劉蘭芬 劉明禮

[內容提要]歐盟近年來在處理對華經濟關系方面，“安全顧慮”明顯增加，突出表現(xiàn)為：中資收購可能導致技術轉移，削弱歐洲經濟競爭力；雙方經濟合作可能增加歐盟的網(wǎng)絡信息安全風險，還將中國列為“虛假信息來源國”；從中國進口的中間產品比重上升，加大歐盟供應鏈中斷風險；中國“分而治之”策略可能削弱歐盟團結，危及其政治安全。歐盟“安全顧慮”首先源于雙方經濟結構競爭性上升、互補性下降，也與歐盟自身的政治生態(tài)以及國際安全、戰(zhàn)略環(huán)境變化有關。受到歐盟“安全顧慮”以及相關政策調整的影響，中國對歐直接投資數(shù)量近年來持續(xù)下降，投資主體中國有企業(yè)比重明顯降低，投資目的地也從主要集中在大國轉向更加多元。但鑒于中國市場對歐洲投資者仍有吸引力、中歐服務貿易仍有潛力可挖等因素，未來雙方經濟合作仍有很大空間。

中歐作為世界兩大經濟體，經濟合作是雙邊關系的核心。由于經濟合作的互利共贏性質，雙方都視彼此為機遇和伙伴。在世界百年未有之變局下，中歐經濟關系的內涵發(fā)生變化，歐盟在安全方面的考慮愈加突出。本文在總結歐盟對華經濟合作中“安全顧慮”主要表現(xiàn)的基礎上，分析這一現(xiàn)象產生的原因，并研判其對中歐經濟關系的影響。

一、歐盟對華經濟合作中的“安全顧慮”

2020年是中歐建交45周年，中歐關系發(fā)展歷程與中國的改革開放進程基本吻合，雙方一直視彼此為重要的經濟機遇，經濟往來愈加密切，歐盟對華政策總體務實。但近年來，歐盟在對華政策上不再像過去一樣強調經濟收益，而是安全上的考慮增多。有歐洲智庫學者認為，中歐經濟關系正在迎來新時代，中國與日俱增的經濟影響力愈發(fā)引起歐洲領導人的不安，國家安全因素而非經濟效率正在挑戰(zhàn)過去中歐關系的平衡。(1)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，pp.1-3.在處理對華經濟關系過程中，歐洲在安全方面的顧慮有多個方面。

一是對技術安全的擔憂。中歐分屬新興經濟體和發(fā)達經濟體，歐盟技術和經濟發(fā)展水平高，長期以來處于產業(yè)鏈高端，也是中國改革開放進程中重要的投資和技術來源方。中國作為發(fā)展中國家，對歐投資較少，鮮有涉及技術合作。但在美國華爾街金融危機和隨后的歐洲債務危機爆發(fā)后，中歐經濟關系出現(xiàn)新動向，即中國對歐盟的直接投資大幅增加，從2008年的8.4億美元，增加到2016年的420億美元，八年間增加了50倍。(2)Valbona Zeneli，“Mapping China’s Investment in Europe，”https://thediplomat.com/2019/03/mapping-chinas-investments-in-europe/.(上網(wǎng)時間：2020年7月20日)這一現(xiàn)象引起了歐洲決策層的關注，認為中國在歐投資對《中國制造2025》的支持明顯，(3)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.并進一步認為：短期看，歐洲企業(yè)和東道國可能享受投資帶來的經濟效益；但長期看，歐洲將失去技術優(yōu)勢和經濟競爭力。(4)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，”CESifo Forum December 2018, Volume 19，pp.16.-17.歐洲智庫有研究報告顯示，2014～2017年間，中國投資90%是并購，這讓中國企業(yè)可以“輕易獲取技術”。(5)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.歐盟認為，技術轉移既是競爭力問題，也是安全問題，必須重視對這些“無形資產”的保護。(6)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，”https://carnegieendowment.org/2020/02/19/eu-and-china-in-2020-more-competition-ahead-pub-81096.(上網(wǎng)時間：2020年7月20日)

作為歐盟經濟的領頭羊，工業(yè)技術發(fā)達的德國對這一問題十分關注，也較早在政策上作出反應。2017年，德國通過對來自歐盟以外投資的審查立法，首次明確了關鍵基礎設施定義和涉及國家安全的技術清單。對于這些領域的外來收購，如果超過公司股份25%，則被認為將對其國家安全和公共秩序產生潛在威脅，須提交政府審查。2018年，德國政府又兩次下調這一比例要求，先后降至15%和10%。(7)“Investment Screening Becomes More Rigorous，”https://english.bdi.eu/article/news/investment-screening-becomes-more-rigorous/.(上網(wǎng)時間：2020年7月21日)2016～2017年，數(shù)起中資收購案例受到德國聯(lián)邦政府的密切關注，尤其是美的集團對庫卡機器人公司和福建宏芯投資基金對德國半導體巨頭愛思強公司的收購。2018年8月，德國政府第一次以國家安全為由，禁止了中國煙臺臺海集團對德國機械制造商萊菲爾德(Leifeld)的收購。同年，德國政府還阻止中國國家電網(wǎng)入股德國電網(wǎng)運營商50赫茲公司(50Hertz)。(8)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，” CESifo Forum, December 2018, Volume 19，pp.16-17.除德國外，法國、意大利等主要國家也在收緊對來自歐盟以外的投資的審查，尤其在疫情后對這一問題更為重視。2020年4月29日，法國經濟財政部長勒梅爾宣布，政府將加強對外國投資者的審查，以保護受疫情重創(chuàng)的本國企業(yè)，如果歐盟以外投資者收購一家法國公司，收購股份達10%即須受政府審查和批準。(9)“法國將加強對外國投資者的審查”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/202004/20200402961062.shtml.(上網(wǎng)時間：2020年6月28日)2020 年4月8日，意大利政府通過法令，擴大了政府有權審查的領域范圍，以及對關鍵性收購進行監(jiān)督的權力。(10)“意大利對戰(zhàn)略性領域實施更為嚴格的審查”，https://www.cliffordchance.com/content/dam/cliffordchance/briefings/2020/04/high-scrutiny-over-italian-strategic-sectors.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月8日)

