羅 星

（中國紀檢監(jiān)察學院，北京100877）

一、黨內問責的起源與歷史發(fā)展

強調責任與使命是無產階級政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。馬克思很早就提出“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”的原則，恩格斯則強調了要培養(yǎng)干部負責的精神。中國共產黨成立以來，緊緊圍繞堅持正確路線、維護黨內團結統(tǒng)一，在黨內開展責任追究，但黨內問責真正得到發(fā)展是在改革開放后。改革開放初期，鄧小平針對干部身上出現(xiàn)的官僚主義現(xiàn)象，提出在管理制度上要強化責任制。1979 年發(fā)生“渤海二號”沉船事故后，中央對石油部相關領導進行了問責。1982 年，黨的十二大通過的黨章中首次出現(xiàn)了“責任追究”的概念。1998年，為了強化黨風廉政建設責任制，中央出臺了《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，對責任追究的情形和內容進行了規(guī)定，但這部條例把問責的情形僅僅定位在黨風廉政建設上，并不能覆蓋管黨治黨的各個方面。

進入21 世紀，問責理念得到了更多推廣和普及。在應對“非典”疫情過程中，有相當多的領導干部被問責，進而掀起了一輪“問責風暴”。從這一時期的問責實踐看，問責內容更多聚焦于行政領域，黨內問責的數(shù)量較少。究其原因，一方面，各地在構建問責制度的時候借鑒的大多是香港行政問責的經驗；另一方面，黨內問責牽涉到黨內權力運行體系的改變，不宜輕易進行［1］。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中，首次在黨內法規(guī)中出現(xiàn)了“問責制”的表述。黨的十七大報告中提出要在黨內健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。2009 年通過的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，從問責對象、問責內容、問責情形等方面對開展問責工作進行了詳細規(guī)定，是第一部黨內專門性的系統(tǒng)規(guī)范問責的文件，但問責一直局限于行政系統(tǒng)內部，問責的領域也更多集中在安全生產、群體性事件等專項事務的領域。碎片化的問責實踐雖然缺乏系統(tǒng)性，但畢竟為黨內問責積累了寶貴的實踐經驗。

表1 改革開放以來關于黨內問責的法規(guī)一覽表

雖然黨內問責在歷史上積累了豐富的實踐經驗，但也面臨著許多現(xiàn)實問題。比如，問責的主體比較單一，問責情形規(guī)定的不太明確，一些地方的問責執(zhí)行不到位，問責沒有聚焦于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主業(yè)上面。問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都需要進一步制度化、程序化等。雖然改革開放以來制定的許多黨內法規(guī)和若干規(guī)范性文件中（見表1），有很多涉及問責的內容，但也存在一些問題。比如，問責法規(guī)龐雜，但對于同一事項作出的規(guī)定往往不盡相同；現(xiàn)有法規(guī)的問責聚焦度不夠，沒有聚焦堅持黨的領導、緊扣管黨治黨責任；可操作性不強，對問責的程序、方式的規(guī)定不明晰，不同法規(guī)關于問責方式的規(guī)定各不相同，有的甚至把黨內問責和行政問責混淆起來，在實踐中往往難以落實。

黨的十八大以來，黨內問責在理論和實踐上發(fā)展到新的階段。中央緊緊抓住主體責任這個牛鼻子，把權利和義務、責任與擔當統(tǒng)一起來。黨的十八屆三中全會提出落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。黨的十八屆四中全會提出完善糾錯問責機制，建立重大決策終身責任追究制度。在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，中央明確要求要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，實現(xiàn)問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化和規(guī)范化。在這些思想的指導下，黨內問責的實踐日益豐富。2014年，中央對湖南衡陽發(fā)生的破壞選舉案給予嚴肅問責，2015 年又對四川南充拉票賄選案進行嚴肅問責。中央于2016 年制定了《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《條例》），作為第一部專門規(guī)范黨內問責的基礎性法規(guī)，為問責工作提供了制度遵循。在這個《條例》的指導下，問責工作得到長足發(fā)展。2019 年，黨中央結合三年來問責工作中存在的突出問題，對《條例》進行了修訂。

