文/顏德如 欒超

作為事關國家體制的重大政治變革，國家監(jiān)察體制改革的進行勢必引起我國政治體制整體系統(tǒng)的重組和變革。監(jiān)察委員會在國家監(jiān)察體制改革后被賦予了監(jiān)察權，作為國家監(jiān)察機關，與國家權力機關、國家司法機關（包括審判機關和檢察機關）同為具有國家監(jiān)督職能、行使國家監(jiān)督權力的國家機構，共同構成了國家監(jiān)督系統(tǒng)。在國家監(jiān)督系統(tǒng)中，監(jiān)察委員會的改組和重建，不僅重新界定了監(jiān)察權的監(jiān)督對象、行使范圍和邊界，更是引起了國家監(jiān)督系統(tǒng)中其他有機構成要素的重構?；凇敖Y構”視域下的權力監(jiān)督與制約理論，對監(jiān)察體制改革給國家監(jiān)督系統(tǒng)帶來的系列影響和變動進行理論分析和系統(tǒng)論證，并透視國家監(jiān)督權力的結構轉(zhuǎn)換，進而厘清國家監(jiān)督系統(tǒng)的重構，有助于為深化國家監(jiān)察體制改革提供理論依據(jù)和實踐指導，降低深化改革過程中可能面臨的風險；預判國家監(jiān)督系統(tǒng)在國家治理體系中的權責定位及所能發(fā)揮的效能，為繼續(xù)深入開展國家廉政治理層面的研究厘定范圍、奠定基礎。

“結構”視域下的權力監(jiān)督與權力制約

權力監(jiān)督與權力制約各有優(yōu)勢與不足，在特征與功能上各有側(cè)重，所以在結構上可以實現(xiàn)相互補充和優(yōu)化，有助于監(jiān)督職權得以最大程度地發(fā)揮，進而實現(xiàn)監(jiān)督效能的提升。權力監(jiān)督與制約在結構上呈現(xiàn)以下特征：其一，權力監(jiān)督表現(xiàn)為主體對客體自上而下的一種縱向關系，而權力制約則表現(xiàn)為兩個權力主體之間的一種橫向關系；其二，權力監(jiān)督是由特定的主體向客體發(fā)出的單向行為，權力制約則是發(fā)生在互為主體和客體的二者之間的雙向行為；其三，權力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，在權力運行機制之外實現(xiàn)對權力的約束，具有相對獨立性，權力制約則表現(xiàn)為互為主客體的二者之間的一種內(nèi)在力量，在權力運行的過程中通過制度化、程式化等實現(xiàn)對權力的規(guī)范和約束，具有互動性；其四，由于權力監(jiān)督實現(xiàn)的主要是一種外在的獨立的約束，因而彈性較大，而權力制約主要是一種內(nèi)在的相互約束，相對而言剛性較強。權力監(jiān)督與制約二者互為前提，在時間和空間上往往是一致的。在二者結合的模式下，可以實現(xiàn)結構上的相互補充。因而，在權力監(jiān)督與制約的約束框架下，對權力的約束和控制首先可以實現(xiàn)基于相關政策、法律、規(guī)定而設立的統(tǒng)一性監(jiān)督。監(jiān)督與制約的固有屬性和不同特征決定了二者在權力約束與權力控制的結構上可以實現(xiàn)并存與融合，在結構上呈現(xiàn)縱橫多元的監(jiān)督網(wǎng)絡，不同監(jiān)督和制約主體間能夠?qū)崿F(xiàn)良好的無縫銜接。因此，要建立健全長效的權力監(jiān)督與制約機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，建立真正行之有效的權力控制約束機制。

寶剛爹的爺娘聽了寶剛爹那叔伯姨娘的介紹，自然是滿心歡喜，可緊接著就犯愁了，兒子這等模樣，怎么去相親呢？思來想去，倒是想出了個好主意，讓寶玉代替寶剛?cè)ハ嘤H。

國家監(jiān)督權力配置的結構轉(zhuǎn)換

前國家監(jiān)察體制存在著同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督薄弱、監(jiān)督資源分散、監(jiān)督對象難以周延等固有弊端，改革后實現(xiàn)了對國家監(jiān)察監(jiān)督資源的重新排列組合，在監(jiān)督權、監(jiān)察權、檢察權、審判權等國家監(jiān)督權力間實現(xiàn)了權力配置重組和結構轉(zhuǎn)換。