在歐盟層面，2019年4月10日，歐盟完成了對外國投資審查機制的立法程序。根據(jù)新規(guī)則，外資收購特定的部門，比如能源、港口、機場、電信、數(shù)據(jù)、航空和金融領域，都必須接受審查。2020年底前，歐盟委員會將可就特定的投資要求成員國提供信息，并發(fā)表自己的意見，雖然其意見尚不具備法律效力，但會具有很大的象征意義，預計會得到成員國決策層的重視。同時，歐盟機構和成員國之間，預計還會有更大程度的信息共享和政策協(xié)調。(11)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，” https://carnegieendowment.org/2020/02/19/eu-and-china-in-2020-more-competition-ahead-pub-81096.(上網(wǎng)時間：2020年7月20日)即便在疫情肆虐、歐洲經濟面臨嚴重衰退的情況下，歐盟委員會仍在提醒成員國對陷入困境的企業(yè)提供支持，以警惕中國資金趁機收購的“威脅”。(12)“VestagerUrges Stakebuilding to Block Chinese Takeovers，”https://www.ft.com/content/e14f24c7-e47a-4c22-8cf3-f629da62b0a7.(上網(wǎng)時間：2020年7月8日)

二是對網(wǎng)絡信息安全的擔憂。網(wǎng)絡信息安全是全球主要國家關注重點，歐盟也不例外，而且在這方面也越來越多考慮“中國因素”。在使用中國5G設備方面，歐委會建議：每個成員國都必須進行國家安全風險評估；在歐盟層面要進行風險評估的協(xié)調；對應對特定風險要建立共同的“工具箱”。2019年10月9日，歐委會就風險評估的協(xié)調發(fā)表報告，認為5G網(wǎng)絡安全是歐盟面臨的重要威脅。12月3日，歐洲理事會認可了報告的結論，并要求成員國作出回應。(13)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，” https://carnegieendowment.org/2020/02/19/eu-and-china-in-2020-more-competition-ahead-pub-81096.(上網(wǎng)時間：2020年7月20日)目前，歐盟絕大多數(shù)成員在該問題上仍在進行評估，尚未作出最終決定。英國作為非歐盟成員國，在其國家網(wǎng)絡安全中心的風險評估基礎上，2020年7月決定，2021年后不再購買華為5G設備，2027年前將移除所使用的華為5G設備。(14)“Huawei to Be Removed from UK 5G Networks by 2027，”https://www.gov.uk/government/news/huawei-to-be-removed-from-uk-5g-networks-by-2027.(上網(wǎng)時間：2020年7月21日)這一決定是否會在歐洲其他國家形成“示范效應”仍有待觀察，但歐洲各國認為需要進行風險評估已成共識。歐盟機構還在推動把5G設備列為“關鍵基礎設施”，進而謀求通過政府采購的相關規(guī)定對“風險”加以控制。(15)“Cybersecurity of 5G NetworksEU-Toolbox of Risk Mitigating Measures，”https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2020/01/POLITICO-Cybersecurity-of-5G-networks-EU-Toolbox-January-29-2020.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月10日)

同時，中國國內信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展及一些新舉措的出臺，也引發(fā)歐盟對自身信息安全的進一步關注。對于中國將在2020年使用的社會信用體系(SCS),歐盟認為“有理由給予深度擔憂”：這一體系的透明度可能有限，評估其對外國企業(yè)是否存在潛在歧視將會更加困難；由于個人信息和商業(yè)信息的界限可能模糊，很難確定隱私問題能否得到保障?？傊?，歐盟認為，這一體系將讓歐洲企業(yè)在華經營變得困難。對于中國2019年底開始執(zhí)行的新網(wǎng)絡安全法，歐盟認為，這讓公共安全部門有權獲得在華外國企業(yè)存儲在網(wǎng)絡上的信息、數(shù)據(jù)和通信記錄，對于外企在華經營也將產生重大影響。(16)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” Policy Department for External Relations，Directorate General for External Policies of the Union，May 2020，p.11.在歐盟看來，中國相關政策可能會影響歐盟對其企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私的保護，威脅歐盟的信息安全。