二、問責制度中存在的問題

實施問責的目的就是為了督促黨員干部強化責任意識，激發(fā)擔當精神，而不是束縛干部的手腳。黨內問責是一把“雙刃劍”，既可以通過責任追究激發(fā)干部的擔當精神，而問責工作在實踐中出現(xiàn)偏差，背離了制度設計的初衷，也可能會損害干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。從總體上看，《條例》制定以來，黨內問責工作呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，但在問責實踐中，也存在一些亟待解決的問題。

1.問責力度持續(xù)加大與問責不力的問題并存

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視問責工作，黨內問責力度持續(xù)加大，失責必問、問責必嚴已經成為常態(tài)。2016年有1.7萬名黨員被問責，2018 年這個數(shù)字上升到了6.1萬，是2016 年的3.6 倍。在問責力度加大的同時，由于問責工作在各地區(qū)、各部門之間開展得不平衡，問責不力的現(xiàn)象依然存在。第一，問責的主動性有待提高。在2018 年問責總數(shù)里面，源于檢查考核、上級督辦和巡視、一案雙查的加起來占到問責總數(shù)的70%左右，主動開展和進行的問責工作僅占到了30%左右。當下，大部分問責都是以自上而下的模式為主，由基層主動發(fā)起的相對較少。第二，問責啟動主體比較單一，各級紀檢監(jiān)察機關開展的問責比較多，黨委和工作部門啟動的問責比較少。根據(jù)有關調研顯示，部分地方黨委主體責任履行不到位，對問責工作不重視，習慣于把問責當成是紀檢監(jiān)察機關的事情。以陜西秦嶺違規(guī)建別墅為例，雖然早在2014 年就開展了一系列整治活動，但由于當?shù)攸h委沒有帶頭履行好主體責任，問責的對象都是層次較低的干部，導致整治活動一直沒有收到良好成效。第三，問責處理乏力疲軟，有些地方存在“好人主義”思想，不敢真抓碰硬開展問責，只停留在談話函詢、批評教育的層面。有的通報不敢傳達，對問責對象的處理較輕，不重視對問責成果的運用，往往是“一問了之”。

2.問責領域的拓展與問責在個別領域內集中的現(xiàn)象并存

黨內問責以黨風廉政建設和反腐敗斗爭“兩個責任”為切入點。最初，黨內問責主要聚焦于黨風廉政建設和反腐敗領域。黨中央先后對山西系統(tǒng)性、塌方式腐敗，對衡陽破壞選舉案、遼寧賄選案件開展了問責。隨著問責理論和實踐的不斷豐富，黨風廉政建設責任拓展為全面從嚴治黨責任，涵蓋了黨的領導、黨的建設、黨的事業(yè)方方面面，問責覆蓋的領域大為拓展，但在實踐中問責不均衡的情況還比較突出。第一，有的領域問責較多，有的領域問責較少。從2018年問責工作中的數(shù)據(jù)看，問責主要集中在落實中央八項規(guī)定精神、脫貧攻堅、污染防治等領域，幾乎占80%以上，而對于財政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領域的問責相對較少，對黨委落實主體責任、黨的領導等方面問責的例子相對較少。第二，從被問責主體上看，對黨員的問責比較多，對黨組織的問責不足。在實踐中，問責幾乎都是針對黨員個體，鮮有針對黨組織本身開展問責的，其中一個重要的原因在于對黨組織開展問責的標準、手段在實踐中難以把握。

3.問責程序日益規(guī)范化與問責簡單化的現(xiàn)象并存

《條例》對問責工作的程序有了明確規(guī)定，使得問責工作有了制度依據(jù)。各地區(qū)各部門依規(guī)依紀有序開展問責工作，問責工作的規(guī)范性日益提高，但在一些地方依然存在問責簡單化的現(xiàn)象，主要是問責工作開展程序不規(guī)范、隨意性大。有的地方不認真分析實際情況，一旦出現(xiàn)問題，動輒啟動問責、找人“背鍋”。在作出問責決定前沒有經過仔細調查，搞“一刀切”式問責。有的為了追求問責效率，沒有進行充分調查和審理就給予相應處分。與紀律處分有明確的尺度相比，如何界定“責任”的標準在實踐中比較困難，特別是難以證明干部履職狀況與責任間存在的必然聯(lián)系。根據(jù)筆者在有關紀檢監(jiān)察干部中進行的調研顯示，一些地方在辦理問責案件的過程中，由于害怕被上級批評為“執(zhí)紀寬松軟”，按照“簡單歸錯”的邏輯，既沒有對干部履職情況進行認真的調查核實，也沒有認真分析其履職狀況與責任后果之間有無必然的邏輯關系，一旦出問題就對領導干部開展問責。