（一）縱向二元監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)向

根據(jù)民主集中制的政權組織原則，行政、司法、軍事等國家機關均由國家權力機關產(chǎn)生，相應地由國家權力（主權）衍生出了行政權、司法權等。而衍生出來的國家機關及其權力都要接受來自國家權力機關的監(jiān)督，因而可以說國家權力機關的監(jiān)督是廣泛的監(jiān)督權，可將其視為最根本的國家監(jiān)督權，在此稱為權力機關監(jiān)督權。其在國家監(jiān)督系統(tǒng)中處于領導地位，在權力監(jiān)督制約體系的縱向維度中處于高位，是自上而下的監(jiān)督體系中的監(jiān)督主體。根據(jù)民主集中制的政權組織原則和2018年通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》）第八條和第九條中的相關規(guī)定，監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關應依法受到來自國家權力機關的監(jiān)督，即國家權力機關監(jiān)督權對國家監(jiān)察權進行自上而下的縱向監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》總則和第十五條中的相關規(guī)定，監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關，在縱向上依法對國家權力機關進行監(jiān)督。即國家監(jiān)察權與國家權力機關監(jiān)督權二者在國家監(jiān)督系統(tǒng)中，在縱向上構建了一個雙向的權力監(jiān)督制約體系。在此二元體系中，必須堅持國家權力機關監(jiān)督權的主導地位，對國家監(jiān)察權行使的全過程實現(xiàn)權威、高效、全面的監(jiān)督；而國家監(jiān)察權在對國家權力機關監(jiān)督的過程中，則必須要以尊重權力機關的憲法地位為前提，相對國家權力機關監(jiān)督權的主導地位而言則應處于從屬地位。行使監(jiān)察權的范圍應界定于國家權力機關的工作人員，而非國家權力機關的組織機構，并要注意與國家權力機關職權的“核心區(qū)域”劃清界限。

根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條中的相關規(guī)定，前檢察機關的相關職能被整合至監(jiān)察委員會，即在監(jiān)察權與檢察權之間進行了重新排列組合，在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)了以橫向互補監(jiān)督機制轉(zhuǎn)向為方向的國家監(jiān)督權力配置的結構轉(zhuǎn)換。首先，從監(jiān)察委員會被賦予的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責構成來看，監(jiān)察權與檢察權二者間權力配置的結構轉(zhuǎn)換尤為明顯。其中關于調(diào)查權，基于《監(jiān)察法》中的相關規(guī)定，對于職務違法和職務犯罪行為的調(diào)查權在一定程度上可以認為是整合自檢察權的。其次，從監(jiān)督程序和方式來看，監(jiān)察委員會被賦予的處置職責，可以理解為根據(jù)調(diào)查結果，涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴；監(jiān)察對象有違法違紀行為、但尚未構成職務犯罪情況的，由監(jiān)察委員會自行處置。對涉嫌職務犯罪的可以稱之為一種“程序性”的處置權，將其移送檢察機關，二者在監(jiān)督程序和方式上可以說是形成了一種橫向的銜接。最后，從二者職能的銜接來看，政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院相關部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會后，監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍實現(xiàn)了從事前預防到事中和事后監(jiān)督的全覆蓋。檢察機關對審判機關和行政機關的監(jiān)督都是事后監(jiān)督，是對監(jiān)察機關事后監(jiān)督的補充和強化。從監(jiān)督對象上看，監(jiān)察機關主要針對行使公權力的人員，檢察機關的監(jiān)督主要針對國家機關，二者形成良好互補的相對合理的橫向監(jiān)督制約機制，又保持了監(jiān)察機關與檢察機關二者在權力職能上的特點，有助于二者在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督工作的有效銜接。