三是對產業(yè)鏈安全的擔憂。經濟全球化背景下，工業(yè)生產的對外依賴度日益增高，而外部一旦發(fā)生危機，可能威脅本國工業(yè)安全，以制造業(yè)為本的德國對此尤為關切。2019年1月，德國工業(yè)聯(lián)合會發(fā)表報告，敦促政府重視企業(yè)進口來源和出口市場多元化，以減少對中國的“過度依賴”。(17)“Partner and Systemic Competitor-How Do We Deal with China’s State-Controlled Economy?”https://english.bdi.eu/publication/news/china-partner-and-systemic-competitor/.(上網(wǎng)時間：2020年7月8日)2019年2月，德國經濟和能源部發(fā)布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》報告，提出“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”的想法，認為若從研發(fā)、基本材料獲取，到加工制造、分配、服務等各個生產環(huán)節(jié)都集中在同一區(qū)域，則可顯著增強生產的抵抗風險能力，也有利于企業(yè)擴大競爭優(yōu)勢。(18)李超：“德國產業(yè)政策新轉向值得關注”，《瞭望》，2019年第13期，第58～59頁。如果說德國的“閉環(huán)工業(yè)增值鏈”還是停留在紙面上的構想，那么新冠疫情暴發(fā)后，歐洲國家醫(yī)療物資供應嚴重不足，似乎增加了讓“構想”走向現(xiàn)實的動力。歐洲認為，中國在湖北等地采取“封城”措施，導致了全球產業(yè)鏈出現(xiàn)不穩(wěn)定傾向，包括歐洲在內的全球生產供應都受到了影響。(19)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)有歐洲智庫認為，在制藥等領域對中國的依賴已經在歐洲引發(fā)了焦慮和恐懼，保障產業(yè)鏈韌性已經成為歐盟的優(yōu)先目標。(20)Jonathan Hackenbroich，Jeremy Shapiroand Tara Varma，“Health Sovereignty: How to Build a Resilient European Response to Pandemics，”https://www.ecfr.eu/publications/summary/health_sovereignty_how_to_build_a_resilient_european_response_to_pandemics.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)法國總統(tǒng)馬克龍呼吁，法國和歐洲必須大規(guī)模增加口罩、呼吸機和其他“戰(zhàn)略性”醫(yī)療設備的本地生產，以減少對中國的依賴，加強歐洲“經濟主權”。(21)“Macron Urges Massive Increase in Local Production of Medical Equipment，”https://www.politico.eu/article/macron-urges-massive-increase-in-local-production-of-medical-equipment/.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)在德國和法國2020年5月聯(lián)合提出的規(guī)模多達5000億歐元的歐洲經濟復蘇計劃中，也明確提出“在產業(yè)鏈上要降低對中國的依賴，增加歐洲經濟和產業(yè)的韌性”。(22)“Germany and France Unite in Call for 500bn Europe Recovery Fund，” https://www.ft.com/content/c23ebc5e-cbf3-4ad8-85aa-032b574d0562.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)鑒于歐盟出現(xiàn)產業(yè)回遷動向，中東歐國家也積極計劃利用自身的地理、勞動力成本、工業(yè)基礎等優(yōu)勢，希望能夠成為歐洲產業(yè)回遷的落腳地。保加利亞副總理托米斯拉夫·東切夫認為，歐盟的產業(yè)鏈重組對保加利亞“是個好機會”。波蘭經濟研究所甚至準備了幾套方案，用于將在中國制造的半成品和制成品基地轉回歐洲。(23)“法媒：工廠回遷潮下中東歐國家或成最大贏家”，http://www.oushinet.com/europe/CEE/20200605/352788.html.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)

四是對“政治安全”的擔憂。歐盟是歐洲一體化的產物，而一體化是兩次世界大戰(zhàn)后，歐洲國家為避免再次發(fā)生戰(zhàn)爭，創(chuàng)新性作出的戰(zhàn)略選擇?？梢哉f，一體化對歐洲來講不僅是繁榮與發(fā)展的問題，更是戰(zhàn)爭與和平的問題，是歐洲最大的政治安全問題。而要推動一體化進程，或者至少維系一體化既有成果，團結是前提條件。近年來在英國脫歐、中東歐出現(xiàn)“波匈”軸心、難民持續(xù)涌入、南歐國家質疑財政紀律等一系列難題困擾下，維系團結對歐洲來講更加重要，也尤為敏感。在這樣的大背景下，加上歐洲尚缺共同外交政策指導，各個國家分別與中國打交道，引起了中國影響力上升削弱歐盟團結的擔憂。英《金融時報》刊文認為，歐洲成功還是失敗，“終極考驗”是能否形成共同的對華政策。(24)“China Is Pitting EU Countries against Each Other，”https://www.ft.com/content/4ca9aafe-9c37-11ea-adb1-529f96d8a00b.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)

