張德元

摘 要：目標管理制度是國際社會廣泛采用的生產者責任延伸制度之一，2003年歐盟頒布《廢棄電子電氣設備指令》，建立起以目標管理制度為核心的廢棄電子電氣回收利用制度體系。我國應借鑒歐盟經驗，選擇鉛蓄電池、飲料紙基復合包裝等產品，出臺專門法律法規(guī)，采取市場化方式，靈活結合押金回收和回收基金等綜合措施，加快建立以目標制為核心的生產者責任延伸制度體系。

關鍵詞：歐盟WEEE指令 生產者責任延伸制度 目標管理制度

生產者責任延伸（Extended Producer Rresponsibility，簡稱EPR）是一項環(huán)境保護策略，它主要通過讓產品的生產者承擔產品全生命周期的環(huán)境責任，特別是報廢產品的回收、循環(huán)再利用和最終處置階段的環(huán)境責任，以實現(xiàn)產品總的環(huán)境影響最小化目標。在這一理念影響下，逐漸形成了目標管理制度、基金制度、押金返還制度等三大生產者責任延伸制度。其中，目標管理制度是各國采用最為普遍的生產者責任延伸制度之一。

2003年，歐盟頒布《廢棄電子電氣設備指令》（Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment，即WEEE指令），在廢棄電器電子產品領域實施目標管理為核心的生產者責任延伸制度。2012年，我國在電器電子產品領域實施了基金管理制度，正式建立起我國生產者責任延伸制度體系。但截至目前，被發(fā)達國家和經濟體廣泛采用的目標管理制度尚未在我國實施。分析歐盟WEEE指令運行情況，借鑒其成熟經驗做法對建立我國的目標管理制度具有重要意義。

一、歐盟WEEE指令制度概況

20世紀90年代，電器電子產品制造業(yè)是西方發(fā)達國家發(fā)展最快的領域之一。技術創(chuàng)新和市場快速膨脹加速了電器電子產品的需求量以及更新?lián)Q代速度，隨之廢棄電器電子產品產生量快速上升。1998年，歐盟廢棄電器電子產品數量高達600萬噸，占城市固體廢棄物的4%，其增長速度是其他城市固體廢棄物增速的3倍數據來源：European Commission.WEEE and RoHS frequently asked questions [EB/OL]..。不斷增長的廢棄電器電子產品不僅對環(huán)境造成了較為嚴重的危害，危及人類健康，而且還是對資源的極大浪費。

（一）指令出臺背景

上世紀90年代，廢棄電器電子產品成為歐盟普遍關注的問題之一。為解決這一問題，一些國家出臺了相關法律。例如，德國于1991年7月頒布了《電子廢棄物法規(guī)》，1992年又起草了《關于防止電子電器產品廢棄物產生和再利用法草案》;奧地利在1994年3月起草了《電子電氣廢棄物法草案》;1998年比利時一些地區(qū)制定了有關白色家電和褐色家電的法規(guī)，規(guī)定了金屬及塑料的回收目標;荷蘭則于1998年4月正式頒布了《白色和棕色家電處理法》，成為歐洲首個對電器電子廢棄物進行立法的國家。上述法律的起草或實施，對歐盟WEEE指令的出臺產生了很大影響。由于這些國家各自制定的廢棄物標準在原則和政策上的差異，不利于統(tǒng)一市場建設，并對歐盟內部的貿易機制產生桎梏，歐盟委員會認為有必要建立一個統(tǒng)一的制度法規(guī)，從源頭上避免有害廢棄物的產生，規(guī)范廢棄電器電子產品分類、回收及處理，以盡量減少這些廢棄物對生態(tài)環(huán)境的影響。

2003年2月，歐盟頒布了由歐洲議會和歐盟部長理事會共同批準的兩項環(huán)保指令，即《關于在電子電器設備中禁止使用某些有害物質指令》（Restriction of Hazardous Substances，即ROHS指令）和《廢棄電子電氣設備指令》（Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment，即WEEE指令，以下簡稱舊版WEEE指令），前者旨在限制電器電子產品中某些有害物質的使用，后者則要求歐盟市場上銷售的所有電器電子產品生產企業(yè)需要自行承擔報廢產品的回收處置責任。舊版WEEE指令于2005年8月開始實施，標志著歐盟正式在廢棄電器電子產品領域實施生產者責任延伸制度。2012年，在該指令實施了近6年以后，歐盟委員會與歐洲議會達成一致，頒布了新版的WEEE指令2012/19/EU（以下簡稱新版WEEE指令），對原有法令做了修改完善，并于頒布當年7月正式實施。