（二）橫向互補監(jiān)督機制的轉(zhuǎn)向

當前，我國關于個人信息保護立法工作有待改進。從法律規(guī)定內(nèi)容看，具有較強的原則性但可操作性不足；從立法體系看，相關法律規(guī)定散見于各層級的立法文件中，缺乏統(tǒng)領性的專門立法。這為個人信息保護工作帶來一定的困境。為此，筆者從國家層面、行業(yè)層面分析我國個人信息保護立法現(xiàn)狀。

（三）平衡銜接權力結構的轉(zhuǎn)向

前監(jiān)察體制下，國家監(jiān)察資源力量相對分散，難以形成強大的合力。存在監(jiān)督范圍、監(jiān)督職能等方面的重疊，造成監(jiān)督資源的浪費、監(jiān)督效率的低下。改革后，國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。將監(jiān)察機關從行政機關中剝離出來，與國家司法機關同處于人大之下從而構成國家監(jiān)督系統(tǒng)，且與檢察機關、審計機關等其他國家機關各司其職，在其監(jiān)督職權上表現(xiàn)出了強烈的同一性，彼此間相互依存又相互促進。在權責、職能、工作程序上也實現(xiàn)了良好的銜接，避免了職權上的重疊和國家監(jiān)督資源的浪費，提高了監(jiān)督效率，實現(xiàn)了對國家權力的全方位、系統(tǒng)性監(jiān)督。此外，國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的各個國家機關在對權力的監(jiān)督和制約方面各有側(cè)重，國家權力機關主要是居于統(tǒng)領性地位，代表人民行使最為廣泛的國家監(jiān)督權；監(jiān)察機關是依法行使國家監(jiān)察權的專職機關，其監(jiān)察對象覆蓋了所有行使國家權力的公職人員；司法機關包括檢察機關和審判機關，在國家監(jiān)督系統(tǒng)中同監(jiān)察機關工作實現(xiàn)無縫對接，完成由調(diào)查到起訴到審判的全過程。在國家“系統(tǒng)監(jiān)督”的體制機制下，實現(xiàn)了不同組織機構間權力監(jiān)督與制約相結合，充分發(fā)揮多方優(yōu)勢，從而實現(xiàn)了不同國家機關權力、范圍、職能上的相互補充。

國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的重新構建

國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權力結構的轉(zhuǎn)換必然引起整個系統(tǒng)的重新構建。此次權力結構轉(zhuǎn)換引起的重構并不僅是局限于由“行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變，更是涉及整個國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的內(nèi)部重組和政治體制機制變革。

（一）由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”

我國的根本政治制度和民主集中制的政權組織原則決定了我國權力機關之下的行政機關、監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關存在于一種權力監(jiān)督與制約的平衡之中。但改革后國家監(jiān)察機關對審判機關的監(jiān)督并沒有相關的法律依據(jù)和邏輯基礎。司法獨立是我國重要的憲法原則，所以監(jiān)察機關對于審判機關的監(jiān)督僅限于在審判獨立原則的前提下，對審判機關的工作人員進行監(jiān)督，且對于涉及審判工作核心領域人員的監(jiān)督則要保證僅限于對其個人行為的監(jiān)督而不能對其獨立審判產(chǎn)生影響。改革前，根據(jù)《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的相關規(guī)定，刑事偵查與提起公訴職能都隸屬于檢察機關，形成了偵查與起訴同體的監(jiān)督格局，使得在“偵查—起訴—審判”辦案過程中，難以平衡檢察機關與審判機關的權限和權重，檢察機關權限相對過大導致對審判機關權限的弱化。改革后，原先檢察機關的相關職能被整合至監(jiān)察委員會，并被賦予了調(diào)查權和處置權，《監(jiān)察法》第四條規(guī)定監(jiān)察機關辦理案件應當與審判機關、檢察機關等互相配合，互相制約。因而，職務犯罪案件“偵查—起訴—審判”的辦案程序由檢察機關與審判機關二者職權“頭重腳輕”的權力結構轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀O(jiān)察機關負責針對案件進行調(diào)查、檢察機關根據(jù)監(jiān)察機關調(diào)查結果依法提起公訴、審判機關獨立審判的權力結構和格局，實現(xiàn)了權力結構平衡與銜接，實現(xiàn)了良好的橫向權力監(jiān)督與制約。

（二）由“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”