4.問責效果精準化與問責工作泛化并存

隨著問責工作規(guī)范化程度日益提高，許多地方結合自身實際制定了貫徹《條例》的實施辦法，對問責情形和程序進行相應的規(guī)范，問責效果逐漸精準化，但是在實踐中，問責泛化的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)為以下三個方面：第一，問責目標泛化，缺乏針對性。問責的目的主要是追究領導責任，其對象是黨員領導干部而不是普通黨員。一些地方動不動就簽“責任狀”，搞“一票否決”，問責成為推脫責任的擋箭牌，成為一些領導干部追究下屬責任的方法，只問“草帽”不問“官帽”的現(xiàn)象比較突出。根據(jù)吉林省紀委監(jiān)委的調研，2018 年，吉林省共問責4個單位黨組織、2112名黨員干部，但縣處級以上干部只有159人，占到總數(shù)的7.5%［2］。第二，問責內容泛化。問責應該緊緊聚焦黨的領導、黨的建設、黨的事業(yè)等領域，但一些地方把一些具體工作也納入問責的范圍，比如，生態(tài)環(huán)境保護不力、植樹造林目標沒有完成等也成為問責的重點內容。第三，問責運用泛化，導致出現(xiàn)“多干事多問責、少干事少問責、不干事不問責”的局面，影響了干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

三、建立精準有效問責機制的對策建議

針對黨內問責中出現(xiàn)的問題，2019 年3 月,中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》指出，有些地方把問責當成推卸責任的“擋箭牌”，要“實事求是、依規(guī)依紀依法嚴肅問責、規(guī)范問責、精準問責、慎重問責”。為了解決過去一個時期問責工作中出現(xiàn)的泛化、簡單化問題，以精準有效的問責來激發(fā)干部的責任意識和擔當意識，2019 年9 月，中央重新修訂《中國共產黨問責條例》，進一步健全了問責的原則、內容、程序與方式。為進一步完善黨內問責制，可以從以下四個方面進行推進。

1.進一步加大黨內問責力度

由于一個時期管黨治黨中存在的“寬松軟”現(xiàn)象，導致一部分干部責任意識淡化、擔當精神缺失的問題還相對比較嚴重。實事求是地指出一個時期問責工作中存在的問題，并不是意圖否認問責工作在管黨治黨的重要作用，而是希望通過進一步改進問責工作方式來激發(fā)干部的擔當精神。當前問責工作在一些地區(qū)、部門開展得還很不夠，這就需要進一步加大問責工作的力度，對不作為、不敢擔當?shù)母刹啃纬烧饝?。針對問責主體作用發(fā)揮不平衡的問題，要進一步壓實黨委主體責任，改變紀檢監(jiān)察機關在問責工作中唱“獨角戲”的局面。各級黨委（黨組）要擔負起在全面從嚴治黨中的主體責任，加強對本地區(qū)本部門本單位問責工作的領導，把責任一級一級傳遞到各級黨組織身上，形成全黨動手抓問責的局面。

