梁瑞英，金 陽

（1.中共河北省委黨校河北行政學院，石家莊050091；2.中共遷西縣委黨校，河北遷西050035）

黨的十九屆四中全會提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的目標。社區(qū)治理作為國家治理的重要組成部分，則更為基礎、更為重要。如何保證城市社區(qū)治理工作治而有力有據、理而有效有序，考驗著城市管理者的智慧與能力。

特別是發(fā)生新型冠狀病毒肺炎重大疫情后，社區(qū)作為守好疫情的“第一道防線”，作為防疫政策落實的“最后一公里”，意義更為重大。雖然社區(qū)在應對新型冠狀病毒肺炎疫情中確實發(fā)揮了重要作用，功不可沒，但是與此同時，社區(qū)治理的短板和問題也不可避免凸顯出來。本文從重大疫情視角下城市社區(qū)治理機制有效性方面，談一些粗淺的看法。

一、重大疫情視角下社區(qū)治理的難點、痛點、堵點

1.治理手段單一。從這次疫情治理看，社區(qū)防控基本上靠政府文件貼上墻、政策明白紙發(fā)到戶、入戶調查填張表、卡點設置到小區(qū)、出入登記不漏人，或干脆采取一關了之、一封了之等簡單粗暴的方式，不僅耗費了大量人力物力，還給人民群眾生活帶來很大不便。很多小區(qū)疫情防控，還停留在紙質發(fā)文、人工登記、喇叭廣播階段，沒有跟上時代發(fā)展的步伐，很少建立小區(qū)疫情防控微信群，很少通過微信、微博等現代媒介發(fā)布政策信息，缺乏與設卡干部的思想交流。

2.治理力量不足。在疫情防控工作中，應遵循共建共治原則，強化每個人都是防控責任主體的意識，共同打好疫情防控阻擊戰(zhàn)，但在實際工作中，主要以基層干部下沉到社區(qū)為主（有物業(yè)的小區(qū)物業(yè)管理人員參與其中），青年服務志愿者、大學生服務志愿者、黨員服務志愿者、醫(yī)療服務志愿者、社區(qū)服務志愿者參與度不高、主動性不強，特別是社區(qū)的老干部、老黨員、老住戶的積極性沒有被充分調動起來，造成社區(qū)干部疲勞作戰(zhàn)。

3.治理關系不順。有的社區(qū)特別是疫情嚴重社區(qū)的防控工作，涉及多個單位部門，有機關干部、社區(qū)干部、小區(qū)物業(yè)管理人員、志愿服務者、醫(yī)療工作者等，防控工作牽頭單位是誰、責任主體是誰、具體怎么分工、應負什么責任不明確、不具體，導致人員排查、入戶調查、小區(qū)消毒、隔離觀察、轉診收治等環(huán)節(jié)銜接不順，在工作程序和流程上，存在九龍治水、龍多四靠的問題。

4.治理邊界模糊。疫情防控這項工作，對社區(qū)來說，是個新事物，以前沒涉足。這次疫情發(fā)展速度之快、擴散范圍之大令人始料未及，很多地方都是組織臨時建立、人員臨時抽調、文件臨時出臺，成立了綜合協(xié)調、排查穩(wěn)控、醫(yī)療救治、流行病學調查、隔離觀察、衛(wèi)生防疫及市場監(jiān)管、交通管控、應急保障、社會穩(wěn)定等多個工作組，看似分工明確、職責清楚，但具體到每個社區(qū)情況千差萬別，工作重點又有所不同。

5.治理保障乏力。社區(qū)的治理，基本上是社區(qū)業(yè)主委員會委托物業(yè)公司管理，靠收取物業(yè)費維持運轉，以自給自足為主。在疫情防控工作中，臨時卡點的增設、物業(yè)小區(qū)的消毒、小區(qū)居民的排查、物業(yè)人員的防護保障等，都在不同程度地增加社區(qū)管理支出，如果臨時增加物業(yè)管理費，社區(qū)居民不同意，不臨時增加物業(yè)管理費，物業(yè)公司承受不起，給社區(qū)防控工作帶來了挑戰(zhàn)。