具體而言，在“政治安全”方面，歐盟的一個突出擔憂就是，中國可能正在利用“17+1”合作機制和簽署“一帶一路”合作備忘錄對其“分而治之”。歐洲認為，經濟往來會衍生出權力，而這種權力并非是“中性”的，而是非對稱的，一個國家可以借此對他國施加政治和戰(zhàn)略影響。(25)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.2.中國可能利用投資威脅東道國政府在政治問題上與之保持一致，尤其是在“一個中國”“西藏”“人權”等問題方面。過去，中國多次使用經濟手段對其他國家施加政治影響，有些取得了成功。(26)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，”CESifo Forum, December 2018, Volume 19，pp.16-17.2019年意大利作為唯一的七國集團成員和歐盟大國，與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄，在歐洲引起較為強烈的反響，甚至有歐洲輿論認為“一帶一路”已經成為“分裂歐洲之路”。(27)“The Road That Divided the EU: Italy Joins China’s Belt and Road Initiative，”https://europeanlawblog.eu/2019/06/25/the-road-that-divided-the-eu-italy-joins-chinas-belt-and-road-initiative/.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)

“17+1”合作機制和“一帶一路”倡議，契合了中東歐地區(qū)國家的發(fā)展需求，得到了積極響應。(28)2018年9月歐盟發(fā)表《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰(zhàn)略的設想》政策文件，其目標與“一帶一路”倡議基本相同，都是要加強該地區(qū)的互聯(lián)互通，可以視為歐盟對自身“政策缺失”的彌補。從經濟上看，這有利于解決歐洲的地區(qū)發(fā)展不平衡問題，對經濟趨同有利。之所以引發(fā)擔憂，主要原因在于歐盟認為，近年來在歐盟凝聚力下降和中東歐國家離心力上升的情況下，“17+1”合作機制中的歐洲國家將會以此作為平臺，與歐盟討價還價。(29)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy”，Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.4.疫情暴發(fā)初期，塞爾維亞總統(tǒng)武契齊公開表示“歐盟團結只是寫在紙上的童話，能給塞爾維亞提供幫助的只有中國”，(30)“China Has Its Eyes on Serbia，”https://foreignpolicy.com/2020/04/08/china-serbia-aleksander-vucic-xi-jinping-coronavirus/.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)這對歐盟團結造成一定刺激。

二、歐盟對華經濟合作“安全顧慮”的原因

歐盟在處理對華經濟關系中更強調安全顧慮，與中歐經濟實力的相對走勢和經濟關系的結構性變化有關。中國經濟持續(xù)崛起、歐盟全球競爭力相對下滑，雙邊經濟關系的競爭性上升、互補性下降，這些變化都引發(fā)了歐盟對自身經濟前景和經濟安全的焦慮。同時，歐盟還有意以安全問題為抓手，謀求在更大程度上實現(xiàn)對華市場準入，并增強其自身軟實力、實現(xiàn)“歐洲主權”等戰(zhàn)略目標。

其一，中歐貿易增加與歐盟內貿易下降形成鮮明對比。在歐盟的對外貿易伙伴中，中國所占比重上升，因而成為歐盟政策重點目標。歐盟數(shù)據(jù)顯示，2000年，中歐貿易僅占歐盟對外貿易的5%，但2018年已經上升至15%。(31)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)更為重要的是，歐盟的研究顯示，中國在全球產業(yè)鏈中日益上升的地位，還改變了歐盟內部貿易的結構，比如歐盟內部貿易占歐盟全部貿易的比重在下降，而與中國貿易的比重則在上升。歐盟成員國在中間產品方面更多與中國進行貿易，產業(yè)鏈越來越和中國融合在一起，而內部產業(yè)鏈卻在縮水。由此引發(fā)了外界對中國在歐盟經濟一體化方面所扮演角色的質疑。這種情況在歐洲則被解讀為，歐盟和中國愈加緊密的貿易關系是以歐盟內部一體化程度的下降為代價的。(32)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)

與此同時，在歐盟看來，中歐產業(yè)鏈的融合還具有非對稱的特點。也就是說，在中國出口的產品中，所使用的從歐盟進口的中間產品相對少；而在歐盟的出口產品中，則從中國進口的中間產品更多。這在一定程度意味著，歐盟的出口越來越依賴從中國進口，而中國則不然。歐盟認為這種傾向應該引起警惕，因為歐盟出口產品的國內附加值下降，表明歐洲的就業(yè)機會和財富創(chuàng)造份額在減少。(33)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)