（二）歐盟WEEE指令實施機制

根據2003年頒布的舊版WEEE指令參考資料：European Commission. Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment（2002/96 / EC）[EB/OL]. https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32002L0096。，該政策實施目的主要有三個：一是減少電器電子產品廢棄物;二是提高報廢電器電子設備的循環(huán)再利用率;三是改善電器電子產品的全生命周期的環(huán)境品質。為實現(xiàn)這些目標，舊版WEEE指令規(guī)定了各國具體實施時間表，如表1所示，按照規(guī)定，各國應在2005年開始實施廢棄電器電子產品回收再利用的相關法規(guī)，并在2008年年底之前完成規(guī)定的回收再利用目標。

按照舊版WEEE指令第175條款，各國應遵循“污染者付費”原則，這就意味著各國在廢棄電器電子領域應實施生產者責任延伸制度，讓產品生產者承擔電器電子產品全生命周期管理費用。在該指令要求下，生產商既可以自行或聯(lián)合其他成員履行廢棄產品的回收再利用責任，也可以通過采取付費的方式來通過第三方回收體系完成回收利用目標。

（三）WEEE指令回收利用目標規(guī)定

舊版WEEE指令按照大型家用電器、小型家用電器、信息和通訊設備、消費類設備和光伏太陽能板、照明設備、電動工具、玩具運動和休閑設備、醫(yī)用設備、檢測和控制儀器、自動售貨機等10大類產品，對成員的回收目標和實施期限做出了具體規(guī)定，具體如表2所示。

2012年，歐盟頒布的新版WEEE指令，對廢棄電器電子產品的種類、回收目標等內容做出了新的規(guī)定，以應對電子廢棄物持續(xù)增長的挑戰(zhàn)，具體如表3所示。需要指出的是，新版WEEE指令中總的回收利用率和再循環(huán)使用率均在老指令的基礎上增加了5%。同時，考慮到要為各個成員國留下充分的準備時間，新版WEEE指令規(guī)劃了一個過渡期，既2015年8月15日之前沿用舊版WEEE指令中的規(guī)定，2015年8月15日-2018年8月14日，相應分類目標值均增加5%，自2018年8月15日起，則按照新劃分的6類標準來執(zhí)行回收和再利用目標，以此來分階段進行規(guī)范。

（四）成員國政策轉化情況

舊版WEEE指令規(guī)定，各成員國應在指令頒布后的18個月內將指令轉化為本國的法律加以執(zhí)行，多數國家根據本國的現(xiàn)實情況履行了該指令。然而，也有少部分國家由于某些原因推遲了生產商承擔WEEE管理責任的實施日期，直到2005年中旬，仍然有八個國家（愛沙尼亞、芬蘭、法國、希臘、意大利、馬耳他、波蘭、英國）沒有完成該指令的轉化任務。經歐洲委員會催促，除英國和馬耳他以外的其他六國均完成了轉化任務，而沒有完成轉化任務的英國和馬耳他則被歐洲委員會起訴。作為最晚實現(xiàn)指令轉化的國家，英國制定的WEEE法規(guī)直到2007年1月1日才開始正式生效。

對于指令轉化的方式，鑒于各國在之前有無電器電子產品廢棄物管理法律的情況不同，他們對于轉化指令的方式也有所差異。對于已經存在相關法律的成員國而言，他們主要是對國內既有法律進行適當修改，使之符合WEEE指令的相關要求。對于先前沒有電器電子廢棄物管理立法的國家而言，則要制定新法律，既要保證所指定的各項措施切實可行，又要向社會各界尤其是利益相關者公開征求意見，同時還要調整國內相關法律法規(guī)，以避免法律法規(guī)之間的沖突。為此，多數國家采取的方案是先制定一個框架性法律以滿足轉化指令，在逐漸在實施過程中制定二級法規(guī)和實施導則來對具體措施進行完善，同時也有英國這樣的國家采取一步到位的方式直接制定出切實可行的電子廢棄物管理法，因而其實現(xiàn)轉化的時間也相對晚些。