6.治理鏈條缺失。社區(qū)治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及社區(qū)治安防控、小區(qū)綠化、衛(wèi)生保潔、公共設施修繕、文化建設、矛盾調解、托幼托老、綜合服務站建設、基本生活必需品供給等服務，有些交給物業(yè)公司能做好，有些交給物業(yè)公司做不好。在疫情防控工作中，社區(qū)管理既沒有形成有效制度體系，也沒有構建起閉合的責任鏈條，有些工作處于懸空狀態(tài)，看起來挺熱鬧，實際上沒抓手。

7.治理責任倒掛。目前，社區(qū)治理以自治為主，責任主體為社區(qū)委員會或物業(yè)委員會，將治理的責任幾乎全部壓給了只有委托收費權、沒有任何執(zhí)法權的群眾自治組織。從這次疫情防控工作看，社區(qū)治理的主體責任倒掛嚴重，能管事的不管事，不管事的瞎管事，平時管一些雞毛蒜皮、不痛不癢的小事還能應付得了，一旦發(fā)生重大疫情，根本管不好、管不了，治理應回歸本位，由居民自治向聯防聯治、共商共治轉變。

二、社區(qū)治理機制失效的原因分析

1.人員構成復雜。社區(qū)居民有機關事業(yè)單位干部、企業(yè)工人、個體工商戶、外來租房戶、拆遷安置戶、進城務工者、下崗失業(yè)工人等，有的甚至潛藏著犯罪分子，文化程度不同，年齡結構不同，個人素質不同，思想多元化，訴求多樣化。在疫情防控工作中，往往對每家每戶的基本情況、變動情況掌握不清、摸排不透，給社區(qū)治理帶來了很大挑戰(zhàn)。

2.關系聯接松散。隨著房地產市場放開、人口流動性加大，社區(qū)居民遷徙性強、變化性大，基本上住對門都很少認識，社區(qū)委員會或物業(yè)委員會與居民聯系的渠道主要是收取物業(yè)管理費、水費、電費或維修水電時能見到面，平時很少聯系?？h級街道社區(qū)基本上不搞什么活動，即使搞一些文體活動，聯系的人員也僅限特定群體，與其他居民聯系很少。在疫情防控工作中，充分宣傳黨和政府的政策，將大家思想統(tǒng)一起來，做到步調一致，存在一定難度。

3.網格管理弱化。從表面上看，社區(qū)都實行了橫向到邊、縱向到底的網格化管理，小區(qū)有業(yè)主委員會，每棟樓都有樓長，居委會有治安防控小組、精神文明建設小組、有矛盾糾紛調解小組、有刑釋解教人員矯正小組、有禁毒禁賭禁黃小組，等等，可謂麻雀雖小，五臟俱全。由于執(zhí)法權都集中在縣（區(qū)）直部門，社區(qū)沒有執(zhí)法權，許多職能都是寫在紙上、發(fā)在文上、掛在墻上，根本沒有落實、落不了地。在疫情防控工作中，社區(qū)只起到政府“傳聲筒”“收發(fā)員”的作用，真正按網格管理說話無人聽、號令無人從。

4.服務功能缺失。社區(qū)是一個小社會，處于基層治理的神經末梢，屬于基層治理的“微循環(huán)”，應承擔多項服務職能，但從實際工作看，如矛盾糾紛調解、基層黨組織建設、文化陣地建設、公共設施維護、重大疫情防控等工作，基本處于停滯或懸空狀態(tài)，社區(qū)經費不是按社區(qū)居民人頭核算，而是按社區(qū)實有工作人員核算，除了保工作人員工資，?；具\轉，根本沒有更多財力干事情。在疫情防控工作中，由于社區(qū)缺人員、缺資金、缺物資，根本無力承擔起這項工作。