其二，中歐經濟結構存在競爭性上升、互補性下降趨勢。歐盟研究報告認為，中國從生產低端勞動密集型產品向“世界工廠”轉變，這極大地影響到歐洲的經濟發(fā)展，并認為得益于收購外國企業(yè)，一些中國企業(yè)主導了其國內市場，成為歐洲企業(yè)的主要競爭對手。2019年的數(shù)據(jù)顯示，中國向歐盟出口的主要產品中，很多都是高國內附加值產品，比如電信設備、數(shù)據(jù)處理器、電子器械等。(34)“File:Most Traded Products Between EU-27 and China，”https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Most_traded_products_between_EU-27_and_China,_2019.png.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)全球財富500強企業(yè)中，很多中國企業(yè)和美國公司一樣，已經成為歐洲企業(yè)的競爭者。中歐企業(yè)之間競爭不僅限于雙方經貿關系，還涉及到第三方市場。在俄羅斯，中歐產品原本是互補而不是替代關系，中國主要生產勞動密集型產品，而歐洲主要提供資本和技術密集型產品。但有研究顯示，中國產品在俄羅斯市場，對歐洲產品形成的替代性越來越強。歐盟的研究報告認為，這意味著，中俄愈加緊密的合作關系，將對歐洲出口造成負面影響，削弱了歐洲制造業(yè)公司的優(yōu)勢，包括電子器械、機械裝備、核反應堆等領域。類似的競爭在拉美市場也愈加明顯，主要領域是電子器械和陸地交通工具。(35)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)中國產品在國際市場對歐盟的“替代效應”不僅是經濟問題，還會引起歐盟外交上的憂慮。比如，歐俄互為強鄰，在貿易和能源上相互依賴，但政治和安全方面存在嚴重分歧，如何處理與俄羅斯的關系是讓歐盟頭疼的問題。憑借強大的經濟實力，經貿一直是歐盟借以對俄羅斯施加影響的手段。2014年烏克蘭危機之后，歐盟對俄羅斯進行制裁，雙方貿易量也隨之下降。但有歐洲研究認為，俄羅斯有能力將自己的進口和出口重點轉向其他經濟體，尤其是中國，(36)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)這無疑也會引起歐盟的警惕。

為扭轉競爭力相對下滑局面，歐盟所謂“安全顧慮”以及相關政策動向，一定程度上也是謀求增加自己的談判“籌碼”，以進一步打開中國市場。2019年3月，歐盟委員會在題為《歐盟—中國：戰(zhàn)略展望》的報告中提出，鑒于歐盟公共采購市場開放程度遠超中國，歐洲企業(yè)在中國市場獲得的機會相對少，建議歐盟盡早通過“國際政府采購工具”(IPI)修正案，授權歐委會同第三國就市場準入進行談判，幫助歐盟實現(xiàn)中歐市場的“對等開放”，為歐洲企業(yè)贏得更多機遇。(37)“EU-China-A Strategic Outlook，”https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)可見，歐盟相關政策的最終目的未必是“加強保護”，而是實現(xiàn)“對等開放”。

其三，“中國模式”影響力引發(fā)歐盟焦慮。歐盟對華經濟政策的制定，也離不開當前的政治環(huán)境。在中國加速發(fā)展的情況下，歐盟對華整體認知發(fā)生重大變化，提出了四個層面的對華定位，(38)歐盟認為中國是：有共同目標的合作伙伴；需要平衡利益的談判伙伴；追求技術領先的經濟競爭者；拓展可替代治理模式的“系統(tǒng)性對手”。參見：“EU-China-A Strategic Outlook，”https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)其中最值得關注的一點是認為，“在治理模式方面，中國是‘系統(tǒng)性對手’”，這體現(xiàn)了歐盟對中國發(fā)展模式的焦慮。歐盟作為一支重要國際力量，十分重視通過軟實力實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，其軟實力核心即其發(fā)展模式的吸引力。但近年，歐盟因為多重危機陷入戰(zhàn)略困境，“中國模式”影響力卻與日俱增，不可避免會引發(fā)歐洲的警惕和敏感。

在經濟問題上，歐洲所謂的“安全顧慮”，在很大程度上也與“中國模式”有關。2017年底，歐盟出臺長達466頁的《中國經濟嚴重扭曲》報告，認為中國經濟體制存在嚴重扭曲，這是歐盟首次出臺針對其他國家經濟體制的評估報告。(39)“On Significant Distortions in the Economy of the People’s Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations，”https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156474.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月22日)德國制造業(yè)工業(yè)聯(lián)合會2019年1月發(fā)表的報告將中國形容為“系統(tǒng)性競爭者”(systemic competitor)，表達了與日俱增的對中國有能力“扭曲市場”的挫折感，呼吁德國政治家采取更嚴厲措施，應對中國國家主導型經濟的威脅。(40)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，”Carnegie Endowment For International Peace, February 2020, p.1.還有歐洲研究機構的報告認為，2017年的數(shù)據(jù)顯示，中國68%的投資是國有企業(yè)行為，這些企業(yè)與中國共產黨有“千絲萬縷”的聯(lián)系，已經引起歐洲官方的不信任。(41)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.歐洲認為，在投資的背后，中國政府“模模糊糊”地介入更加重了歐洲對國家安全的擔憂。(42)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，”CESifo Forum, December 2018, Volume 19，p.16-17.由于對中國模式的顧慮，技術問題也已經被政治化，甚至意識形態(tài)化。比如歐洲主流媒體宣稱，中國如在人工智能、5G、量子計算等領域取得成功，將獲得“史無前例的經濟、政治和軍事優(yōu)勢”，威脅整個“民主世界”，呼吁民主國家創(chuàng)建“技術聯(lián)盟”，協(xié)調對抗中國“科技威脅”。(43)“China’s Post-Covid 19‘Techno-nationalist’Industrial Policy，”EU Observer，May 29，2020.