（五）WEEE回收利用模式選擇

從回收處理系統(tǒng)的模式選擇來看，歐盟各成員國建立電子廢棄物回收處理系統(tǒng)的模式主要有兩種：一種是“全國性集體系統(tǒng)”（National Collective System），另一種是“信息交流機構系統(tǒng)”（Clearing House System）。前者由1-2個大的生產者責任組織（PROs）負責電器電子廢棄物的回收處理工作，國內的電器電子設備生產商通過與該組織簽訂合同以加入該組織，向組織提供必要的回收要求和回收費用，而具體的回收處理職責，就交給PROs組織來承擔，那些已經建有廢棄物回收系統(tǒng)的國家以及國內市場規(guī)模較小的國家基本上都是采取這種模式進行運轉的。而后者則是通過建立一個“信息交流機構”或全國性登記機構，來收集統(tǒng)計全國所有電器電子設備生產者的相關信息，決定各個生產者需承擔的責任，并監(jiān)督生產者的義務履行情況，這個中介機構并不直接參與廢棄物的回收處理流程，而是獨立于整體環(huán)節(jié)的一個監(jiān)督機制，這種方式引入了競爭機制，并且對于德國、法國等大國執(zhí)行起來較為容易，因而也有一些國家采取了這種模式。

二、歐盟WEEE指令實施效果

自歐盟WEEE指令發(fā)布實施以來取得了良好的效果，回收利用量達到市場投放量的41%以上，各成員國回收利用目標基本完成。

（一）回收量達市場投放量的41.55%

表4顯示了2010年至2017年在歐盟市場上投放的電子電氣設備（EEE）的數量以及收集和處理的廢棄電子電氣設備（WEEE）數量的趨勢。歐盟市場上的EEE數量從2010年的790萬噸下降到2013年的730萬噸以下，累計下降了8.0%。然而，從這個低點開始，市場投放量強勁增長，2017年達到890萬噸，增長22.3%。從2016年到2017年，產品投放量增長了6.5%，從840萬噸增加到890萬噸。但廢棄電子電器設備回收量由2010年的324萬噸增加到2017年的370萬噸，累計增長14.2%。2017年回收量占市場投放量的比例達到了41.55%。

（二）歐盟各成員國回收量差異較大

圖1顯示了2008年和2017年按國家收集的WEEE數量，單位為每名居民千克。這一數字既顯示了不同國家的回收水平，也顯示了2008年至2017年取得的進展。2017年，歐盟成員國收集的WEEE總量差異很大，從羅馬尼亞的每個居民2.4千克（2016年數據）到瑞典的每個居民14.1千克不等。收集量的變化反映了各國之間的EEE消費水平的差異，以及各自廢物收集計劃的執(zhí)行情況的差異。

（三）各類廢電子電氣設備回收占比情況

圖2顯示了歐盟2017年主要EEE類別以及收集的WEEE數量。期中，大型家用電器約占200萬噸，占歐盟2017年WEEE總量的52.7%;消費設備和光伏電池板約54萬噸占14.6%，IT和電信設備約52.3萬噸占14.1%，分別是歐盟WEEE收集的第二大和第三大類別;小家電總量近37.6萬噸，占2017年歐盟WEEE總銷量的10.1%。其余七類廢物加在一起總計超過31.1萬噸，占WEEE收集量的8.4%。

（四）歐盟各成員國45%目標基本完成

2012年8月生效的新版WEEE指令（2012/19/EU）重新修訂了逐步增加的回收目標，分別于2016年和2019年生效。從基準年2016年起，年度回收目標為回收量與前三年EEE市場投放的平均重量之比。2016年（根據2018年報告）的征收目標定為45%，2019年（根據2021年報告）的征收目標定為65%。根據圖3數據顯示，15個歐盟成員國（愛沙尼亞、克羅地亞、保加利亞、奧地利、匈牙利、愛爾蘭、葡萄牙、捷克、盧森堡、拉脫維亞、比利時、西班牙、荷蘭、波蘭和德國）在2017年超過了45%的WEEE回收目標，而丹麥和斯洛伐克（均為44.9）以及法國和芬蘭（均為44.7）則非常接近。三個成員國已經在2017年實現(xiàn)了WEEE 65%的新目標，這三個國家是愛沙尼亞（81.9%）、克羅地亞（81.6%）和保加利亞（79.4%）。保加利亞的WEEE收繳率在2017年仍然很高，盡管較前幾年的高收繳率有所下降（2015年為106%，2016年為97%），這些高回收率是通過提供代金券或現(xiàn)金費用作為激勵通過WEEE組織的回收活動實現(xiàn)的。奧地利（62.4%）和匈牙利（60.6%）也接近于在2017年實現(xiàn)未來65%的目標。

三、對我國生產者責任延伸制度的啟示

2016年，國務院印發(fā)《生產者責任延伸制度推行方案》，提出要將生產者責任延伸制度實施范圍，由目前的電器電子產品擴大到汽車、鉛蓄電池、復合包裝等四類產品，并采取基金制度、目標管理制度等多種制度安排。我國應借鑒歐盟WEEE指令的成熟經驗做法，選擇鉛蓄電池、復合包裝等產品探索建立適合我國國情的目標管理制度體系。