首先，居民負債率的下降可使居民消費增速明顯上升。2016年，在模擬期間居民消費增長率約為8.80%，較基準模擬和實際值分別高出0.16和0.18個百分點；2017年，情景模擬的居民消費增長率約為7.60%，較基準模擬和實際值的差距分別進一步提高到0.38和0.37個百分點(圖3)。由此，2016年、2017年，社會消費品零售總額增速的情景模擬值也分別較基準模擬值提高0.16和0.38個百分點。

改革前，國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的行政同體監(jiān)察、檢察同體監(jiān)督格局存在多方弊端。就行政同體監(jiān)察而言，行政監(jiān)察機關的監(jiān)督范圍十分局限。在同體監(jiān)督的體制機制下，對同級組織甚至是上級組織的監(jiān)察難免受到諸多因素的影響和制約。再者，行政同體監(jiān)督的癥結還在于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的合一難以為公眾所信服，難以構成權威、高效且強有力的權力監(jiān)督體制機制。就檢察同體監(jiān)督而言，改革前，檢察機關不僅在“偵查—起訴—審判”的工作程序下難以平衡與審判機關的權限和權重，直接導致對審判機關權限的弱化，刑事偵查權與提起公訴權同體格局也難免招致對司法公信力的質(zhì)疑。其權限范圍廣泛涉及職務違法犯罪行為的預防權、刑事偵查權、提起公訴權和對其權力行使的監(jiān)督權，集偵查主體和偵查監(jiān)督主體于一身，難以確保如此同體監(jiān)督的公信力亦為該體制結構的顯著弊端之一。改革后，國家監(jiān)察機關與“一府兩院”并列，實現(xiàn)了由“同體監(jiān)察”到“異體監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察機關作為獨立的國家機關，不再受到行政機關在人事任命、財務經(jīng)費等方面的制約。前國家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機關的相關職能被整合至監(jiān)察委員會，將職務犯罪預防、調(diào)查權和部分處置權從檢察機關整合至國家監(jiān)察機關，打破了前國家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機關內(nèi)同體監(jiān)督格局，對于破解改革前檢察機關內(nèi)部體制機制障礙、提高司法公信力、明確權力邊界、實現(xiàn)國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部的重組與優(yōu)化，具有重要的劃時代意義。

在公司附近租了一間房子，獨居，便宜干凈又實惠。每天自己在附近菜市場買菜，烹飪，一個人吃飯，天黑的時候，站在窗前看城市的夜景，偶爾想念在北方的家人。但我知道，他們過得很好。晚上會閱讀，昏暗燈光，看久了眼睛生疼，有時會流淚，一流淚就會想到死去的人，便更想流淚。有靈感的時候會整晚整晚寫稿子，不滿意了也會大段大段刪掉，從不可惜為此花費的氣力。說很少的話，在公司也只埋頭于自己的工作，辦公室里的人都說當?shù)胤窖裕牪欢?，便不多說。微信朋友圈里偶爾發(fā)一兩條狀態(tài)，有人關切地問候，卻不知如何回應。

（三）由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”

監(jiān)察體制改革前的國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)主要呈現(xiàn)出以“橫向監(jiān)督”為主的國家監(jiān)督體制結構。根據(jù)1997年通過的《行政監(jiān)察法》相關規(guī)定，可將行政監(jiān)察機關監(jiān)督與制約的對象劃分為組織和人員兩大類。其中就組織類而言，行政監(jiān)察機關對于國家行政機關和其他行政主體的監(jiān)督等同于平級間的監(jiān)督，表現(xiàn)為一種“橫向監(jiān)督”；就人員類而言，行政監(jiān)察機關的工作人員亦屬于人員類監(jiān)督對象的范疇之列，在一定程度上亦可將其認定為“橫向監(jiān)督”。改革后，監(jiān)察機關以相對獨立的身份進行直接性“垂直監(jiān)督”，實質(zhì)上表現(xiàn)為一種對監(jiān)察機關獨立性的內(nèi)在要求。在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)，從中央到地方垂直設置了國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，執(zhí)行國家監(jiān)察職能，在管理上也一律采取“垂直”管理結構。根據(jù)《監(jiān)察法》第九條、第十條的相關規(guī)定，為確保監(jiān)察機關的獨立地位并保障監(jiān)察工作的獨立開展，國家監(jiān)察體制內(nèi)部依然呈現(xiàn)“垂直”管理模式。此外，從國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部來看，國家權力機關在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的領導性監(jiān)督地位也可視為一種“垂直監(jiān)督”。檢察機關和審判機關更多的是針對于組織機構層面的監(jiān)督，在此視角下看來可以說是呈現(xiàn)出一種“橫向”機制。如此綜合看來，改革后的國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)了由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，相對于之前單一的“橫向監(jiān)督”主導的結構而言，重組后的監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部呈現(xiàn)“縱橫交織”的網(wǎng)絡監(jiān)督格局。