其四，歐盟機構有意借安全議題強化自身地位和權力。在英國脫歐、離心力上升等問題沖擊下，歐洲各界對歐盟機構的治理能力提出了更高期待。歐盟機構拋出“歐洲主權”等口號，意在推動國家權力進一步向“超國家”層面集中，以便能夠“更有作為”，更多體現(xiàn)一體化的好處。對于日益崛起的中國及其對歐洲帶來的影響，如果歐盟機構能夠作出“強有力”的應對，將會強化其自身的價值和地位。在這樣的背景下，中歐經濟問題一定程度被“政治化”。比如中國入世后持續(xù)保持貿易盈余，既是經濟現(xiàn)象，也是政治話題。歐盟報告認為，2000～2018年，歐盟對華貿易逆差從490億美元增加到3000億美元，相當于歐盟GDP的2%，(44)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，” Policy Department for External Relations，Directorate General for External Policies of the Union，May 2020，p.13.盡管多數(shù)經濟學家不主張將盈余或逆差作為衡量貿易得失的標準，但隨著中美貿易戰(zhàn)的到來，這在政治上受到極大關注。有歐洲學者也認為，歐委會將投資審查作為優(yōu)先目標，其中考慮之一就是強化“歐洲主權”。(45)同上，p.5.但保護和保護主義的界限模糊，歐洲自認為采取的保護措施，在外界可能會被解讀為保護主義。

最后，國際戰(zhàn)略環(huán)境變化也促使歐盟更為關注安全問題。世界正面臨百年未有之變局，中美博弈持續(xù)緊張激烈，歐洲在中美間雖然總體保持“不選邊”，但實際不可能不受影響。特朗普政府也并不隱藏其打算利用歐洲盟友對中國施加壓力的想法。即便在新冠疫情下，美國國務卿仍然頻繁造訪歐洲國家，5G問題成為雙方重要議題。歐洲雖然并未全盤接受美國的要求，但也在密切關注美國的對華政策動向，并將其作為歐洲的決策參考，認為美國2017年的國家戰(zhàn)略清晰地闡述“經濟安全就是國家安全”，這一點也適用于歐洲。(46)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.1.作為美國的傳統(tǒng)盟友，在涉及安全的問題上，美歐之間的共識似乎也大于中歐之間，至少歐洲可以利用中美關系僵局下中國想和歐洲走近的心理，以抬高對華談判要價。(47)Erik Brattberg and Philippe Le Corre，“The EU and China in 2020: More Competition Ahead，” Carnegie Endowment For International Peace, February 2020, p.3.有歐洲學者認為，由特定類型投資引發(fā)的國家安全擔憂并不新鮮，但中國投資引發(fā)的安全擔憂更為明顯。歐洲認為，與歐洲其他多數(shù)投資來源地不同，中國作為正在崛起的超級大國，軍隊快速實現(xiàn)現(xiàn)代化，地緣政治雄心與日俱增，但在安全上不是歐洲國家的盟友，并且明確表示外交政策目標與歐洲及其在北美、亞洲的盟友不同。(48)Frank Bickenbach，Liu Wan-Hsin，“Chinese Direct Investment in Europe-Challenges for EU FDI Policy，” CESifo Forum, December 2018, Volume 19，p.16-17.因而，在百年未有之變局下，歐盟在制定對華經濟政策時，也不得不考慮中美博弈和美歐關系問題，這其中包括多項重要安全議題，比如北約軍事設施安全、網(wǎng)絡信息安全甚至臺海、南海安全，等等，其結果就是中歐經濟關系中被滲入“安全因素”。

三、歐盟對華經濟合作“安全顧慮”的影響

由于歐盟安全顧慮的增加和相應的政策調整，近年來中歐經濟關系已經切實受到了影響，最突出的表現(xiàn)是中國對歐直接投資額近年來直線下降，投資主體和投資布局也發(fā)生改變，但相關負面影響也不宜夸大。

第一，中國對歐投資數(shù)量持續(xù)下滑。根據(jù)美國咨詢公司榮鼎集團的數(shù)據(jù)，中國對歐直接投資在2016年到達峰值(373億歐元)后，伴隨歐洲國家以及歐盟層面審查機制的陸續(xù)出臺，投資數(shù)量逐年銳減，2017～2019年分別下降到292億、174億和117億歐元。預計2020年將進一步下降至十年來最低水平。在此次新冠疫情發(fā)生后，歐洲雖然面臨大幅經濟衰退，但對危機的反應較為迅速，包括歐洲央行的7500億歐元的資產購買計劃，加上成員國政府和歐盟“復蘇基金”對企業(yè)的支持，榮鼎集團的分析認為，相比于2008-2009年金融危機后中國對歐洲直接投資大幅增加，此次很難出現(xiàn)上一次的“收購狂歡”。投資是拉動經濟的三駕馬車之一，對短期經濟增長的影響立竿見影。在新冠疫情導致“史無前例”經濟衰退的背景下，歐盟仍然在強調中國投資可能帶來的“威脅”，顯示其對中國投資的態(tài)度已經發(fā)生方向性轉變，要很快扭轉可能性很小，這意味著中國對歐投資至少短期內將難出現(xiàn)報復性反彈。