5.矛盾糾紛難調。社區(qū)屬于松散型小社會，也會出現矛盾糾紛，有些是難以調解的。如小區(qū)居民與業(yè)主委員會之間的矛盾、業(yè)主委員會與小區(qū)物業(yè)公司之間的矛盾、小區(qū)居民之間的矛盾、居民與小區(qū)物業(yè)公司之間的矛盾，等等。這些矛盾糾紛多數屬利益矛盾，如果一方或雙方不作出妥協(xié)，很難協(xié)調。在疫情防控工作中，居民向往自由生活與小區(qū)戰(zhàn)時封堵之間的矛盾、小區(qū)財力緊張與防控工作需要的矛盾等，很難做到讓矛盾各方都滿意。

6.制度建設缺位。伴隨著城市的迅速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，社區(qū)管理遇到了新挑戰(zhàn)、新課題。社區(qū)的居民一般具有單位人、社會人、自由人等三重身份，一天之內身份之間不斷轉換、不斷切換，到社區(qū)，要遵守社區(qū)的物業(yè)管理、停車管理、衛(wèi)生管理、綠化管理、維修管理、治安管理等，這些管理有的有制度，有的沒制度。疫情防控工作，以前沒遇到，沒經驗，無遵循，不知道從哪里管起、從何處下手，需要對制度進行修補。

7.人員身份尷尬。很多社區(qū)工作人員都是臨時聘用人員、工資定額人員或退休返聘人員，在縣級街道（社區(qū)），工作人員工資一般不足2000元，既沒有正式編制，也沒有執(zhí)法權力，工作年限長工作表現好的，每年有部分名額可以轉成全額事業(yè)待遇，多數工作人員工作沒干勁、沒激情，還經常遭嘲諷、被譏笑，感覺很無望、很無奈、很無助。在疫情防控工作中，因身份尷尬，只能配合機關干部做一些輔助性工作，治理機制無法有效發(fā)揮。

8.機制缺乏創(chuàng)新。社區(qū)相當于村級，是社會的細胞。楓橋經驗為社區(qū)治理提供了有益的經驗和啟示，但機械照搬照抄又“水土不服”，往往滿足于保穩(wěn)定、不出事就行，機制建設是新三年舊三年、縫縫補補又三年，不敢突破原有的條條框框、桎梏制約，社區(qū)治理缺乏活力、動力。在疫情防控工作中，仍沿用過去那種喊話靠嘴、走路靠腿、查人靠找的老辦法，沒有與相關部門建立起協(xié)商治理、民主治理、系統(tǒng)治理的聯動機制。

三、重大疫情防控中提高社區(qū)治理機制有效性的對策

提出問題分析問題，最終的目的是為了更好地解決問題。筆者從建立聯防聯控機制、共商共治機制、共建共享機制、協(xié)調協(xié)作機制、補臺補位機制、問效問責機制、下沉下放機制、預警預判機制等方面對社區(qū)治理機制有效性進行探尋，以期找到更好的解決之策。

1.健全專兼群聯防聯控機制。一是建強專業(yè)隊伍。針對基層社區(qū)疫情防控專業(yè)力量不足的問題，通過完善社區(qū)醫(yī)療服務站功能、招聘專職醫(yī)生、增設傳染病科室等方式，將疫情防控的前沿陣地搬到社區(qū)一線，剛性增加基于日常學習與行動導引的大疫情科普課程，促進疫情日常防控知識進社區(qū)、進樓宇、進家庭，有效解決重治輕防的問題，實現由治到防的轉變。二是擴大兼職隊伍。通過招募醫(yī)院醫(yī)療服務志愿者、大學生醫(yī)療服務志愿者、擴大簽約家庭醫(yī)生范圍、返聘退休醫(yī)生等方式，組織志愿者定期或不定期地對社區(qū)居民進行疫情防控知識的宣傳教育，促使社區(qū)居民防在日常、做在經常，變“突擊防”為“經常防”、“要我防”為“我要防”，增強全民防控意識。三是動員群眾參與。疫情防控是一場人民戰(zhàn)爭，必須發(fā)揮人民群眾的主體作用。樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅持實事求是原則，根據疫情防控進展，對不同地區(qū)、不同群體進行差異性宣傳、分層化傳播，增強疫情防控正面宣傳的吸引力，讓人民群眾積極投身抗疫“主戰(zhàn)場”。