（四）由“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨立監(jiān)察”

改革前，行政監(jiān)察機關工作的展開僅限權力監(jiān)督和制約過程中的某些環(huán)節(jié)，無法實現(xiàn)獨立行使職權、完成權力監(jiān)督和制約的整體過程，是同黨內(nèi)紀律檢查機關、國家司法機關等其他國家監(jiān)督資源聯(lián)合，從而實現(xiàn)從預防到監(jiān)督，從監(jiān)督到偵查，再從偵查到處置的“聯(lián)合監(jiān)察”過程。多個組織機構間就權力監(jiān)督與制約這一工作的不同環(huán)節(jié)和階段的協(xié)調(diào)與銜接問題是此種“聯(lián)合”中無法忽視的。國家監(jiān)督系統(tǒng)改革重組后，監(jiān)察機關被賦予了監(jiān)察權，并整合了預防職務違法犯罪的職能。與前行政監(jiān)察部門相比，監(jiān)察委員會的權限范圍涵蓋了職務犯罪預防、監(jiān)督、調(diào)查、處置的全過程。其中尤其是調(diào)查權和處置權的授予，使得監(jiān)察委員會能夠獨立完成監(jiān)察工作的全過程，從而得以作為獨立的國家政治機關獨立行使監(jiān)察職權。由此可見，國家監(jiān)督系統(tǒng)重構的背景下，重新排列組合構成的國家監(jiān)察機關在權力行使的體制機制結構上，實現(xiàn)了由以往同多個組織機構共同完成監(jiān)察工作的不同階段和環(huán)節(jié)的“聯(lián)合監(jiān)察”，到以國家監(jiān)察機關的獨立身份進行“獨立監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。

結語

明晰國家監(jiān)督權力配置轉(zhuǎn)換的機理和結構，并厘清權力配置轉(zhuǎn)換所帶來的國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構，對于我們未來在國家廉政治理的話語體系下以整體性視角開展研究具有重要意義。在此整體性視野下，我們尚需對國家監(jiān)督系統(tǒng)這一全新視閾進行系統(tǒng)性、長遠性和戰(zhàn)略性思考。首先，為保障重構的國家監(jiān)督系統(tǒng)成熟有效運轉(zhuǎn)，需要思考如何建立和健全與國家監(jiān)督系統(tǒng)運行機制相匹配、保障國家監(jiān)督系統(tǒng)權威高效運轉(zhuǎn)的制度規(guī)范，如何通過健全立法來保障國家監(jiān)督系統(tǒng)依法運行的合法性。其次，還需對國家監(jiān)督系統(tǒng)在國家治理體系中所能發(fā)揮的效能進行客觀、合理預判，并嘗試建立在國家監(jiān)督系統(tǒng)效能發(fā)揮不足情況下的長效制約和補充機制。同時，要關注未來該如何把握、衡量和評估國家監(jiān)督權力的行使和國家監(jiān)督效能的發(fā)揮，創(chuàng)建適應于我國本土的廉政治理話語體系。再次，以國家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構為切入點，思考如何從國家全局層面進行系統(tǒng)性、統(tǒng)合性的改革規(guī)劃，如何促進國家政治體制機制的深入變革。最后，深入思考并理性剖析推動中國監(jiān)察體制變革的因果鏈條和動力機制，以應對時刻發(fā)展變化著的未來社會對中國監(jiān)察體制及監(jiān)督系統(tǒng)提出的時代要求和戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。