第二，中國對歐直接投資主體發(fā)生改變。統(tǒng)計數(shù)字顯示，國有企業(yè)過去曾主導中國在歐直接投資。2010～2015年間，國企投資比例超過70%，之后這一數(shù)字出現(xiàn)波動，2018年降到41%，2019年進一步降到11%，達到2000年以來的最低點。(49)Agatha Kratz，MikkoHuotari，ThiloHanemann，Rebecca Arcesati，“Chinese FDI in Europe: 2019 Update，”A Report by Rhodium Group(RHG)and Mercator Institute for China Studies(MERICS)，April 2020，p.12.從2019年的情況看，比較大的投資有兩筆：安踏收購芬蘭運動品牌亞瑪芬(Amer)公司涉及資金達46億歐元，以及海爾花費4.75億歐元收購意大利電器制造商卡迪(Candy)，這兩者很大程度上也是因為投資企業(yè)是私企，不容易引起政府的警惕。鑒于歐盟對中國經濟體制、國有企業(yè)補貼問題的擔憂難以消除，私營部門正在對歐投資中扮演更重要角色。

第三，中國對歐投資布局發(fā)生改變。有活力的研發(fā)環(huán)境、先進的高科技產業(yè)、豐富的專業(yè)技術知識讓歐洲主要大國成為21世紀以來中國對外直接投資的主要目的地。但近年情況正在發(fā)生變化，在中國對歐的年投資總量當中，投往英、法、德三大國的資金所占比例，從2017年的71%，2018年的45%，下降到2019年的34%。與此同時，中國對歐投資中，資金投往北歐國家的比重大幅上升，2019年達到53%。這很大程度得益于一些大規(guī)模并購，比如安踏收購芬蘭的亞瑪芬公司，是有史以來中國對歐盟的第四大投資，中國恒大集團投資國能電動汽車瑞典有限公司(NEVS)規(guī)模也達到8.3億歐元。(50)Tobias Gehrke，“Redefining the EU-China Economic Partnership: Beyond Reciprocity Lies Strategy，” Security Policy Brief，EGMONT Royal Institute for International Relations，F(xiàn)ebruary 2019，p.10.由于主要大國在安全上考慮相對多，近年來也都出臺了相關審查規(guī)定，因此中國在投資布局上，安全顧慮相對少的北歐“小國”有望成為中國投資的重要目的地。

從上面可以看出，歐洲的“安全顧慮”對中國投資產生了切實影響，這引起了人們對歐洲部分國家重塑產業(yè)鏈背景下中歐經濟出現(xiàn)脫鉤的疑慮。實際上，中國對歐投資下降的原因，除了上述安全因素外，還有其他宏觀方面原因，比如2017年以來中國加強對外投資行政審查，一些關鍵領域的“非理性收購”被禁止，“去杠桿化”降低了中國企業(yè)海外投資的融資能力等等?？傊?，中國對外投資下滑并非針對歐洲，也不表明中國企業(yè)對歐洲市場失去興趣，而是與中國的宏觀經濟環(huán)境有關。也就是說，中國對歐投資下滑并非歐洲政策變化單一因素作用的結果，未來中歐經貿合作仍存在機遇。

其一，中國市場對歐洲投資者仍有吸引力。近年來歐盟對中國市場開放多有抱怨，從數(shù)據(jù)上看，歐盟對華投資也有所下滑，但這可能與統(tǒng)計方式有關。在外資進入中國這一問題上，香港一直扮演著橋梁或者管道作用。由于全球環(huán)境的不確定和資本管制的影響，越來越多的跨國公司想通過離岸中心進入中國。歐盟對香港的直接投資從2011年的14億歐元，增加到2017年的198億歐元。這顯示，歐洲企業(yè)仍對中國市場感興趣，區(qū)別是更多取道香港投資。鑒于中國市場的規(guī)模和增長潛力，對于歐盟而言，至少在中期內，中國的機遇要大于美國。(51)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)歐盟的投資審查具有保護主義色彩，但歐盟總體上仍屬開放經濟體，因而相關政策也在保護自身安全、保持對外資吸引力和打開外部市場等目標間尋求平衡。因此，歐盟對中國市場準入的期待，將令其不可能對中國投資關閉大門。近年，中歐關系的一個優(yōu)先重點就是完成投資協(xié)定談判。在2020年9月14日舉行的中歐領導人視頻會議上，雙方再次重申了年內完成談判的目標。(52)“習近平同德國歐盟領導人共同舉行會晤”，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/15/c_1126493059.htm.(上網(wǎng)時間：2020年9月28日)

其二，中歐服務貿易具有發(fā)展前景。從1991年到2018年，歐盟內部服務貿易占GDP比重從9.6%上升到24.9%。但相對于制造業(yè)而言，中國的服務業(yè)發(fā)展慢，導致中歐服務貿易所占比重較小。盡管如此，中國已經是歐盟的第三大服務貿易伙伴，雖然總量較大幅度落后于瑞士和美國。與貨物貿易不同，歐盟對華服務貿易是順差，且呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，2017-2019年順差額分別為88億、117億和167億歐元。(53)歐盟官方網(wǎng)站：https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/china/.(上網(wǎng)時間：2020年7月24日)歐盟對華服務貿易順差主要來自旅行和技術服務兩大領域，前者主要依靠旅游，后者則顯示近年來歐盟相比于美國更愿意與中國進行技術合作。(54)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)

