貧富差距、影響社會和諧

地方政府對農(nóng)村集體土地的低價征用，再在土地二級市場高價出讓，實行了土地財政收入的最大化，而這種收益最大化的獲取實際上就是對農(nóng)民利益的剝削。一個普通的工薪階層要在其工作所在地買一套房產(chǎn)，可能需要花費一生的積蓄才能夠?qū)崿F(xiàn)。參照聯(lián)合國人居中心統(tǒng)計的結(jié)果，一般房價收入比在3～6是比較合理的，而我國的房價收入比基本在10左右，遠超國際的平均水平。在這種變相剝削下，人們的生活水平必然受到了嚴重的影響。由于高地價和高稅費影響了房地產(chǎn)價格，造成房地產(chǎn)市場價格的持續(xù)上升，超出了絕大多數(shù)居民的承受能力，演變到今天房地產(chǎn)已經(jīng)成為高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)。因此必然會拉大貧富差距、影響社會和諧。

四、 新型城鎮(zhèn)化背景下土地財政改進路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從“增長型”向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，減少對城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長的主導(dǎo)，改變過去單純追求“快”而獲激勵的機制，通過政策引導(dǎo)增長模式轉(zhuǎn)變，從對物的投資轉(zhuǎn)向?qū)θ说耐顿Y，公共投資側(cè)重于能夠長期促進地方經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域，推動土地城鎮(zhèn)化向以人為本的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)進一步簡政放權(quán)，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

（二）改革土地供應(yīng)制度

應(yīng)改革土地供應(yīng)制度，提升土地市場化水平，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，實現(xiàn)供地方式多元化和供地主體多元化。要按照中共十八屆三中全會的要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，增加土地供應(yīng)渠道。土地供給的單一性，從某個角度而言，限制了城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，因此，應(yīng)加快集體土地流轉(zhuǎn)制度改革，實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同價”。從制度層面對地方土地收益進行管理，例如建立地方土地收益基金。通過對土地收益基金的管理，以社會公平為出發(fā)點，利用制度建設(shè)來設(shè)置土地出讓年限規(guī)模和收益分配的方案，杜絕現(xiàn)階段一次性收取大量土地出讓金的現(xiàn)象。此外，進一步開放土地二級市場，讓符合規(guī)劃的土地依靠市場來配置，解決新型城鎮(zhèn)化進程中的土地供應(yīng)瓶頸，加快土地使用權(quán)在土地使用者之間的流通。

（三）推進財稅體制改革

由于現(xiàn)有財政體制不健全、法治缺失，導(dǎo)致地方政府選擇以土地財政為城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。因此，改革財稅體制，擺脫城鎮(zhèn)化對土地財政的依賴，就必須合理劃分中央政府與地方政府之間的支出責(zé)任，并保證地方政府有長期充足可持續(xù)的財政收入來源，實現(xiàn)政府之間財權(quán)與事權(quán)的相匹配。首先，合理劃分各級政府的事權(quán)。在財政支出上，應(yīng)加大中央政府與省級政府財政支出責(zé)任，減小縣鄉(xiāng)政府的財政支出，將部分原本屬于縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)轉(zhuǎn)移到中央和省級政府上來。此外，除了調(diào)整中央與地方的事權(quán)，減輕地方政府的財政支出壓力，同時也需要加大地方政府的財政收入。適當提高地方政府稅權(quán)，擴寬地方財政收入來源，通過財務(wù)稅制改革，重新定義中央與地方的稅收格局，建立一套新的中央稅體系和地方稅體系。例如可以考慮通過提高營業(yè)稅的比率，開征物業(yè)稅等方式，由于物業(yè)稅征稅基數(shù)隨著經(jīng)濟的增長而同步提高，以保證地方政府能有更好的、更穩(wěn)定的稅收來源。

（四）推進和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革

推進和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，對偏遠的純農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村，堅持《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的政策，即：加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán);現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，直至國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成。因為，如果農(nóng)村土地的自由交易超前于城鎮(zhèn)化進程與戶籍制度改革，就會造成失地農(nóng)民進退兩難的困境，從而加劇城鎮(zhèn)化階段經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)軌的結(jié)構(gòu)摩擦與社會失衡。在這一過程中，必須從財政金融政策上鼓勵農(nóng)村土地向留守的農(nóng)戶集中，而不是向工商資本集中，這樣才可能實現(xiàn)農(nóng)村留守農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和縮小城鄉(xiāng)差距。當國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成，則撤銷農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村土地的全面國有化。由縣（市）級政府與農(nóng)民簽訂農(nóng)地承包合同，賦予農(nóng)民“農(nóng)地永佃權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社集體由所有者變?yōu)閰f(xié)助監(jiān)管人。賦予農(nóng)村土地使用者與城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場主體地位，農(nóng)民可以自由交易土地的承包權(quán)。

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作者簡介：

鄭曉瑩，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。