（一）選擇鉛蓄電池復合包裝等品種實施

目標管理制度是一種結果導向型的廢棄物管理制度，其運行機制主要是政府確定生產者（進口商）回收處理目標，并對目標完成情況進行考核，對生產者（進口商）如何實現(xiàn)這一回收處理目標并不進行規(guī)定。因此，考慮的目標完成情況考核的可操作性，應率先選擇產業(yè)集中度高、社會反映強烈的品種實施。目前，我國鉛蓄電池行業(yè)前十名企業(yè)在行業(yè)中的占比超過90%，飲料紙基復合包裝物產能更是集中在利樂、康美等龍頭企業(yè)，行業(yè)集中度高。因此我國應選擇鉛酸蓄電池和飲料紙基復合包裝率先推行目標管理制度，確定生產企業(yè)年度回收目標，并對企業(yè)回收利用目標完成情況進行考核，倒逼企業(yè)加強生態(tài)設計，參與廢棄產品回收利用，減少由上述廢棄物引發(fā)的環(huán)境污染問題。

（二）鼓勵采取市場化方式完成回收目標

目前，在我國市場自發(fā)形成了鉛酸蓄電池回收利用體系，市場積極性較高。行業(yè)管理的重點是規(guī)范鉛蓄電池回收利用行為，引導現(xiàn)行回收體系與鉛蓄電池生產企業(yè)有效銜接，避免非法回收拆解行為發(fā)生。因此，在模式選擇上，應借鑒歐盟經驗建立“信息交流系統(tǒng)”，依托生態(tài)環(huán)境部固廢管理中心，建立覆蓋全國和主要生產企業(yè)的信息管理系統(tǒng)，來收集和統(tǒng)計全國所有鉛蓄電池生產者的相關信息，決定各個生產者需承擔的回收利用責任，并監(jiān)督廢舊鉛蓄電池流向和生產者義務履行情況。在飲料紙基復合包裝領域，由于再利用企業(yè)較少，應借鑒歐盟建立“全國性集體系統(tǒng)”，依托現(xiàn)有回收利用企業(yè)，鼓勵生產企業(yè)與其合作，成立飲料紙基復合包裝生產者責任組織，生產者通過加入該組織并向其繳納一定的回收處理費，支持生產者責任組織完成回收利用目標，并接受政府監(jiān)督和考核。

（三）加快制定出臺專門管理辦法或法規(guī)

歐盟WEEE指令中對各成員國實現(xiàn)指令轉化為國內法規(guī)提出了明確要求，對階段性回收目標做了具體規(guī)定，表明目標管理制度的實施需要法律法規(guī)的保障，這是目標管理制度得以有效運行的重要基礎。我國在探索實施目標管理制度時，應首先加強專門法規(guī)的制定，研究出臺《鉛酸蓄電池生產者責任延伸制度實施管理規(guī)定》《紙基復合包裝物生產者責任延伸制度實施管理規(guī)定》等專門法規(guī)，明確產品生產者階段性回收利用目標，對目標的制定調整、考核監(jiān)督做出細致規(guī)定，細化各市場主體的責任、義務和違規(guī)處罰措施，規(guī)范市場秩序，使得制度運行有法可依，增強制度實施的強制力和約束力，為建立適合我國國情的目標管理制度奠定良好的法規(guī)基礎。

（四）鼓勵實踐中綜合運用多種制度安排

歐盟WEEE指令要求下，生產商既可以自行或聯(lián)合其他成員履行廢棄產品的回收和再利用責任，也可以通過采取付費的方式來通過第三方回收體系完成回收利用目標。我國在實施目標管理制度時，也可以借鑒歐盟做法。在規(guī)定生產者回收利用目標的同時，鼓勵企業(yè)按照市場化原則，靈活采取押金制度或基金制度輔助目標的完成。如在鉛酸蓄電池回收過程中，實施押金制，提高生產企業(yè)逆向回收能力;在飲料紙基復合包裝回收過程中，通過成立市場化的生產者責任聯(lián)盟，生產企業(yè)向生產者責任聯(lián)盟繳納回收處理基金，由聯(lián)盟負責資金的使用和支付，支持飲料紙基復合包裝回收利用行為。通過這種靈活的綜合制度安排，促進目標回收制度的實施。

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〔本文系科技部“固廢資源化專項”課題“產品全生命周期識別溯源體系及績效評價技術”（課題編號：2018YFC1902705）階段性研究成果〕

（張德元，國家發(fā)展和改革委員會經濟體制與管理研究所）