2.健全黨政群共商共治機制。一是調研問需。通過入戶問需、網絡問需、民情信箱問需等多種方式，向社區(qū)居民、社會組織、社會單位等發(fā)放和回收《問需建議案表》，及時匯總形成建議提案。經過街道（社區(qū)）歸類、合并、整理，初步制定出街道本年度的辦實事項目意見，并提交到街道議事協(xié)商會。二是決策問計。先辦哪些、后辦哪些，需要通過議事協(xié)商會來解決。在議事協(xié)商會上，各方代表對各項建議提案的公共性、可行性、現實性等進行協(xié)商討論和科學評估，按照陳述—質詢—答辯—表決的步驟和程序，確定當年擬辦實事項目，形成立項決議并向社區(qū)居民公示。三是評議問效。街道相關職能部門負責對已經確定的實事項目進行辦理，辦理的效果如何，通過區(qū)街行政效能監(jiān)察、組織議事代表評議或者聘請第三方評價等多種方式“問效”，實事項目辦理結果要向社區(qū)居民公示［1］。

3.健全街企社共建共享機制。一是街道建組織。這次重大疫情，給社區(qū)防控工作敲了警鐘。建立專門的疫情防控組織，負責所轄社區(qū)疫情防控工作的組織領導、綜合協(xié)調、流行病學調查、衛(wèi)生防疫、應急保障、防疫知識普及宣傳等工作，做到疫情防控工作面上有人管、線上有人抓、點上有人干。二是企業(yè)建功能。積極引進民營資本，投資社區(qū)醫(yī)療服務站建設，或鼓勵支持民營醫(yī)院服務功能向社區(qū)延伸下沉，或建設專業(yè)服務站，或組織民營醫(yī)院定期到社區(qū)義診，普及疫情防控知識，既盤活了民營醫(yī)院醫(yī)療資源，又有效地解決了社區(qū)醫(yī)療資源不足的問題。三是社區(qū)建機制。著眼當前社區(qū)疫情防控機制不健全的實際，加強社區(qū)制度建設，完善社區(qū)居民基本情況排查、基本健康狀況登記、環(huán)境衛(wèi)生保潔、出租房登記管理、社會治安網格化管理等制度，建立制度臺賬，明確責任主體，實行分級分層分類管理，避免打亂仗。

4.健全人技物協(xié)調協(xié)作機制。一是協(xié)調人防。摸清社區(qū)居民姓名、年齡、性別、職業(yè)、單位、健康情況底數，按照“自主自愿，公益服務”的原則，將從事醫(yī)療工作的居民納入社區(qū)志愿服務組織中，一旦遇到疫情，從職業(yè)專業(yè)的角度，及時為群眾答疑解惑，消除群眾恐慌心理。二是協(xié)調技防。開發(fā)疫情防控公共服務管理平臺，將醫(yī)院、專家、公眾及相關醫(yī)療資源充分整合，同時開發(fā)主動申報與疫情線索提供、網上智能問診與人工服務、居家醫(yī)學觀察服務與管理、信息發(fā)布與健康教育等功能。綜合運用互聯網、大數據、云計算、區(qū)塊鏈等現代技術，實現精準查人、快速查人［2］。三是協(xié)調物防。建立防疫專項儲備金，根據社區(qū)規(guī)模，儲備一定數量的防疫物資，以備應急之需。建立物資運作體系，實現多源多流的物資分配，減少物資錯配。根據疫情形勢發(fā)展的需要，積極協(xié)調衛(wèi)健、疾控中心等相關部門，緊急調運防疫物資，防止因防疫物資不足，延誤疫情防控最佳戰(zhàn)機。