其三，中國對歐投資仍有潛力可挖。雖然在安全顧慮下，歐盟及其成員國對中國的投資政策在收緊，但仍然有些投資不易引發(fā)歐盟官方的警惕，甚至會受到歡迎。第一個是綠地投資。相比于并購，綠地投資對就業(yè)的拉動更為明顯，而且較少涉及“技術轉移”，不易引發(fā)“安全顧慮”。從投資額看，中國對歐直接投資中，綠地投資僅占5%左右，隨著近年來一些投資計劃取得進展，比如無錫生化在愛爾蘭的制造基地和疫苗廠，寧德時代在德國的電池工廠，未來幾年均有較大的增長潛力。(55)Agatha Kratz，MikkoHuotari，ThiloHanemann，Rebecca Arcesati，“Chinese FDI in Europe: 2019 Update，”A Report by Rhodium Group(RHG)and Mercator Institute for China Studies(MERICS)，April 2020，p.9.第二個是研發(fā)合作。當前歐洲的審查“工具箱”主要目標是產權投資，多數(shù)的研發(fā)活動并未涵蓋在審查框架內。近年來中國在研發(fā)方面投入較多，研發(fā)占GDP比例已經超過歐盟，與中國聯(lián)合研發(fā)也會讓歐洲受益。(56)Agatha Kratz，MikkoHuotari，ThiloHanemann，Rebecca Arcesati，“Chinese FDI in Europe: 2019 Update，” A Report by Rhodium Group(RHG)and Mercator Institute for China Studies(MERICS)，April 2020，p.16.比如在應對氣候變化問題上，中歐都提出了頗具雄心的目標：根據(jù)歐盟委員會2020年3月提出的《氣候法》，2030年歐盟溫室氣體排放量要比1990年下降55%，遠高于之前設定的40%目標，而且2050年還要實現(xiàn)碳中和；(57)“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing the Framework for Achieving Climate Neutrality and Amending Regulation(EU)2018/1999(European Climate Law)，”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0080&from=EN.(上網(wǎng)時間：2020年10月5日)2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上表示，中國將采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，各國要抓住新一輪科技革命和產業(yè)變革的歷史性機遇，推動疫情后世界經濟“綠色復蘇”。(58)“習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話”，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2020-09/23/c_139389875.htm.(上網(wǎng)時間：2020年10月1日)在應對氣候變化問題上，技術革新至關重要，中歐雙方要實現(xiàn)各自目標，在技術研發(fā)上有很大的合作必要性和可能性。

此外，由安全顧慮引發(fā)的歐洲一些動向在政策層面未必會落實。歐洲各國對中國投資的看法和利益也是多元的，依靠創(chuàng)新和技術推動的經濟體希望能夠得到更多的保護，而依賴旅游、消費和外資的經濟體，對中國投資的風險評估則有所不同。同時，中歐之間也在彼此適應對方的行為模式。歐方雖然抱怨中國政府對經濟的主導，但歐盟自己也在修改過去的規(guī)則，比如歐盟委員會同意對歐盟政府補貼的相關規(guī)則進行修改，允許成員國政府對新創(chuàng)立的創(chuàng)新型企業(yè)、微小企業(yè)等提供資金支持。

結 語

回顧歷史，可以看出，中歐關系發(fā)展一直存在重大有利因素，兩者經濟規(guī)模龐大且相互依賴，并不存在重要地緣政治沖突。即便在世界百年未有之變局的今天也是如此。歐盟在對華經濟合作過程中，“安全顧慮”的產生，很大程度上基于對快速發(fā)展的中國缺乏了解，或者說是不適應，也與其自身的經濟形勢和政治生態(tài)有關。這些所謂“安全問題”也未必導致壞的結果。比如，中國技術進步雖然會增加歐洲的競爭壓力，但對于歐洲和世界來講，都會提高效率和增進民眾福利，這也是市場經濟的基本原則和全球化的內在要求。歐盟承認，中歐企業(yè)之間愈加激烈的競爭，會給歐洲消費者帶來更低的物價水平，與中國企業(yè)合作也會更好提高歐洲制造業(yè)的效率。(59)“EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times，”https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2020/06/EU-China-trade-and-investment-in-challenging-times.pdf.(上網(wǎng)時間：2020年7月15日)中歐經濟問題政治化將給合作帶來困難，需要決策層務實看待。從歐方角度講，如果歐洲競爭力確實在下降的話，應該在全球化的競爭中分析其原因，全球格局變化和新冠疫情沖擊等重大事件似乎沖淡了歐洲的結構性改革議題，但這卻是歐洲重喚經濟活力的關鍵所在。從中方角度看，改革開放以來取得的成就是不爭事實，但如此豐富的實踐和成果尚未理論化，也不便于世界了解“中國模式”，甚至會誤認為這種模式是“不公平競爭”“利用國際規(guī)則漏洞”，而不是世界多種發(fā)展模式中的一種?？傊?，中國和歐洲、世界還需要更多溝通，減少安全領域的“零和博弈”，增加經濟領域的“互利合作”?！?/p>