2.進一步提升黨內問責的精準性

黨內問責是一項嚴肅的工作，它事關黨員的各項權利，因此，要謹慎地開展問責工作。問責工作要按照事實充分、證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、責任分明、程序合規(guī)的原則開展。第一，明確問責的對象和內容。緊緊盯住黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和黨的工作機關的主要負責人和班子成員開展問責，要制定相應的責任清單，明確問責的內容和邊界。根據(jù)形勢任務的改變和工作需要，動態(tài)化調整問責的重點和內容。第二，要進一步規(guī)范問責程序，堅持依規(guī)依紀開展問責。在問責啟動、調查、報告、審批、實施各個環(huán)節(jié)都要加強制度建設，要履行相應的報告和審批手續(xù)，要與調查對象見面并充分聽取調查對象的申辯意見。問責中除了依據(jù)事實和紀法兩個定量以外，還要充分考慮被問責對象的態(tài)度這個變量，本著“懲前毖后、治病救人”的原則，綜合研判后提出處置意見。強化對問責處理中的證據(jù)把關。證據(jù)是紀檢監(jiān)察機關定性量紀的重要依據(jù)。黨內問責作為一項嚴肅的工作，需要有嚴密規(guī)范的程序進行把關，這就要求在證據(jù)審查標準上也要堅持嚴格要求。第三，為了保證問責工作的科學性，可以在問責工作中吸收社會力量廣泛參與。一些重大責任事故發(fā)生后，可以邀請人大代表、專家學者、普通黨員，共同參與對責任追究的分析，組織相關的聽證會，廣泛聽取各方面的意見建議，使得問責工作更加科學。

3.進一步提升黨內問責的協(xié)同性

黨內問責工作想要取得良好的成效，就必須建立相互配套、有機銜接的體制機制，要把黨內問責與容錯糾錯機制結合起來。從本質上看，責任追究與容錯糾錯二者之間并不矛盾，它們都是通過規(guī)范公共權力的運行來激發(fā)干部的擔當意識，黨內問責從懲戒的角度出發(fā)，對失責行為作出相應的處罰；而容錯糾錯則是從保護的角度出發(fā)，對干部創(chuàng)業(yè)干事中出現(xiàn)的失誤進行寬容。習近平總書記提出“三個區(qū)分開來”的思想，實際上就是為了進一步鼓勵干部敢于擔當和敢于作為。黨的十九大報告明確提出要堅持嚴管與厚愛相結合，建立激勵機制和容錯糾錯機制。在這個思想的指導下，各地要結合自身的實際情況，制定關于容錯糾錯的具體辦法。新修訂的黨內問責條例充分考慮了主客觀情況的復雜性，設置了不予問責或免予問責的情形，以進一步為敢于擔當?shù)母刹繐窝?。除此之外，還要建立對不當問責的申訴、糾正和追責制度，被問責對象如果對問責決定不服，可以按照相關的程序提出申訴，要求問責機關對于問責中的不當行為予以糾正。以抗擊新冠肺炎疫情中出現(xiàn)的形式主義、官僚主義為例，一方面要對于那些在疫情防控中不擔當、不作為的干部予以問責；另一方面，要看到新冠肺炎疫情作為重大突發(fā)性公共事件，問題十分復雜、十分緊迫、由于信息不對稱、緊急情況判斷失誤等出現(xiàn)過錯很難避免，要在完善問責工作的同時，完善相應容錯糾錯機制，分析錯誤產生的大小、原因、情境、進行甄別對待，以免挫傷干部做事的積極性。

4.注重對問責成果的有效運用

問責是一項系統(tǒng)工程，一定要形成“失責—問責—省責—擔責”的良性循環(huán)，而不能“一問了之”。問責工作要做好“后半篇文章”，就要注重對問責成果的有效利用。過去一個時期，在問責工作中出現(xiàn)的執(zhí)行不力局面，導致問責效果不能落到實處。加強對問責成果的有效運用，要從以下三個方面入手：第一，加大問責決定執(zhí)行力度，發(fā)揮問責震懾效果。及時把有關問責情況向紀檢監(jiān)察機關和組織部門通報，歸入廉政檔案和干部人事檔案；被問責的干部要作出相應的書面檢討，并在民主生活會、組織生活會上作出相應的說明。第二，建立以案促改制度。對于典型的問責案例，可以采取通報的形式做好以案促改的工作。有關部門要及時總結一個時期問責工作的開展情況，對問責背后反映的政治生態(tài)、干部選拔等方面存在的問題進行有針對性的整治，并提出相關的完善和補救的建議。第三，建立被問責干部的激勵關懷制度。對被問責的黨員干部也不能一棍子打死，對于及時改正錯誤、表現(xiàn)較好的還可以繼續(xù)提拔使用。