5.健全專群社補臺補位機制。一是專業(yè)組織補缺。按照“專人專事，專職專責”的原則，加強應急醫(yī)療體系建設，強化衛(wèi)生體系縱向、橫向的聯系、合作、協(xié)同。落實社區(qū)醫(yī)院、疾病控制機構、衛(wèi)生監(jiān)督機構應急工作預案和制度規(guī)范，強化醫(yī)共體或醫(yī)聯體建設，彌補社區(qū)醫(yī)療資源不足的問題。二是群團組織補位。在社區(qū)健全工會、共青團、婦聯等群團組織，充分發(fā)揮群團組織聯系群眾橋梁紐帶作用，組建志愿服務隊、社區(qū)文藝隊，開展豐富多彩的文體活動，將社區(qū)廣大群眾凝聚在群團組織周圍，增強群團組織的凝聚力、向心力、影響力。三是社會組織補臺。盤活社會組織存量資源、適當擴大社會組織的數量、加強業(yè)務培訓，提升社會組織的專業(yè)性。建立有效的社會力量參與危機治理、公共服務的執(zhí)行機制。建立有力的社會力量參與危機治理、公共服務的管理協(xié)調機制，通過政府購買公共服務，促進社會力量在政府引導和社會監(jiān)督下依法依規(guī)有序參與公共危機治理和公共服務工作。

6.健全紀監(jiān)組問責問效機制。一是紀委監(jiān)督問責。強化逆向激勵，推動實際工作進展。加大對社區(qū)主要領導和負責同志的考核力度，對疫情防控期間不作為、怕作為和亂作為的個別情況，加大問責懲戒性的威懾力度，以監(jiān)督問責促進干部履職盡責，以剛性約束促進政策有效落實。二是監(jiān)委監(jiān)督問效。深化社區(qū)黨務政務公開公示，提高工作透明度。一旦發(fā)現疫情防控工作中存在問題，立即對相關責任部門和責任人進行倒查追責，并將“問責”納入機關效能監(jiān)察考核內容，以監(jiān)督問效促進工作提效。三是組織監(jiān)督問績。將衛(wèi)生防疫工作納入對社區(qū)干部政績考核的重要內容，對抗擊疫情工作中表現突出的社區(qū)干部，在職務晉升、評先選優(yōu)、職稱評定、事業(yè)編制錄用等方面，給予優(yōu)先傾斜，樹立讓實干者受褒獎、讓失職者受懲罰的鮮明導向。

7.健全權責利下沉下放機制。一是權力下放。借鑒溫州先進經驗，將原先由縣級組織、公安、司法、民政、殘聯和衛(wèi)健等16 個部門負責的包括流動黨員活動證辦理、出租房登記、法律援助申請和人民調解申請等在內的80項社會管理和公共服務事項的權限下放到社區(qū)，由社區(qū)便民服務中心具體負責經辦相關社會管理和公共服務事務。二是財力下沉。借鑒先進地區(qū)做法，將防疫工作經費列入專項預算、納入社區(qū)居委會辦公經費中，經費支出管理由社區(qū)居委會負責，切實解決社區(qū)防疫工作經費渠道單一、支出不足等問題。三是激勵下傾。社區(qū)作為城市社會的基本單元，承擔著大量社會管理和公共服務工作，是社會穩(wěn)定的基石。建立社區(qū)干部關愛機制，為社區(qū)干部解決工作生活中的實際困難，對在急難險重任務中表現突出的社區(qū)干部，要大張旗鼓地表彰獎勵，讓他們在政治上有地位，在社會上有尊嚴，在群眾中受尊重。

8.健全點線面預警預判機制。一是點上預判。提高見微知著的能力，善于從傳染個例進行科學分析研判，完善傳染病監(jiān)測網絡，整合不同渠道、不同部門間的疾病監(jiān)測信息；經常性評價現有裝備、防控網絡、應急響應機制，填補或加強存在的空白點和薄弱環(huán)節(jié)。二是線上預報。建立專業(yè)“吹哨人”和疫情“信息員”制度，對專業(yè)“吹哨人”和疫情“信息員”基于科學研判發(fā)出的預警信息，要高度重視，以最快速度，組織相關專家進行綜合評估研判，按照科學預警的原則，在系統(tǒng)內部進行及時預報，防止因判斷失誤造成無法挽回的損失。三是面上預警。建立科學研判體系，充分運用RO（Reproduction Number）即病毒再生繁殖數，基于官方數據和數學方法，科學研判預警疫情發(fā)展，展現過去每日新增確診人數曲線、預測未來每日新增確診人數曲線、預測疫情基本結束日期，以便有針對性地制定防控策略。